第四章 行政中立立法前政策學習軌跡
第三節 銓敘部制定法規學習過程（官僚學習）
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第三節 銓敘部制定法規學習過程（官僚學習）
我國公務人員行政中立法立法過程歷經甚久，銓敘部抱持著「為因應當前政 治環境發展趨勢，早日建立公務人員共同遵守之行政中立法制，以健全文官制度，
加強對公務人員之保障」，於 1991 年 8 月提出研究建立公務人員行政中立之構想 並開始著手規劃辦理（銓敘部，1995：340）。在意識到要制定行政中立草案之後，
考試院考試研發小組即做了一份行政中立規範現況之相關問卷，根據調查表上定 義的行政中立為「公務人員在處理公務上，應客觀超然，理性公正之實際經驗與 態度」（考試院考銓研究發展小組銓敘分組，1993：199）由上述之定義可看出銓 敘部在規劃制定行政中立之時，早已有了自己的界定。銓敘部認為公務人員在執 行公務時，不可以帶有自己的立場，必須公正無私，對待不同政黨一視同仁。
同時，站在銓敘部的立場而言，機關的職責在於保護公務人員不受到政治的 傷害，因此在行政中立的判斷上，銓敘部認為公務人員處於弱勢的一方，對於行 政中立政策制定亦是從受害者的立場出發，所以在行政中立規範現況之相關問卷 的問題設計上，大部分的問題出發點都是對於公務人員受到外力影響行政中立，
其次才是公務人員參與競選的問題。在行政中立概念形成初期，時任銓敘部長陳 桂華也提出自己對於行政中立之定義：
一、公務員在職期間，應效忠國家、盡忠職守、全心全力，造福大眾；
二、公務員在處理公務時，應秉持客觀超然的立場，嚴守依法行政的原則，不偏 不倚；
三、公務員在執行公權力時，應採取同標準，大公無私地對待任何人、任何團體 或任何黨派；
四、公務員在日常活動中，應避免介入地方派系或政治紛爭，而以其學識經驗做 好為民服務工作；
五、公務員對於所主管的業務，應隨時隨地掌握民意動向，並作適時適當的回 應（陳桂華，1993：28-29）。
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由以上定義可以看出陳桂華將行政中立常任文官任何作為要在追求全民福 祉的基礎下，從而強調依法行政、執行公正，以及避免介入政治紛爭，為主要的 訴求。從中可看出我國對於行政中立之界定與西方國家不同的是，我國更強調依 法行政、執行公正在文官中立中的重要性。
就西方國家資料而言，對「行政中立」一詞沒有直接對應之意義，因此銓敘 部匯集國內專家學者之意見後，發展出行政中立的意義，並從以下四點歸納出行 政中立須包含依法行政、公正執法（執行公正）、政治活動限制三個面向（銓敘 部，1995：345）：
一、 公務人員在職期間應盡忠職守，盡心盡力，推動由政府所制定的政策，
造福社會大眾。
二、 公務人員在處理公務上，其立場應超然、客觀、公正，一視同仁，亦無 偏好也無偏惡。
三、 公務人員在執法或執行政務人員的政策上，應採取同一標準，公平對待 任何個人、團體或黨派，既不徇私，也無畸重畸輕之別。
四、 公務人員在日常活動中不介入地方派系或政治紛爭，只盡心盡力為國為 民服務，即本著他們具有專門知識、技能與經驗，於政務主管無政策意見時，
依本身的專業意見執行政策，並建議因應新發生問題的政策；並就主管的專 門業務，隨時注意民意動向，而作適當的回應。
簡單歸納銓敘部提出之行政中立四點原則，分別是在職務上盡忠職守、公正 不偏私、採取統一標準執法、政治回應性。第一項是公務人員本身應盡的責任和 義務，而第二、三項則是對公務人員進一步要求，避免公務人員主動涉入政治，
而影響職務的執行，最後一項則著重在公務人員與政務長官雙方互動中，公務人 員應該扮演的角色。由此看來，第二、三、四項其實都是為了達成第一項的條件 之一。
因為我國過去沒有相關法令，且對於行政中立的概念也十分模糊，因此在草 擬法案初期，第一個步驟便是蒐集民主先進國家關於行政中立的實際規定。發現
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行政中立與國家自身的國情及政治制度有密切關係。經過調查，發現其中最嚴格 的是日本，其次是德國，英美兩國介於中間，而法國是最寬鬆的（銓敘部，1995：
633）。然而，在先進國家文官中立相關法規中，主要指規範政治活動限制，臺灣 將依法行政、執行公正納入行政中立法規中可謂非常獨特之作法。推測原因是因 為我國行政中立法制定時，還沒有行政程序法，而銓敘部認為最能排除政治干預 的方法就是公務人員「依法行政」及「執法公正」，反觀西方先進國家則不認為 這些跟文官中立有關，因此認為文官中立首要就是規範政治活動限制。
也因為如此，我國蒐集之國外文官中立相關資料多為公務人員政治活動限制，
像是各國限制公務人員政治活動之範圍、限制參加政黨活動之內容、禁止競選或 選舉活動之內容等（考試院考銓研究發展小組銓敘分組，1993），整理各國限制 公務人員政治活動範圍之規定，發現英國會依據公務人員之職務性質之不同，來 分別訂定不得從事政治活動或應限制其政治活動的權利。美國與日本則採取一網 打盡式的限制方式立法，如此嚴格的規範方式引起該國學者反彈，認為限制方式 有違憲之疑慮（蘇俊斌，2018）。尤其是日本，雖然以美國赫奇法案的限制為藍 本，但卻規範得更加廣泛、嚴格。
至於限制參加政黨活動之內容，英國同樣依照公務人員所從事公務的性質，
分成三個類別加以規範。美國則允許公務人員在不影響職務執行的情況之下，可 以參加政黨活動。法國政府對於公務人員參加政黨則採取開放的態度，但是在工 作期間要絕對遵守法律、公正及保持中立。德國則認為公務人員應避免參與對公 務具有影響的政黨或社團活動，但是不影響行政中立或妨害公務執行的政黨或社 團活動，公務人員可以用個人名義參加。日本則是嚴格禁止公務人員加入政黨或 其他政治社團。
