第二章 文獻回顧
第二節 政策學習
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與目的更是希望文官能夠達到全面性的中立，然而卻在實質面上遇到許多困境，
國外對於中立認知與我國的認知已在不知不覺中產生分歧，是故我國期望透過設 定政務官在處理行政事務時也需要中立來促使行政中立制度更加完備。本研究認 為將文官體系「行政中立」等相關問題之探討，設定於政策學習的範疇，藉由跨 國學習的角度分析我國在行政中立制度上進一步將會如何演變。
第二節 政策學習
一、 政策學習概念界定
提到「學習」，最先想到的便是老師教導學生，好像是學生坐在教室裡聽講才 叫學習。其實學習有很多種方式，在教室上課是一種；另一方面，透過長輩、朋 友甚至是自己過去的經驗累積，也是一種學習。而「政策學習」也可以是不同地 區政府各單位間的政策相互學習，或甚至將範圍擴大到國際間，也可以是國家與 國家的跨國學習。拜現代科技的進步所賜，帶動全球化的時代來臨，國家或城市 之間因交通便捷而縮短彼此間的距離。又現代資訊網絡發達，跨國學習交流或資 訊分享的途徑更加多元且流通快速，因此，在制定政策之前，以他人成功之先例 來模仿或是以失敗之先例來引以為戒，儼然成為政府部門制定公共政策不可或缺 的一部份。
值得注意的是，政策學習涵蓋範圍相當廣泛，不同的標的、內涵所發展出的 概念也不同。換言之，政策學習研究有不同的情境與理論重點，甚至不同的學者 對於政策學習概念有不同的名稱及定義。Bennett 與 Howlett(1992)就曾整理過去 相關政策學習之文獻，包括 Heclo 的政治學習理論(political learning)、Sabatier 的 政 策 導 向 學 習 理 論 (policy-oriented learning) 、 Rose 的 教 訓 汲 取 理 論 (lesson-drawing)、Hall 的社會學習理論(social learning)以及 Etheredge 的政府學習理論 (government learning)。每種政策學習都涵蓋不同焦點。政策學習也涉及政策移植 (policy transfer)及政策擴散(policy diffusion)、政策趨同(policy convergence)等研究。
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首先來解析為什麼要研究政策學習。學者 Heclo 定義政策學習為：「一個相對 持續而由於經驗所造成的行為轉變；通常這轉變可被概念化為一種對一些察覺到 的刺激所作出反應之改變」(Heclo, 1974: 306)，他指出過去研究將政策過程當作 是衝突(conflict)與權力(power)的問題，而他認為政策過程的問題不應侷限於衝突 (conflict)與權力(power)的問題，而應該將不確定性(uncertainty)因素納入考量，意 即在做出決策前不單單只是從多個備選方案中選擇最佳方案，而是將時間軸往前 拉，在各種方案產生前處於集體困惑(collective puzzlement)時期，必須要先透過 學習來尋找可行方案。
Sabatier 的政策導向學習理論則沿用了 Heclo 的觀點，對於學習的定義為：
「一個相對持續的思想與行為意欲的轉變，其是由於經驗所造成，也涉及到對某 一信仰系統的準則的達至或修正」(Sabatier, 1987: 672)。與 Heclo 定義相類似的 還有 Etheredge 的政府學習理論，其定義為：「在某情境中的重複經驗下所帶來 的主體(subject)行為轉變，這些行為轉變不可由天生的反應傾向、成熟或主體的 暫時狀態所解釋（如疲倦或吸毒）」(Etheredge, 1981: 76)。而在 Hall 的社會學習 理論中，其範圍擴大到整個社會，認為政策學習就是「深思熟慮的嘗試去調整政 策目標與技術以回應過去的經驗及新的資訊。當政策因為這過程而變遷就顯示出 學習的存在」(Hall, 1993: 278)。
綜合 Heclo、Etheredge 與 Hall 的定義，再來解釋為什麼會發生行為轉變，可 能因為對於現狀不滿而刺激其學習行為，也就是「刺激—行為」觀點(Toens &
Landwehr, 2009)。而 Rose(1991)將政策學習定義為教訓汲取(lesson drawing)也屬 於此觀點。教訓汲取是政策學習觀點中較具影響力之理論，教訓汲取就是從觀察 或經驗中得到問題的具體結果，而其中所獲得的知識被視為有啟發性的。Rose 主 張以其他國家的經驗當作例子，而所學習的「教訓」可以是正面的，也可以是負 面的。正面的教訓可以讓政策制定者知道針對問題應該要做什麼，並找出問題的 核心對症下藥，讓政策更加完備；反之，若他國實施政策的成效是不好的，則記 取他們的教訓，透過失敗案例可以知道不要步入相同的道路。Rose(1991: 5)指出
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教訓汲取的五個步驟，以下分述之：
第一步：尋找其它地區所實施的方案：廣泛收集處理相似問題的其他機關之資訊，
檢視其經驗以獲得新理念。
第二步：產生新方案的概念化模式：此模式應包含方案的基本元素，但毋須詳述，
而是言簡意賅的表達。
第三步：比較上述模式的方案與國內引起不滿的模式。
第四步：設計新方案，如下五種方法：
1. 複製(copy)：原封不動的套用某國家已經做出成果的政策。
2. 模仿(emulation)：依據不同的情況下適度調整某國的政策經驗。
3. 混合(hybridization)：從兩種類似的經驗中結合成自身的政策。
4. 綜合(synthesis)：將三個或以上的不同地方類似的政策經驗加以整合，成 為一個新的方案。
