臺灣公務員行政中立之研究－以政策學習觀點分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學（系）研究所碩士學位論文. 臺灣公務員行政中立之研究－以政策學習觀點. 立. 政治大分析. ‧ 國. 學. A study of Administrative Neutrality of Civil Service in Taiwan. ‧. - A Policy Learning Perspective. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 指導教授：蘇偉業研究生：. 黃羽薇. v. 博士撰. 中華民國 108 年 6 月 DOI:10.6814/NCCU201900381.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(3) National Chengchi University Department of Public Administration Master’s Thesis. A study of Administrative 政治Neutrality of Civil. 大. 立Service in Taiwan. ‧ 國. 學. - A Policy Learning Perspective. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Bennis Wai Yip So Graduate Student: Yu-Wei Huang. June 2019. DOI:10.6814/NCCU201900381.


(5) 謝誌終於走到了完成論文的這一刻，感謝一路走來相伴、相助的你們。論文得以完成，首先要感謝我的指導教授蘇偉業老師！從我開始寫論文到現在一路上耐心的開導，時常都要耗費老師兩個小時以上的時間跟我討論，而且都要老師「畫公仔畫出腸」（廣通話的意思是一件事情要講出細節，到非常明白的地步），還有在我看不懂文獻的時候及時伸出援手，甚至連論文之外的生活大小事也能跟老師分享並獲得許多建議，在我心裡老師不只是論文的導師，更是人生的導師，真的很謝謝蘇老師。. 政治大議，使得論文方向得以更加明確且順利進行。同時也要感謝系辦助教，怡瑩學姊立也謝謝兩位口試委員，在忙碌當中審閱我的論文，並且给予我許多寶貴的建. ‧ 國. 學. 與漢琪學姊在學習過程中的協助。. 另外，很慶幸在政大可以遇到很多好人，像是我的大直屬培鈺知道我容易迷. ‧. 路，在開學第一天領著我去吃午餐，並仔細地跟我介紹系上、介紹校園。直屬思. sit. y. Nat. 涵每每都在最關鍵的時刻向我伸出援手，就像是汪洋中浮木一般的存在，我的研. al. er. io. 究生生活絕對不能少了你。以及研究室的學長姐們品諭、莞婷、威志、明倫、佩. v. n. 儒、婉晴、靜茹跟常常帶我去放風的盈霖，在我修質化、量化的時候給予我不少. Ch. engchi. i n U. 的幫助與建議，更是帶著我擔任大大小小研討會的工作人員。當然，在碩士生活中少不了一路相互扶持的同學們，謝謝善解人意的相瑜總是聽我抱怨，還會時不時的帶些小點心或當季水果來餵食我。還有一直以來都在互相傷害的文峰，以及容辰、冠瑩、婷虹、婷瑄、庭安、昱明、婉甄、婕莉、姿穎跟我一起在平凡的研究生生活中，寫下不平凡的一頁，有你們真好。最後，特別感謝我的家人對我的包容，讓我可以專心的完成論文。還有一隻每當我詞窮絞盡腦汁在電腦前奮鬥時，始終在旁邊呼呼大睡陪我的狗狗。. 2019 立夏. DOI:10.6814/NCCU201900381.


