第四章 行政中立立法前政策學習軌跡
第二節 國內學者討論行政中立（知識社群學習）
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的中立法版本，黃國昌身為中央研究院研究員，適用「公務員行政中立法」規範，
但監察院認為黃國昌並未兼任中研院的主管職，根據 2014 年修訂之「公務人員 行政中立法」第十七條規定，兼任行政職務的研究人員才準用這項規定，根據「從 新從優」法律原則，黃國昌參與太陽花學運並未違反行政中立。6可見得在行政 中立的認定上仍然無法明確界定，不論是公務體系或是政治人物，甚至是一般民 眾仍不清楚中立法的本意及內涵，而造成誤用的情況時常發生。
第二節 國內學者討論行政中立（知識社群學習）
1990 年代初我國對於文官中立概念處於萌芽階段，除了官方研究國外相關制 度之外，學術研究亦是知識的來源，其影響力甚至能左右官方對於文官中立的態 度。大部分的學者對於文官中立的研究主要集中於美國的經驗，主要是因為我國 學者多為留美學派。然而，我國比較不同於美國的是，美國文官中立機制的出現，
是為了處理 19 世紀分贓制度所衍伸出來的問題，並同時建立功績制，而我國建 立中立機制，則是針對行政部門在選舉上介入而造成不公平的現象。在仔細比對 其知識來源，即從學者引用的文獻資料來看，多半是針對文官政治活動具體限制 措施之文獻，甚少有國內學者引用專門討論文官中立之學術文獻。
有趣的是，一篇廣被國內學者（間接）引用的文官中立專著論文來自於印度 德里大學( University of Delhi )政治學系教授傑恩( Rajesh Bahadur Jain)。其提出 的文官中立四個層面首次被我國碩士生林文益(1991)在其論文中引用，界定行政 中立概念內涵。Jain 四個文官中立的層面如下：
一、公務人員在決策過程中的影響力（The Bureaucratic Influence in the Decision-Making Process）
6 李欣芳（2015 年 04 月 17 日）。黃國昌有無失職？監院報告：未違反行政中立。自由時報電 子報。https://www.ltn.com.tw/。
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二、公 務 人 員 介 入 政 冶 與 政 黨 活 動 的 程 度 （ The Degree of Involvement of Bureaucracy in Politics）
三、政治與政黨干預公務人員工作的程度（Political and Party Interference in Public Official’s Work）
四、公務人員的社會形象（The Image of the Public Service）
上述 Jain 對於文官中立的四點在許濱松在 1995 年「英美公務員政治中立之 研究」，及蔡良文(1998)「行政中立與政治發展」中，都可以看到轉引自林文益之 論文。而後學者賴維堯(2015)的文章「公務人員和政府機關行政不中立近期八疑 案解析」中，也詳述了 Jain 的四個層面。總體來說，Jain 對於文官中立的四個層 面解釋可謂臺灣學術界研究文官中立的開端，其定義框架了我國學者對於文官中 立的研究，但這四點對後來之立法卻沒有產生實質作用。
除了學習國外的文官中立制度之外，我國同時也積極發展符合我國情況之行 政中立脈絡（受訪者 C、D）。然而，國內學者不論是受到銓敘部委託研究或是自 行提出見解，對於行政中立的解釋仍有細微的差異，雖然理論上要將行政與政治 二者分開，事實上並不可能，此時學者陳德禹(1988)提出行政中立的概念從文官 的立場與態度來思考，並非政治/行政二分的問題，意思是行政中立並非行政人 員絕對不可以參加政黨及其活動，而是指行政人員在執行公務的立場應該超然，
不可以有所偏袒。也就是指對政治事務保持中立、客觀及公平的立場，而以國家 整體利益與發展為首要任務。在上述否定政治/行政二分的基礎之下，學者陳德 禹亦提出之行政中立的定義：
主要是就行政的立場與態度而言，而不是指行政與政治之分離，此二者 之分離，事實上不可能。也不是指行政人員絕對不可參加政黨及其活動，
行政人員可以個人身分參加政黨及其活動，惟不可有意行使其職權，而 圖利其所屬政黨（陳德禹，1988：7）。
他更進一步認為，行政中立有以下三點意義：
1. 行政人員在處理公務上，無所偏愛或偏惡；
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2. 行政人員在執法或執行政務官的政策上，公平（同一標準）對待任何個人、
團體或黨派，而無所依重依輕之別；
3. 不介入政治紛爭，只盡心盡力為民服務，即行政人員本著他們擁有的專門知 識、技能與經驗，於政務主管擬定政策時提供協助；於政務主管無政策意見 時，依自身之專業意見執行政務並建議因應新發問題的政策；並就主管之業 務注意民意而做適當反映（陳德禹，1988：7）