5. 啟發(inspiration)：從他國的政策經驗獲得知識啟發，設計一套符合本身 特色的政策。
第五步：比較原始與新的方案的時間及空間因素，藉此預測其成功的機率。並整 理出在第四步驟中設計新方案的五種方法。
Bennett 與 Howlett（1992）進一步分析認為政治學習理論、政策取向學習理 論、教訓汲取理論、社會學習理論以及政府學習理論都涉及到三項共通的主題：
學習的主體：「誰要學習(who learns)」、學習的客體：「學習什麼(what learns)」，
以及學習的結果：「效果為何(to what effect)」，透過上述三個要素，將五種政策 學習論簡化為社會學習(social learning)、經驗汲取(lesson-drawing)以及政府學習 (government-learning)三大類，藉此整理出政策學習理論的比較架構。
此外，政策學習的類型可再區分為內部學習(endogenous learning)以及外部學 習（exogenous learning)（陳恆鈞，2000：98）。前者的學習主體較小型、專業技 術性的政策網絡，其學習目標是政策制度或工具。後者的學習主體則較大型、參 與性的政策社群，學習目標在於政策問題或目標之理解（如下表 二所示）。
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表 二 內部學習與外部學習之差異
學習類型/要素 學習主體 學習客體
內部學習 較小，通常是技術專長的政策網絡 政策制度或政策工具 外部學習 較大，通常是公眾參與地政策社群 政策問題或目標的理解 資料來源：陳恆鈞（2000：98）
相對地，政策擴散將焦點放在一項新政策如何連續地或順序地從一地擴散到 周 圍 地 區 ， 主 要 是 地 理 與 物 理 性 的 政 策 移 轉 ， 而 非 學 習 過 程 。 根 據 學 者 Rogers(1983: 5)之定義，創新擴散為「社會系統成員之間透過某些管道傳播創新 的過程」。其中包含四項元素：創新活動、創新散播的傳播管道、使上述過程得 以發生的社會制度、將創新擴散所需要的時間(Rogers, 1983)。而後 Berry 與 Berry(1990, 1992)應用 Rogers 之觀點，將政策擴散用於解釋美國許多州（或地區）
所採用特定政策創新（如彩票）的變化。Stone 整理了 Berry 與 Berry(2007) 《政 策研究中的創新過散模型》 (Innovation and diffusion models in policy research)文 章，歸納出四種可能會發生政策擴散的情境(Stone, 2012)：
（一） 各國家官員之間的交流網絡
（二） 鄰近國家因為地利之便而促進共享創新的成果
（三） 先進國家引領相對落後國家採納其政策
（四） 國家政府發揮自上而下的影響力，主張國家採取政策創新。
Bennett(1991)透過趨同性(convergence)的角度來檢視政策學習或擴散之效果，
提出政策趨同的概念，也就是各個地區不論是在政策過程或是政策結果都會出現 相似的結構，導致政策發展趨於一致。而政策趨同所重視的是轉變的過程，並非 只是以最終結果相似來作為判斷的依據。學者May(1992)認為，即使不同地區的 政策發展趨於一致，也不能證明其中是因為透過政策學習，有可能是社會發展必 經的歷程，例如：都市化。如果政策趨同所得到的「結果」不一定是經由學習而 得來的，那麼如何證明政策趨同是歸因於政策學習。Bennett(1997: 215)提出四項
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標準來判斷是否發生政策學習：
（一） 其能夠展示出特殊的國內因素並非獨自地作為政策採納的成因。
（二） 其能夠展示出政策採納並非是相似的現代化力量在不同國家所產生的 相同但不相關之效果所造成。
（三） 其能夠展示出政策制定者是知曉政策在其他地方也有採納。
（四） 其能夠展示出海外的證據被用作於國內的政策討論。
在政策學習的研究中，政策移植占很大一部分的討論，其不同於政策擴散、
政策趨同的觀點。政策移植重視資訊提供者與學習者之間點對點的互動，政策擴 散則以資訊提供者對其他地方的滲透作用為主(Stone, 2012)。因此，前者偏向個 案質性研究，而後者偏向數據量化研究。Dolowitz與Marsh(1996: 344)將政策移植 定義為「在某時/或某地的相關政策、行政安排、制度等知識，被使用於發展另一 地政策、行政安排和制度的過程」。另外，他們在檢視過去的相關研究後，提出 一系列關鍵問題(Dolowitz和Marsh1,1996, 2000)：(1)為何行動者從事政策移植？
(2)誰是參與這政策移植過程的關鍵行動者？(3)什麼被移植？教訓汲取是來自何 地？(4)移植的不同程度為何？限制或促進政策移植的因素是什麼？
Dolowitz和Marsh(1996)亦提及發生政策轉移的類型，當執政政府對於現狀的 不滿，因而尋求解決方案時，會發生自願轉移；若政府強制另一方去採用某一政 策，則是直接強制轉移，但此情形較少發生；而間接強制轉移則可能因以下五種 情形而發生：
（一） 外部性，兩地區之間會互相影響的事物，促成政策轉移，或共同尋找解 決方案，例如：共同制定共同監管條例。
（二） 科技的進步
（三） 世界經濟，世界經濟限制個別政府，經濟壓力可能導致轉移。
（四） 當統治者認為他們的國家落後於鄰國或競爭對手，也會間接推動政策轉 移。
（五） 國際共識，為了使國家不被邊緣化，當許多國家都採用同樣的方案來解
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決問題時，若是不採用，則會遭受到國際間的撻伐，因此而承受莫大的壓力，
決問題時，若是不採用，則會遭受到國際間的撻伐，因此而承受莫大的壓力，