(7) 摘要我國在民主化的時代背景下發現行政中立的需求，進而去參考國外的做法與制度。尤其是美國、英國、德國、法國以及日本等國家，文官中立制度的建立較臺灣早且較完備，便成為臺灣在文官中立制度建立上主要學習的對象。本研究以我國「行政中立」政策為個案，探討文官中立制度在臺灣如何形成，以及在 2009 年公務人員行政中立法通過以後又是如何發展。其次，探討我國在文官中立這種抽象行為學習過程中模仿跟創新，以及後續如何影響政策的演變。同時，本研究運用質化內容分析以及深度訪談來輔助分析。並以 Dunlop 與. 政治大為民眾輿論、學術界學習、立法過程討論、銓敘部內部討論。2009 年以前主要以立 Radaelli(2013)提出之政策學習的四種情境為架構，框架出我國的學習主體，分別. ‧ 國. 學. 官方出版品以及學術文章為主，來追溯我國行政中立從概念到立法的發展軌跡，同時可以看出我國關注焦點的演變。2009 年以後則以新聞報導、立法院公報等. ‧. 資料，來檢視我國實際使用行政中立之情形，以及後續修法對於行政中立概念的. sit. y. Nat. 演變如何。最後，研究行政中立概念被加入預算法中的意涵為何，以及 2014 年. al. er. io. 中立法修法背後所代表的意義為何。. v. n. 研究結果發現對於行政中立的解釋，銓敘部先有一套自我見解，才去蒐集外. Ch. engchi. i n U. 國相關資料，並自行加以解釋。也因為只有單向的觀察，而無法深入探究原始政策之樣貌。我國的學習過程是不斷的創造意義，隨著施行中立法之後，近年來「行政中立」演變成一個十分彈性的代名詞，可以發現很多關於行政中立的議題到後來都與文官無關，行政中立一詞的濫用，也成為政黨之間在選舉時期的廉價指控。另外，在文官中立的之政策中，銓敘部、立法委員以及學者專家皆以不同的立場去界定行政中立之問題，因此考量也不同，所以在觀念上與實際執行方面產生諸多衝突。. 【關鍵字】政策學習、政策傳譯、文官中立、行政中立、政治中立. DOI:10.6814/NCCU201900381.


(9) Abstract People in Taiwan realized the importance of neutrality in civil servants in the late 1980s. Therefore, the Taiwan government decided to make the Public Servants' Administrative Neutrality Act (neutrality law) and the Ministry of Civil Service started to collect the information related around the world. This is called policy learning. Accordingly, this study aims to explore: 1) why neutrality law in Taiwan is different from Western experience and how the differences influence Taiwanese perception of administrative neutrality; 2) the relation between imitation and innovation. 政治大. in the case of administrative neutrality in Taiwan; 3) The policy learning of an abstract. 立. idea.. ‧ 國. 學. This study adopted two research methods: content analysis method and in-depth interview. First, it uses government documents and journal articles to analyze how we. ‧. learn administrative neutrality. Second, it uses the news of China Times, Liberty Times. sit. y. Nat. and United Daily News to examine how people explain administrative neutrality. Third,. n. al. the government amended the neutrality law in 2014.. Ch. engchi. er. io. it analyzes the meaning-making of administrative neutrality in the Budget Act and why. i n U. v. This study finds that 1) the Ministry of Civil Service has its own point of view about administrative neutrality before they start learning from western countries; 2) as we know, “administrative neutrality” is becoming a flexibly interpreted term that can be used in many ways. That is, learning is a process of meaning-making; 3) the Ministry of Civil Service, Legislative committee, scholars and experts all have different points of views over neutrality. That is why they explain it in different ways.. Keywords: policy learning, policy translation, neutrality of civil service, administrative neutrality, political neutrality. DOI:10.6814/NCCU201900381.


