第六章 結論與建議
第一節 研究結論
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
87
第六章 結論與建議
從 1980 年代起，我國開始關注文官中立之議題，進而開始籌劃制定政策來 保護文官，並鞏固其在政治場域中的角色。公務人員行政中立法的建立，透過銓 敘部在蒐集國外相關政策之資料後，再加上我國學者之概念挹注，以及立法院中 政治角力及詮釋，方於 2009 年立法通過並施行。然而，因為公務人員行政中立 法屬於抽象概念的立法屬性，在施行後仍有許多實際操作的問題。再加上政務人 員法草案一直沒有通過，於是行政中立之價值不斷的經過詮釋，其背後意義也因 此擴大甚至產生改變。
本章基於研究目的與研究問題，將透過我國文官中立政策之政策學習所產生 之現象，歸納研究發現以及後續之研究建議。
第一節 研究結論
本研究旨在探討對於行政中立政策，我國如何學習及後續如何詮釋文官中立 及制度。從上述文獻整理、質化內容分析與訪談實證研究內容加以整合分析後，
可發現：
一、 行政中立在政策學習中所產生的偏離
在文官中立政策制定中，從考試院考試研發小組一份相關行政中立規範現況 之問卷中，對於行政中立的解釋，可以看出最初銓敘部在定位行政中立時已經有 一套自我見解，才去蒐集外國相關資料。代表在學習前對行政中立的認知雖然模 糊，但也不是一片空白，學習的過程只是為了找尋符合銓敘部對於行政中立之定 義的證據，去佐證原本設想好的行政中立理念。而後，透過國內學者註解與詮釋，
行政中立的解釋越來越貼近我國之情勢，自然與西方國家「政治中立」之解釋產 生偏離。
然而，比較可惜的是，在 2009 年中立法通過前我國在跨國政策學習方面屬
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
於單向學習，在對國外相關政策不太瞭解的情況之下，尋找我國可以學習之處，
並自行加以解釋。也因為只有單向的觀察，而無法深入探究原始政策之樣貌。而 我國沒有注意到的是，我國發展行政中立的脈絡與國外其實並不相同，導致制定 出來的政策針對點不同，因而不能直接模仿，需加以改良。像是我國發展行政中 立是為了解決政治干擾，屬於政策政治的過程，反觀美國則是因為要解決政治酬 庸的問題，才延伸出一連串政治中立的規範。在沒有對症下藥的情況下，自然會 產生偏移。
2009 年以後，在實行中立法之後所產生的偏離則是將行政中立提升到道德 層次。從 2011 年預算法增列六十二條之一，可以看出行政中立涵蓋的對象單位 也從原本規範個人，擴大到規範整個機關。到 2014 年中立法修法讓同時身為公 務人員與公職候選人之配偶及二親等以內血親、姻親，可以為候選人助選、助講。
隨著時間演進，我國逐漸呈現出一個明確的行政中立框架，此時，模仿國外的成 分越來越弱，當行政中立與選舉公平性衝突時，中立價值反而變得不重要。
二、 文官中立政策中的模仿與創新
我國文官中立政策依 Rose(1991)教訓汲取理論看，可以算是從國外的經驗中 得到啟發(inspiration)，並設計出專屬於我國特色的新方案。就目前發展的結果而 言，我國在文官中立政策的學習上，模仿外國的部分較為片面，幾乎只有著重在 政黨政治方面，在政策政治方面幾乎沒有涉略，可以說是不完整的模仿。也因為 西方不會以訂定法律的方式來限制政策政治的部分，在沒有學習對象可以證明可 行性的情況之下，我國也沒有在政策政治方面制定行政中立相關法規。
隨著施行中立法之後，近年來「行政中立」演變成一個十分彈性的代名詞，
泛指握有較多資源的執政者不能濫用公家資源。這樣的情況造成不論社會大眾或 者政府官方，都已經將中立與否昇華為較高層次的道德立場，好像只要行為符合 行政中立，就代表沒有錯，反之，「不中立」就是「不當行為」。也就是說，中立、
不中立與行為的對錯劃上了等號（蘇偉業，2018）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
89
三、 行政中立意義的無限延伸
我國的學習過程是不斷的創造意義，行政中立背後所代表的意義不斷的延伸，
可以發現，很多議題到後來都與文官無關，畢竟在現實中，文官主動不中立的情 況很少發生。行政中立一詞的濫用，也成為政黨之間在選舉時期的廉價指控。正 因為中立的價值一體兩面，似乎怎麼解釋都能說得通，而超越了法律上的意義。
造成許多不中立的指控是無法以公務人員行政中立法為根據，反而是要以其他法 律作為懲處的標準。
換句話說，行政中立所包含的三個面向：依法行政、執行公正及政治中立，
已經無法滿足我國社會所期待達到之現象。從預算法之修法加入行政中立之意義，
可以看出，我國對於行政中立的期待，是認為要防止掌握行政資源的人濫用行政 資源，建立公平的選舉。
四、 抽象行為觀念學習之政策學習經驗
任何學習都不會在真空狀態下進行，意即學習的同時也會帶入自己本身的觀 念。在文官中立的之政策中，銓敘部、立法委員以及學者專家皆以不同的立場去 看待和解釋西方國家的文官中立，由於他們對於問題的界定不同，因此考量也不 同，所以在觀念上與實際執行方面產生諸多衝突。銓敘部以保護文官之立場去解 釋「行政中立」，同時，也受到其他國家限制文官的框架影響，而以限制文官的 行為之方法來產生自我保護之機制。反觀就立法委員的立場而言，尤其是在野黨 的立法委員，因時代背景，當時他們最在意的是選舉的公平性問題，而非以保護 文官作為最初的考量，因此他們積極希望不論政務官或是事務官都能中立，且希 望在中立法中統一訂定標準來規範政務官與事務官。但是銓敘部的立場則希望將 兩者分開立法。況且以國外經驗來說，世界上找不到有國家要求政務官中立的先 例。
然而，在實際執行中立法後，漸漸發現若只規範文官行政中立，仍然無法有 效建立公平公正的選舉，有時候甚至造成政府機關在選舉期間針對候選人執法時，
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
皆會被政治化，因而無法執行。一旦提起行政中立的問題，機關的立場便處於一 個尷尬的局面，進退兩難，同時焦點也隨之轉移，沒有人會繼續關心問題的本質，
而淪為對立的兩方互相攻擊的政治口水戰。