第四章 行政中立立法前政策學習軌跡
第四節 立法院討論與詮釋過程（討價還價過程中學習）
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草案中規定的依法行政及執法公正的條文只有兩條，內容稍嫌薄弱，又其他條文 內容皆是限制公務人員在政治活動之規範，因此，與內容緊扣的名稱應訂為「公 務人員政治活動規範條例」，比起其他名稱與法條內容更為相符。
至於英國對於文官中立的規定，因為其民主底蘊深厚，且已經按照慣例施行 多年，其精神值得我國加以學習，但在對於文官中立的實際做法上，則需透過長 時間觀念上的改變，方能達到同樣的境界。因此，即使到中立法草案制定後期，
考試院長關中(2008)在考試院接受立法院同意權審查所提之書面報告中歸納英 國的文官中立制度，有三點仍有值得我國參考，其一為建立行政中立的政治文化，
也就是常任文官的行政中立應屬「有政黨傾向的中立」、二則常任文官要成為政 治偏好及政策觀點上的「隱形人」以及各機關最高常任文官應成為防範「政治駭 客」入侵的「防火牆」，亦是指文官長制度。
從上述所提到之三點，可以看出時任考試院長關中對於文官中立之看法也在 改變，雖然英國文官中立相關制度在我國逐漸被認識，但是仍不及影響具體法條 之訂定及相關管理。也許，當我國意識到英國相關制度時，已屬於中立法立法後 期，因此沒有實際變成政策。最後從通過的公務人員行政中立法法條來看，以及 公務人員行政中立相關訓練中也沒有相關課程，可以判斷考試院長關中對於英國 相關制度的認知，仍然無法實際影響行政中立之政策制定。
第四節 立法院討論與詮釋過程（討價還價過程中學習）
中立法草案前後共有四次送到立法院審議，前三次分別是 1994 年 12 月 30 日、2003 年 9 月 19 日及 2005 年 10 月 13 日，以上均未完成立法程序，最後直 到 2009 年 5 月 19 日公務人員行政中立法才正式完成立法。在前兩次的討論過程 中，可以看出考試院與各黨派的立法委員對於中立法的期待有所不同，而產生概 念上的偏差，以至於無法聚焦討論。
考試院建立公務人員行政中立法的主要目的是希望能夠保護常任文官，使其
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（銓敘部，1995：600）。
銓敘部提出的草案只針對文官規範，且概念上來說是「圖難於易」先跨出一 步，等到時機成熟，再慢慢擴大。並認為法律貴在可行，若規定太瑣碎或範圍太 廣泛，則可能會做不到（銓敘部，1995：540）。面對民進黨籍許添財委員提出之 教師納入規範，銓敘部的立場認為：教書者，僅代表個人思想，若立法對他們是
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而針對政務官的行政中立，銓敘部則有不同的想法，早在《公務人員行政中 立規範之研究》一書中記錄 1993 年問卷調查之結論，就認為政務官與一般常任 公務人員兩者在政府部門中扮演不同角色，且兩者分別以不同管道與方式進入政 府體系，因此在制度上應明確劃分，所以另立「政務人員法」作為與公務人員行 政中立法之區隔（考試院考銓研究發展小組銓敘分組，1993、受訪者 D）。國民 黨的立法委員大多站在同意銓敘部之立場，認為不能把法案理想訂得太高，否則 容易引起爭議，造成法案難以實現（銓敘部，1995：507）。總體而言，在野黨與 執政黨的立法委員對於政治活動規範的限制與行政資源的運用上，反映出極大的 落差，可以看出執政黨希望行政中立法的限制小，以免影響執政黨的運作，反觀 在野黨則普遍認為規範公務人員的限制越嚴謹越好，藉由管制公務員的政治行為 來達成行政資源公平分配。13面對部分立委支持將立法名稱改為「政治中立」，關 中部長對此的回應是「政治是無法中立的，但是行政上可以要求。」（銓敘部，