(11) 目錄目錄 ............................................. I 圖目錄 ......................................... III 表目錄 ......................................... III 第一章緒論 ...................................... 1 第一節研究背景 ................................................... 1. 政治大. 第二節研究目的 ................................................... 3. 立. 第二章文獻回顧 .................................. 4. ‧ 國. 學. 第一節文官中立 ................................................... 4. ‧. 第二節政策學習 .................................................. 18. y. Nat. er. io. sit. 第三節研究問題 .................................................. 31. 第三章研究設計 ................................. 32. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 第一節研究方法 .................................................. 32 第二節研究流程 .................................................. 38. 第四章行政中立立法前政策學習軌跡 ............... 39 第一節歷史背景 .................................................. 39 第二節國內學者討論行政中立（知識社群學習） ...................... 43 第三節銓敘部制定法規學習過程（官僚學習） ........................ 49 第四節立法院討論與詮釋過程（討價還價過程中學習） ................ 60. I. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(12) 第五章立法後對於行政中立的詮釋 ................. 66 第一節中立法之執行與詮釋（反思學習） ............................ 67 第二節 2014 年修法過程 ........................................... 82 第三節預算法中的行政中立 ........................................ 85. 第六章結論與建議 ............................... 87 第一節研究結論 .................................................. 87 第二節研究限制與建議 ............................................ 90. 政治大參考文獻 ........................................ 93 立受訪者 A 訪談大綱 ....................................... 101. 附錄二. 受訪者 B 訪談大綱 ....................................... 102. 附錄三. 臺北市市長及政務人員涉及選舉活動行為規約內容 ............ 103. 附錄四. 政務人員法草案 .......................................... 105. ‧. ‧ 國. 學. 附錄一. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(13) 表目錄表一. 我國行政中立的意義.................................................................................... 13. 表二. 內部學習與外部學習之差異........................................................................ 21. 表三. 訪談對象一覽表............................................................................................ 