另外，在禁止文官參加選舉方面，各國一般都不允許公務人員帶公職身分參 加競選，尤其是英國，更是詳細列出公務人員參加政治活動的程度及限制。美國 則規定不能要求公務人員處理政治競選捐款或從事選舉活動，更不能利用職權或 其影響力去影響選舉結果。法國在這方面顯得較為寬鬆，其公務人員可以參加各
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種選舉，且不必放棄現職就可以成為候選人，當選之後也能申請停職兼任民選公 職。日本之相關規定則在另一個極端，公務人員除了能行使選舉權之外，其他行 為像是擔任候選人或兼職民選公職則一概禁止。下表 五整理出我國可以借鏡之 處：
表 五 公務人員政治活動限制之內容
國別 政治活動限制之內容
英國
公務人員不得兼任下院議員（但得兼任上院議員，其兼任者於職 務許可情形下得出席議會，但在退休或辭職前，不得參加辯論或表 決），至於其他政治活動，則有下列規定：
1. 基層人員及實業人員，可以完全自由地從事政治活動。
2. 高級公務人員，禁止從事全國性的政治活動，但經核准得參加地 方性政治活動
3. 辦事員、打字人員等，除不得為議員候選人外，經核准得參加政 治活動。
美國
除刑法之規定外，在赫奇政治活動法案及文官管理規則均設有抽 象的禁止規定。至於具體的禁止活動，則由文官委員會訂定。
茲列舉這些規定的大要如下：
1. 禁止要求競選捐款。
2. 不得利用職權強制政治活動。
3. 不得利用職權或影響力干擾捲舉或影響選舉結果。
4. 不得積極參與政治管理或政治競選。
5. 不得為公職候選人。
6. 禁止加入破壞性團體。
7. 得依自己的意志投票，對於政治話題及候選人，有表示個人意見 的權利。
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資料來源：銓敘部（1995：171-174）；考試院考銓研究發展小組銓敘分組（1993：
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161-174）
在訪談中，受訪考試委員 A 提及我國公務人員行政中立法立法之大方向主
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(1) 行政法官（Administrative Law Judges）
(2) 國防部中央資訊研創局（Central Imagery Office）
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公務人員行政中立法 美國赫奇法案1993年改革條款 他人為特定政黨、其他政治團體或擬參
選人依法募款之活動。
(3) 中央情報局（Central Intelligence Office）
(4) 商約申訴委員會（Contract Appeals Boards）
(5) 司法部刑事處（Criminal Division）
(6) 聯邦調查局（Federal Investigation Bureau）
(7) 聯邦選舉委員會（Federal Elections Commission）
(8) 功績制保護委員會（Merit Systems Protection Board）
(9) 國家安全局（National Security Agency）
(10) 國家安全委員會（National Security Counsel）
(11) 國稅局稽徵調查處（Office of Criminal Investigation）
(12) 顧客服務署調查計畫處（Office of Investigative Program）
(13) 菸酒軍火局執法處（Office of Law Enforcement）
(14) 特別檢察官署（Office of Special Counsel）
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(15) 財政部特勤處（Secret Service）(16) 高階文官處（Senior Executive Service）（U.S. Office of Special Counsel, 1997）
第三項
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資料來源：銓敘部（編）（2004：1-14）
除此之外，銓敘部在中立法的立法說明中亦有提及條文參考日本、韓國、德 國之相關法律條文來制定，由此推論出政策學習之軌跡（銓敘部，1995）。舉例 而言，在我國公務人員行政中立法草案立法說明中第四條明確載明「公務人員應 依法公正執行職務，不得對任何團體或個人予以差別待遇。」即是參考德國公務 員法第五十二條規定：「公務員為全國人民服務，而非為一黨派服務，且須公平 與公正履行職責，執行職務時應注意公共利益之維護。公務員應以一切行為維護 並保障基本法中意義之自由民主基本秩序。」還有日本國家公務員法第十九條第 一項規定：「所有職員均應為全國國民服務，為公共利益服勤，同時須盡其全力
除此之外，銓敘部在中立法的立法說明中亦有提及條文參考日本、韓國、德 國之相關法律條文來制定，由此推論出政策學習之軌跡（銓敘部，1995）。舉例 而言，在我國公務人員行政中立法草案立法說明中第四條明確載明「公務人員應 依法公正執行職務，不得對任何團體或個人予以差別待遇。」即是參考德國公務 員法第五十二條規定：「公務員為全國人民服務，而非為一黨派服務，且須公平 與公正履行職責，執行職務時應注意公共利益之維護。公務員應以一切行為維護 並保障基本法中意義之自由民主基本秩序。」還有日本國家公務員法第十九條第 一項規定：「所有職員均應為全國國民服務，為公共利益服勤，同時須盡其全力