而後於 1990 年時，他對於行政中立的定義在前三項的基礎上又多加了第四 點：「文官應盡忠職守推動由政府所制定的政策（陳德禹，1990：113）。」其後 我國多數學者皆採用陳德禹的定義（林文益，1991；許立一，1995；蔡良文，1996；
林濁水，2003）。另外，也有學者持不同觀點，像是學者吳定(1994)將文官中立歸 納為人民至上原則以及專業倫理原則，雖與陳德禹雷同，但他更進一步主張公務 人員應依據憲法及法律相關規定，忠實執行各項政策的依法行政原則。也因為臺 灣正建立法治制度，且認為法律是道德的最低標準，因此，在文官中立制度上也 要求要依法行政。
除此之外，學者許濱松受美國觀念影響，在文官中立的概念上較重視公務人 員對於政府工作以專業方式處理事務的能力，也就是「中立能力」（許濱松，1996）。 許濱松(1995a、1995b)在分析行政中立時，將其分為兩個層面：政策政治以及政 黨政治，前者遇到的情況是公務人員在處理事務上避免受到個人價值理念影響，
形成偏私不公，但是要抽離一個人的思想實在是不可能的事，可行的途徑不外乎 透過「公務員代表性」的建立，促進公務人員來源的多元化，使其處理事務能憑 藉中立能力，避免受到個人價值理念的影響。然而臺灣公務人員在執行職務時反 而較強調依法行政。
可以看出，依法行政儼然成為公務人員在執行職務時的準則，而施能傑(1994) 認為雖然依法行政可以解決大部分的問題，但是依法行政原則本身的適用程度，
可能會發生法規內容不明確或是法規內容不適當。然而，不論發生哪一種情況，
文官在執法時皆須運用行政裁量，而容易陷入因黨派、團體或個人而有差別對待
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的局面。再加上法規內容時常以大方向來訂定，因此文官運用裁量權是現代行政 過程的必然現象。另外，在政黨政治方面，則有賴於「遊說法」、「避免利益衝突 法律」或者「政府倫理法」的立法，使其不受利益團體的影響（許濱松，1995a、
1995b）。
行政中立包含政治中立但不限於政治中立，也就是說行政中立概念下行政系 統與政治關係在於前者限制公務人員主動介入政治活動，而後者則限制政治勢力 伸入行政系統中干預；行政系統運作中必須保障公務人員之任職安定及其權益之 公平對待，特別禁止政治勢力介入人事管理過程；行政中立概念對外行動則是要 求公務人員對外執行管制或提供服務時，需要一視同仁的對待所有個人或團體
（陳德禹，2009）。
許濱松(1995a、1995b)則針對行政中立、政治中立、文官中立三個名詞作出解 釋，他認為公務人員本身就是為了服務全體國民而存在的職位，因此所謂公務人 員行政中立是公務人員在處理事務時，應公平衡平，並秉其「中立能力」，做到 超然於個人政治理念之外，亦即公務人員在執行職務時不偏袒某一政黨或政治團 體、也不受利益團體影響，圖利某一利益團、更不受個人價值理念的影響，以中 立能力公正衡平處理事務。至於政治中立，許濱松解釋為其內涵較為狹窄，單純 地指公務員應超然於個人政治理念之外，不偏袒某一政黨或政治團體，公正衡平 地以中立能力處理事務，且不積極介入政治活動。代表行政中立的解釋大於政治 中立，但兩者仍屬不同框架。
由此觀之，雖然我國學者對於行政中立的看法不盡相同，卻也有諸多雷同之 處。明顯可以察覺我國對文官中立的定義與外國學者所著重的「政治中立」不同，
內涵並不僅限於文官在面對不同政黨或不同政府所應有的中立的態度，更強調了 文官在執行職務時應有的公平的態度，不受個人因素或主觀因素的影響。
在一開始陳德禹(1988)還認為行政中立就是「文官的政治中立」，但隨後轉變 了觀點，他認為可以將行政中立視為一種上位概念，其底下包含依法行政、執法
（行）公正及政治中立（陳德禹，2009）。行政中立的上位概念也在公務人員行
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政中立法其第一條的立法宗旨為：「為確保公務人員依法行政、執行公正、政治 中立，並適度規範公務人員參與政治活動，特制定本法」。可以看出陳德禹之觀 點被官方所採納（銓敘部，2003：38）。
或許是一開始我國意識到需要行政中立的問題點在於選舉時行政人員不介 入政治的問題，因此在學術研究上也圍繞在政治活動中立的議題上，屬於政黨政 治的範疇，國外另外一位學者 Kernaghan 對於文官中立的定義在蘇偉業(2012)之 前，國內尚無學者直接引用，而之後亦只有陳敦源(2009：254)從 Gerald Caiden 之 著作中間接引用了 Kernaghan 的定義。雖然國內學者很少人引用公共行政學者 Kernaghan 對於文官中立的定義，但他的論述在國外卻是主流，由此推論出我國 學者受到英國制度思想影響較少。
但從臺灣發展行政中立的脈絡而言，學者華力進曾提及文官中立觀念是源於 英國，其中特別強調英國匿名制度，且認為公務人員在執行公務時，不能被自身 的政治意見左右政策之執行（考試院，1996：105-6）。但因為華力進認為行政中
但從臺灣發展行政中立的脈絡而言，學者華力進曾提及文官中立觀念是源於 英國，其中特別強調英國匿名制度，且認為公務人員在執行公務時，不能被自身 的政治意見左右政策之執行（考試院，1996：105-6）。但因為華力進認為行政中