37. 表四. 中立法制定及執行期間總統、行政院長、考試院長一覽表.................... 40. 表五. 公務人員政治活動限制之內容.................................................................... 52. 表六. 我國公務人員行政中立法與赫奇法相似之法條........................................ 54. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 圖目錄. y. Nat. 圖二. 政策學習的四種情境.................................................................................... 34. 圖三. 研究流程圖.................................................................................................... 38. n. al. er. sit. 政策學習的四種情境.................................................................................... 24. io. 圖一. Ch. engchi. i n U. v. III. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IV. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(15) 第一章. 緒論. 在民主化的潮流之下，臺灣在 1980 年代開始注意到文官中立的問題，並開始思考我國如何建立文官中立之制度。但因為當時我國民主初步萌芽，從來沒有相關經驗，在參考西方先進國家相關體制之後，便著手制定符合我國之文官中立制度。但就臺灣發展文官中立制度而言，並非完全複製國外中立機制，也因如此，我國之中立制度演變成非常獨特之制度，像是我國中立機制是以「行政中立」的概念為主，而不是「政治中立」這個更為普遍的概念。. 政治大簡稱中立法）之規範外，同時也希望制定政務人員法，來加強政務官在中立制度立更進一步來說，我國對於行政中立的規劃，除了公務人員行政中立法（以下. ‧. ‧ 國. 學. 中的規範。. 第一節研究背景. y. Nat. sit. 就我國脈絡而言，文官中立制度在 1980 年代黨外運動興起後才成為話題。. n. al. er. io. 基於黨外人士在選舉期間發現了不公平的現象，尤其是執政黨參選人多為現任官. i n U. v. 員，他們會利用職務動員公務人員的行政資源來幫助自己或同黨候選人競選，才. Ch. engchi. 引發大眾對公務人員中立問題之關注(陳德禹，1988；曹俊漢，1996)。在此之前，臺灣因為國民黨一黨專政的關係，並沒有特別意識到這個問題，亦不覺得文官不中立是一項問題，再加上政務人員之機關管理權力過大，未受法律上之適當約束，導致文官被捲入政治紛爭。順應民主政治改革的時代背景，解嚴開放黨禁後漸漸開始注意文官中立之重要性，因而開始籌備公務人員中立相關法制，以確保他們能執法公正及不介入黨政派系糾爭，這麼做不僅可以保障公務人員永業制度，也可以進一步保障國家的穩定性。在我國形成中立概念之前，文官中立概念在國外已行之有年，像是美國赫奇法案以及英國文官制度，其中都可見到對於文官中立的相關規定。隨著科技的發 1. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(16) 達與資訊的流通，政策的制定不可能閉門造車，不難發現考試院在定義何謂行政中立以及制定中立法相關法條時，亦參考德國、日本等法條，可以粗略看出政策學習的軌跡（銓敘部，1995：684-686）。然而我國對於文官中立制度概念上的建立，雖然有參考國外制度經驗，但仍保有本身特立獨行之處，像是一直以來我們以「行政中立」一詞來指涉文官中立制度，不同於西方國家的習慣用詞－政治中立(political neutrality)。而在我國制定文官中立政策之初期，論者多半認為政治中立與行政中立兩者意義互通，可以相互替換使用，只是行政中立較普遍被採用。這現象之關鍵在於臺灣社會大眾普遍對於「政治」一詞隱含著負面的印象，且希. 治政大官中立，並進一步確立在意義解釋上行政中立的範圍較政治中立大。立. 望透過中立制度使公務人員去政治化，因此，最後確立用「行政中立」來解釋文. 值得一提的是，雖然先進民主國家皆早有文官中立之制度，但臺灣是第一個. ‧ 國. 學. 以立法方式將「文官中立」特別單獨典章化之國家。縱然如此，為了建立我國制. ‧. 