第四章 行政中立立法前政策學習軌跡
第一節 歷史背景
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第四章 行政中立立法前政策學習軌跡
本章主要探討公務人員行政中立法 2009 年通過前，國內學者如何定義行政 中立，以及他們的觀點如何影響到政府的政策制定。此外，透過分析銓敘部出版 品，尤其是《公務人員行政中立法專輯》、《公務人員行政中立法專輯（續編）》、
《公務人員行政中立法專輯（續編二）》，來瞭解銓敘部在制定中立法相關條文時，
其所參考國外相關條文的依據為何，又其如何詮釋國外相關條文，並轉化為我國 適用之法條。最後，從立法院公報中來看中立法於立法院討論時，立法委員對於 專法的理解及他們如何影響專法之制定。
除此之外，透過蘇偉業老師所提供之訪談資料，研究行政中立學者（受訪者 C）、參與公務人員行政中立法草案專案小組之成員（受訪者 D）補充分析之論述。
第一節 歷史背景
我國早年長期在國民黨一黨統治之下，執政黨幾乎掌握國家所有的權力與資 源。雖然有辦理公職選舉，但國民黨憑藉其執政黨的優勢及地位動用行政資源拉 攏選票，似乎也被認為是「理所當然」之事，無黨籍或是在野黨候選人想要贏得 選舉，簡直比登天還難。再加上當時保障公務員權益之法制並不周全，當上級長 官要求下屬輔選或甚至是投票給某特定候選人，身為下屬因害怕其權力會對自己 的前途帶來不好的影響而不敢不從。可以說黨國一體統治下的臺灣，行政體系從 上到下呈現出濃厚的政黨色彩，根本沒有行政中立可言。直到 1980 年代，因為 黨外運動興起，進而開始意識到文官中立的重要性，然而，行政中立概念在我國 討論多年，到了 1994 年才正式開始促成立法，草案歷經 15 年才通過，中間歷經 三任總統及四任考試院長才完成（如下表 四所示）。
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1988.01.13-2000.05.20李登輝 國民黨
1984.06.01-1989.06.01 俞國華
1984.09-1996.08 孔德成 1989.06.01-1990.06.01 李煥
1990.06.01-1993.02.27 郝柏村 1993.02.27-1997.09.01 連戰 1997.09.01-2000.05.20 蕭萬長
1996.09-2002.08 許水德
2000.05.20-2008.05.20
陳水扁 民進黨
2000.05.20-2000.10.06 唐飛 2000.10.06-2002.02.01 張俊雄 2002.02.01 - 2005.02.01 游錫堃
2002.09-2008.08 姚嘉文 2005.02.01 - 2006.01.25 謝長廷
2006.01.25 - 96.05.21 蘇貞昌 2007.05.21 - 2008.05.20 張俊雄
2008.05.20-2016.05.20
馬英九 國民黨
2008.05.20 - 2009.09.10 劉兆玄
2008.12-2014.08 關中 2009.09.10 - 2012.02.06 吳敦義 2017.09.08-2019.01.14 賴清德
2019.01.14-迄今 蘇貞昌 資料來源：本研究自行整理。
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1995：314）。」於是銓敘部開始廣泛蒐集相關資料，並且以美國、英國、法國、
4 《立法院公報》第 73 卷第 83 期（1984 年 10 月 17 日），頁 43。
5 《立法院公報》第 76 卷第 18 期（1987 年 3 月 4 日），頁 42。
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德國及日本為主，而其所蒐集之資料大多都是關於限制政治活動的法條（銓敘部，
2004）。
1994 年關中接任銓敘部長，開始更積極的推動公務人員行政中立法，經過 多次專家學者討論，並報經考試院審議通過後，分別於 1994 年 12 月 30 日、1995 年 12 月提出專法草案，期間並有林濁水等立法委員、黃昭輝等立法委員分別所 提之「公務人員行政中立法草案」與黃爾璇等立法委員提出之「政治中立法草案」
共 4 個版本，立法院法制委員會將此 4 種版本併案審查，進行逐條討論後法案名 稱修正為「政治中立法」（草案）。除了將適用對象擴及至政務人員及軍公教人員 外，規範事項也增列許多，罰則也加重，並要求長官擔負相關責任。但是，政治 中立法草案修訂內容遠超過考試院的規範範圍，最終此版本並未能達成共識。
後來，2001 年劉光華等立法委員提出「公務人員行政中立法」草案；2002 年 9 月 19 日（第 5 屆立法委員任期期間）考試院提出公務人員行政中立法草案；
2005 年 10 月 13 日（第 6 屆立法委員任期期間）考試院再次提出法案函請立法 院審議，雖然考試院三度提出草案請請立法院審議，但都沒有完成三讀，又礙於 立法院職權行使法第十三條規定「屆期不予繼續審議」而失效。統整考試院這三 次送請立法院審議的法案名稱均是「公務人員行政中立法」（草案），條文總數雖 稍有變動，但實質內容變化不大，而每次委員會審查過程與黨團協商中也獲得許 多意見，使得行政中立的規範內涵，越來越趨向考試院所預期達到保護事務官不 受政治干擾之原始目的（劉昊洲，2009）。一直遲至 2008 年 12 月 30 日（第 7 屆 立法委員任期期間），考試院提出法案函請立法院審議，始開始完成三讀程序並 於 2009 年 6 月 10 日公布施行。
然而，早在 2009 年公務人員行政中立法通過之前，對其主要規範之人員就 有推動一系列宣導、行政中立訓練，以及論文徵選等活動，中立法通過後更是持 續進行，到了 2016 年，將近 90%的文官都受過行政中立訓練。即使公務人員行 政中立概念透過全面性的宣導，但在一些個案中仍夾雜著爭議，如立法委員黃國 昌之前擔任中央研究院研究員期間參加太陽花學運，銓敘部認為根據第一個通過
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的中立法版本，黃國昌身為中央研究院研究員，適用「公務員行政中立法」規範，
但監察院認為黃國昌並未兼任中研院的主管職，根據 2014 年修訂之「公務人員 行政中立法」第十七條規定，兼任行政職務的研究人員才準用這項規定，根據「從 新從優」法律原則，黃國昌參與太陽花學運並未違反行政中立。6可見得在行政 中立的認定上仍然無法明確界定，不論是公務體系或是政治人物，甚至是一般民 眾仍不清楚中立法的本意及內涵，而造成誤用的情況時常發生。