1995：622）
相反地，民進黨籍立法委員黃爾璇則一再強調最常利用行政資源輔選的就是 政務官。14但考試院所提出的草案規範對象卻以常任文官為主，容易讓人誤以為 只有常任文官需要行政中立。而其他像是政務官、特殊職種之公務人員、學校教 員及軍人則沒有規範，因而提出綜合立法的方式來規範上述這些人員的政治中立。
同時，他對於立法名稱也持不同意見，其認為政治中立目的在保持特定公共人員 免受政黨因素所左右，可以獨立公平地執行職務，其他國家通稱為 political neutrality；行政中立(administrative neutrality)則偏重於對行政顧客的中立態度，兩 者意義不同。15
另外，國民黨籍立法委員劉光華亦認為「限制公務人員的政治活動而讓在野 黨和執政黨能公平競爭，也就是對在野黨的競爭權利保障，行政中立法的真正目
13 1995 年 10 月 02 日，立法院公報，455 頁。
14 1995 年 10 月 09 日，立法院公報，504 頁。
15 1995 年 10 月 09 日，立法院公報，499 頁。
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回應時仍然堅持公務人員行政中立法必須以原則性來規範，且法條內容本就無法 涵蓋所有情況，所以最後仍無法改變法條內容。
2007 年 5 月立法院第 6 屆第 5 會期法制委員會議中，立委雷倩與銓敘部朱 武獻部長的討論中，雷倩認為行政中立是上位概念，底下包含依法行政、執法公 正與政治中立，尤其第三項可以是政治中立或適度限縮（或限制）公務人員參與 政治活動。朱部長也同意依法行政、執法公正與政治中立這三領域加起來就是行 政中立，才確定將「政治中立」加入第一條立法目的之中。從中可看出學者陳德 禹對行政中立上位概念的解釋，確實有影響到政府對於行政中立的理解。
2009 年 3 月 18 日召開第七屆第三會期第五次全體委員會議，會上針對新聞 局駐加拿大多倫多辦事處新聞組長郭冠英疑似利用筆名發表辱台言論之事件，柯 建銘委員認為中立法需要大幅修改，從草案內容來看這部法律一點也不像行政中 立法，反而像是規範公務人員選舉活動法，但內容也只涵蓋部分。且法律不完全，
針對違反行政中立法規沒有明確的規範罰則，因此當公務人員違反規定時，也只 能依公務員懲戒法、公務人員考績法或其他相關法規來懲戒或懲處19。謝國樑委 員亦質問銓敘部郭冠英之行為認定違反的標準為何？呂學樟委員則對於如何才 能落實行政中立並有效推行提出疑問。最終公務人員行政中立法在 2009 年經過 兩次政黨輪替之後才通過立法。20
自從制定中立法以來，從最初的三十幾條草案，到第一次於考試院討論時變 成二十七條，最後立法院通過的版本為二十條。對照最初的三十幾條草案版本與 最後立院通過的版本，可以看出行政中立法規規範密度越來越寬的趨勢，限制的 範圍也越來越鬆，也因為如此最終版本的可行性相對較高。而現行中立法法規比 起規範密度比較高的最初版本，可以說執行政策時的阻礙是相對的少。受訪考試 委員認為我國政治文化很多方面沒有達到如同先進國家的標準，因此，中立法的 建立能提升我國政治文化，再加上當時臺灣對於行政程序沒有法律規範，而促成
19 2009 年 03 月 18 日，立法院公報，281 頁。
20 1996 年 11 月 18 日，立法院公報，194 頁。
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了中立法的產生（受訪者 A），反觀其他國家因為他們的社會背景發展不同，所 以他們不會用專法來處理行政中立的問題。另外，也因為國家發展背景不同，我 國偏向將概念法規化以便於執行，且我國社會早已習慣了法律規範，又或者說，
人民重視法律依據，因而行政中立的概念發展便自然而然的以法律規範作為起點，
希望往後能漸漸發展為基本觀念。