度，自 1990 年起，銓敘部廣泛蒐集英國、美國、法國、德國及日本等國家有關. y. Nat. 文官中立的法規及作法，更於 1994 年辦理三次學術座談會，匯集專家學者及社. er. io. sit. 會大眾輿論之意見，並成立「公務人員行政中立法草案專案小組」，最後於 1994 年正式提出公務人員行政中立法草案，然而，在法案提交四次後，最終到了 2009. al. n. v i n 年 5 月才三讀通過立法。其中，雖然公務人員行政中立法草案尚未通過，早在 Ch engchi U 2002 年起，考試院開始為所有公務員舉辦行政中立定期訓練，讓公務人員對於行政中立的具體作為有所認知，並加強其對於行政中立的判斷能力。除此之外，我國除了要求事務官中立；另一方面，對於政務官雖然不可能要求他們政治中立，卻也希望政務官能遵守行政中立（徐有守，2001；賴維堯，2016， 2017）。因此，不只有公務人員行政中立法，考試院也草擬政務人員法草案，將政務人員行政中立的概念納入其中，希望藉此規範政務官行為，然而此舉更是西方先進國家前所未有的，為我國特有之現象。. 2. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(17) 第二節研究目的文官中立制度在西方先進國家行之有年，我國則是從 1990 年代才開始構想相關法制，在制訂文官中立政策的過程中不乏借鏡國外的做法，可視為政策學習 (policy learning)的過程。然而，不同於西方國家，我國以「行政中立」來表達文官中立的概念，而非西方國家普遍所使用的「政治中立」。究竟在跨國政策學習上，我國與西方國家對於文官中立制度只是用語上的不同，還是在體制上存在著實質差異，又為何會產生落差？同時，文官中立屬於抽象行為觀念，在學習上不同於實體工具的學習有一個實際的內容或有形的硬體設備，可以將整套制度完整. 政治大故本研究希望從政策學習模仿與創新的角度，回顧文官中立在臺灣的歷史演立. 複製，而是在學習轉化過程中，會出現差異，產生獨特之制度。. ‧ 國. 學. 變，並解釋我國文官中立制度經過學習後，為何會產生一套看似學習西方政治中立的作法，卻有別於西方的制度，即模仿跟創新會如何影響政策的演變。再者，. ‧. 本研究也會觀察抽象行為觀念的學習會產生什麼樣的現象；最後分析我國在確立. sit. y. Nat. 行政中立制度後之演變，尤其是 2009 年公務人員行政中立法與公務人員行政中. al. er. io. 立法施行細則通過以後，卻在 2014 年進行修正中立法之條文。又 2011 年時將行. v. n. 政中立的概念加入預算法 62 條之 1 1之中，可推論出行政中立概念逐漸擴散到其. Ch. engchi. i n U. 他法律中。綜上所述，本研究欲從政策學習的角度探討我國如何學習及後續如何詮釋文官中立及制度。希望能幫助社會大眾對文官中立制度的釐清，以及對抽象行為觀念學習之研究樹立研究開端。. 預算法 62 條之 1：「基於行政中立、維護新聞自由及人民權益，政府各機關暨公營事業、政府捐助基金百分之五十以上成立之財團法人及政府轉投資資本百分之五十以上事業，編列預算辦理政策宣導，應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱，並不得以置入性行銷方式進行。」 3. 1. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(18) 第二章. 文獻回顧. 西方國家如何發展文官中立以及我國如何看待行政中立理念，進而轉變為實體的法律規範，乃為本研究所欲關注的焦點。本章第一節先從中立之定義談起，進而延伸到文官中立之意義。我國行政中立之概念並非憑空想像而來，雖然與外國所定義之政治中立用詞不同，但在某方面意思表示上是相通的，而行政中立為我國特有之用語，但是發展又至今仍沒有一個確切的定義，本節將討論過去國內外有關文官中立的研究，各界又是如何界定。. 政治大帶有任何想法，因此在無法完全複製概念之下，必會產生概念上的偏移，透過不立第二、三節談到政策學習之概念，又因為學習的發生不會只有單純模仿而不. ‧ 國. 學. 停的加註解釋，而產生創新。本研究將從文官中立制度在我國學習過程中為何會產生創新，以及模仿與創新會如何影響我國行政中立政策之後的演變進行探討。. ‧. Nat. sit. io. 概念與名詞界定. er. 一、. y. 第一節文官中立. al. n. v i n 「中立」可以解釋為「公平、公正」 C h ，以及客觀的判斷，一個既不偏袒也不偏 engchi U. 惡任何一方的中間值，這也是臺灣社會普遍認為的中立概念。在生活中時常可以發現需要扮演中立的角色，像是一場比賽當中的裁判、調解糾紛的和事佬等，都需要作出一個公平公正的判斷，而他們的中立行為，可以歸類為「積極中立」。相反的，不同於上述需要親身出面作判斷的中立行為，消極的做法如「不作為、不介入」，同樣也可以被視為中立態度的一種，雖然這麼做並不表示中立者不參與衝突，或是中立者自己就代表一方陣營，最顯著的例子即是在戰爭中第三方國家宣布自己保持中立。換言之，將自己置身事外不介入也是一種中立的表現（蘇偉業，2012），除此之外，「不表態」等同於將自己的立場隱藏起來，不讓任何人察覺，也可視為「消極中立」的一種。 4. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(19) 然而，不同的角色會產生不同的想法與價值觀，進而表現出對事情的態度，可以說，中立是一種很複雜的態度，亦或者說中立是難以客觀衡量的。由此可見，人民往往期待公務人員有所作為，卻又同時要求他們保持中立，兩者之間相互矛盾的情況下，究竟公務人員要怎麼做才能算是保持「中立」？這是一項極具爭議性的問題。. 二、. 西方文官中立概述. 國父孫中山先生曾經說過：「政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事，便是政治。」既然如此，那麼文官在處理眾人之事何以排除政治？換言之，他們. 政治大治面向的中立問題，並非泛指所有行為的中立，而是為了抗衡文官政治化的問題。立. 會無可避免的面臨「政治化」。對於「文官中立」的看法，西方國家主要針對政. ‧ 國. 學. 是故，文官中立可更具體的理解為文官去政治化(depoliticization)，從而有助於確保政府擁有穩定的人力。另一方面，文官在執行業務時，所接觸到的事務不一定. ‧. 會與政黨相關，也有可能是處理行政程序中對於不同團體或個人利益的問題，不. sit. y. Nat. 過這其中不一定涉及政治問題，有可能只是日常事務而已。. al. er. io. 西方民主國家文官中立制度可以從兩個不同的角度切入，分別是歐洲西敏寺. v. n. 體制下的文官中立與美國高度政治化體制下的文官中立。兩者雖然都有制定中立. Ch. engchi. i n U. 相關制度，關注的焦點卻大不相同。前者強調匿名性(anonymity)與忠誠性(loyalty) 的重要，後者則著重在文官的中立能力(neutral competence)，並重視以客觀標準來執行行政事務。而就我國文官中立的觀點而言，普遍接受美國所重視的焦點，反而忽略了匿名性與忠誠性，一方面因為兩國歷史發展過程的不同，英國君主制，我國則是民主政體。另一方面，我國強調將規定法制化，然而，匿名性與忠誠性屬於心理層面，無法透過法治加以規範，進而造成觀念上的不同而無法套用。文官中立為西方現代化發展下的產物，談論文官中立最早可追溯到德國社會學家韋伯(Max Weber)之觀點。當韋伯描述理想的官僚形態時，曾提及先進的組織制度是以理性的權威(rational)取代魅力型(charismatic)和傳統權威(traditional 5. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(20) authority)，文官應該根據他們的「專業知識」來任命，意即用客觀的標準來制定用人的標準，例如依據學歷、專業能力來任命文官，而不是動用考量人情關係、社會地位或是家族背景來決定是否賦予某人官職。韋伯所提出的這點與文官專業性概念不謀而合，試想若是因為一個人的家族背景，而找來一個外行人來擔任政府文官，而此人絲毫沒有相關專業背景，必然不能將事情做好。同時，韋伯亦提及在官僚體制中要公平對待所有人，當文官在處理行政事務時，不能帶有個人情感或是主觀觀點，此即非個人化(impersonal)。由此可見，韋伯的觀點與文官中立息息相關，因為中立就是平等對待，不可參雜個人情感在其中(Baddeley & Kim,. 治政大另一方面，現代官僚制度不必然在民主制度下運作，相反的，民主化卻需要立. 1987)。. 一個專業的官僚體制來支持。就歷史背景而言，歐洲國家是先有行政後才發展民. ‧ 國. 學. 主，反之，美國是先有民主才有行政。是以，歐洲的觀念是將「政治」從「行政」. ‧. 中抽離，美國則是將「行政」從「政治」中抽離。但對於文官中立制度的建立上. sit. y. Nat. 兩者殊途同歸，都希望以此制度來調和行政跟政治責任的區分。. io. er. Caiden(1971)指出文官中立有兩個層次，分別是政黨政治中立(party political neutrality)以及政治中立(political neutrality)。政黨政治中立是指在選舉政治之中，. al. n. v i n 應避免執政黨及民選官員利用權力干預文官的任用；政治中立則是指文官在政策 Ch engchi U 過程中從事行政事務時，依其專業且獨立進行，不受任何外界的干預，不會亦不應該涉及政治判斷。但自二戰之後，因為新公共行政(new public administration)出現，否定了政治/行政二分，所以 Overeem(2005)認為文官中立概念隱含兩種「政治」，其一為十九世紀建立文官及政治中立制度時的政治是「政黨政治」，其意義與 Caiden 提出之政黨政治中立相同；另一個為戰後之後所提及的政治為「政策政治」即是政策運作過程中的政治，也同樣對應到 Caiden 的政治中立。但因為我國對於政治中立有另一層解釋。為免混淆，因此本研究採用 Overeem 的說詞。西敏寺制度的文官中立定義，其中包含一定程度的責任政治的正當性，尤其落實部長責任制，政策的政治責任都由政務長官來承擔。雖然制定政策時，不一 6. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(21) 定只有政務長官的意見，還有更多高階文官參與，但因為政務長官握有最終決策權，因而發展出一套文官匿名性來應付文官政治化與中立問題的衝突。據此， Kernaghan(1976)提出了文官中立的六項原則： 1. 政治和政策要與行政分離。政治家制定政策；文官執行政策。 2. 文官應以功績制被委任及晉升，而非根據政黨身分或其對政黨之貢獻。 3. 文官不可參與政黨性政治活動。 4. 文官不可公開地發表對政策或行政的個人意見。 5. 文官可私下及秘密地向政治性主管提供率直及客觀之意見。相對地，政治首長. 治政大 6. 文官要忠誠及充滿熱忱地執行政治決策，不論執政黨的哲學為何及不論是什立要透過公開承擔部門決策之責任，以保護公務人員的匿名性。. 麼計畫，也不論公務人員自己之個人想法為何。因而，文官可享有永業之保障，. ‧ 國. 學. 只要他們具良好行為及達至令人滿意的表現 (Kernaghan, 1976: 433)。. ‧. 不難發現上述前三項可大致歸類在政黨政治的範疇，而後三項則涉及匿名性. y. Nat. 的實際操作，屬於政策政治領域。簡而言之，西敏寺制度下的文官被要求行事低. er. io. sit. 調，若能做到這點，便是對他們的最大保障，在英國稱之為匿名性制度，即是創造無臉孔(facelessness)的文官。換句話說，外界不會知道文官在政策制定的過程. al. n. v i n 中，提供什麼建議給他們的政務長官，只會知道政務長官所作的最終決策，如此 Ch engchi U 一來，文官可以安心向政務長官表達其看法。然而，如此做法不代表常任文官不可以有自己的政治態度和偏好，而是應該避免讓社會大眾知道有此政治態度與偏好。就英國制度而言，常任文官在政治偏好及政策觀點上保持緘默，不僅是所應崇尚的德行，更是受到法律(Official Secrets Act)的規範。同時，文官要對於政務長官絕對忠誠，意即強調無論哪個黨執政都支持執政黨的政策，並且能夠忠誠地規劃與落實執政黨所想要的政策。為了達到理想上的情境，文官需要高度專業化。然而，一般人很難理解忠誠與中立之間的連結，且認為兩者之間相互矛盾，而英國制度對此解釋為文官不管對任何執政者都展現忠誠，若是政黨輪替，便要忠誠於新上任的政務長官。文官與政務長官之間所形成 7. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(22) 的默契，建立在雙方互相信任的基礎上，不論上位的政務長官隸屬於什麼政黨，文官都須以相同的效率為長官提供建議或執行政策。相對地，政務長官不可出賣（公開）私下建言的文官，同時政務長官必須為一切決策或執行後果承擔責任，不可將責任牽連文官，這樣的機制可以防止文官被政治標籤化，否則後續會產生雙方不信任的問題。最後，不論政務長官最後是否採納文官的意見，一旦政策形成之後，文官都要充滿熱誠的執行政策。然而，在我國的情況卻是高階常任文官和政務官之間的職責分際比較模糊，造成常任文官往往成為實際上的決策者，而不是原本設定的政策規劃與執行者，因而產生了角色定位上的錯亂。. 治政大文官，藉此換取他們對政治長官的政治效忠。針對匿名性，英國文官中立主要內立透過英國匿名性制度可看出英國將忠誠與中立視為一體，以匿名機制來保護. 涵歸納如下五點（鄧志松，1998：140）：. ‧ 國. 學. （一）. 「政治中立」是指文官對不同政府同樣的忠誠，表現出同樣的效率與熱. 文官政治中立最重要的信條是「政治效忠」，亦即他們必須取得部長的. y. Nat. （二）. ‧. 誠，不是指對不同黨派間的公平。. er. io. sit. 信賴，為部長設想，以部長的利益為利益。因此，他們不得與反對黨，甚至執政黨國會議員有任何接觸，除非獲得部長的首肯。. al. n. v i n 雖然文官對部長政治效忠，但這不代表部長可以任意指使文官，為所欲 Ch engchi U. （三）. 為。相反地，基於傳統，文官只協助部長有關國會內的事務(例如立法、政策辯論、答覆質詢等)，非國會的事務(例如政黨選舉)，他們是不會涉入的。（四）. 文官堅守「匿名性」的信條，永遠隱藏幕後，藉以維持與部長的單線效. 忠關係。（五）. 文官除了對部長效忠外，還要「無私建言不應只是被動討好附和而己，. 相當程度，文官扮演某種制衡的角色。就我國文官體系的情形而言，高級常任文官經常被指派擔任機關的發言人，並代表機關對外公開解說政策或甚至為政策辯護，即便是完全客觀的宣傳政策，一旦政黨輪替後，可能需要為立場相反的政策辯護，就算常任文官自己的心態可 8. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(23) 以調適，但社會大眾必然會對其發言內容的公信力大打折扣，更會對常任文官的專業形象造成莫大傷害。因此，政府機關就政策事項的對外發言人，最好由政務官來擔任，而常任文官則應避免對外公開表達政策觀點，以維護文官的專業地位與形象。而我國還有另一個現象易使文官遭到政治化，那就是有些高階文官會到立法院備詢，獨自站在備詢臺和立法委員進行政策解說或辯護。不時傳出立法委員因政策觀點上的歧異，對備詢的文官採取了非常嚴厲的批評，或問一些敏感性的政治性觀點，迫使文官回答，猶如讓文官直接參與政黨政治競技場上的角力，無法保護他們的匿名性。所以，政治人物應將常任文官視為「諮詢」而非「質詢」. 治政大 Ellis(1989: 87)將英國的政治中立定義為「使文官以相同的效能服務不同組成立. 的對象。. 的政府」。只不過令人擔憂的是，若將政治中立侍奉為文官的最高行動圭臬。當. ‧ 國. 學. 文官變成了無臉孔的文官，同時也暗藏一個隱憂，為了保護自身不受任何政治干. ‧. 擾，機關將中立視為絕緣箱，意味著這個箱子沒有一絲光線滲透，而太過封閉的. y. Nat. 後果往往使人員從心理上遠離政治情感，導致一些官員缺乏明確性，甚至感到模. er. io. sit. 棱兩可和困惑，進而會以「政治奴性」(political servility)來代替政治中立的問題。也就意味著政府官員拋棄所有的價值觀與專業判斷，給予政策充分的支持，這是. al. n. v i n 匿名性會導致令人擔憂的發展。永業化的一個功能是可以讓個人承受不道德或不 Ch engchi U 公平的要求，或者引用相對客觀的知識體系或道德規範來拒絕執行危險的做法。事實上，政務官也希望文官在執行職務時能彈性地保留他們的專業意見，而不是一昧按照指示執行。他們呼籲事務官執行職務時同時保有「政治敏感和支持」，而不是以奴性或甚至是同情來代替(Boddeley & James, 1987)。在美國，赫奇法的演變最早是在 1873 年以行政命令形式訂定之(Rosenbloom, 2014)，其規定避免聯邦雇員把持州政府或地方政府。而該命令的目的是為了爭奪地盤而不是為了改革。雖然此命令最終並沒有完全阻止聯邦雇員參選，但讓他們以個人名義參與政治活動，對於限制聯邦政府內明顯的黨派認同也算是踏出了一步。1877 年，海斯總統(President Rutherford B. Hayes)與改革政治中立概念而發 9. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(24) 布一項命令：「不應要求或允許任何軍官參加政治組織的管理核心會議、大會或競選活動。人員有投票權和發表意見的權利，但前提是不能妨礙他們履行公務。」在 1978 年以前由美國文官委員會(Civil Service Commission, CSC)負責執行赫奇法。羅斯福總統於 1907 年頒布一項行政命令，修改公務員條例(Civil Service Rule)第 1 條第 1 款：「在競爭性中具有投票權的人員，根據自己的意願並私下表達他們對所有政治主題的意見，不應積極參與政治管理或政治活動。」而這項公務員條例明確的禁止了公務員積極地參加政治活動的可能性，同時功績制度也降低了公務員普遍非自願性的參與政治活動，然而文官委員會並沒有完全禁止文官. 治政大釋何謂公務員「個人行為」與「政治行為」，但仍不可能列出所有公務員不能參立. 公開發表政治言論(Rosenbloom, 2014)。文官委員認為雖然會以嚴格的標準來解. 代之，則是原則性的列出一些基本規定。. 學. ‧ 國. 與的特定活動，且隨著時間的推演，其所羅列出的特定活動也會出現變化，取而. ‧. 之後因為羅斯福總統實施「新政」(New Deal)為解決經濟大恐慌及第二次世. y. Nat. 界大戰的人力閒置的問題，但也因此而衍伸出官僚組織政治化的問題，而後在. er. io. sit. 1939 年美國國會通過了赫奇法(the Hatch Act)，明確限制公務人員之政治活動參與，法案的目標是確保公務員在政治上保持中立和有效率。這些作法的目的皆在. al. n. v i n 於使文官避免涉入政治以及對抗來自於政治權力的不當干預。 Ch engchi U. 在討論文官中立時，有許多學者認為其源自於行政與政治的二分（陳德禹，. 1990；蔡良文，1998；Caiden,1996），美國近代文官中立最初的概念可回溯到 1887 年學者威爾遜（Woodrow Wilson）發表「行政的研究」(The Study of Administration) 一文中所主張的「政治與行政分立」(Wilson, 1887)。隨後古德諾(Frank J. Goodnow) 更進一步補充「政治為國家意志之表現，行政為國家意志之執行」(Goodnow, 1900)，將政治與行政做區分。當政治/行政二分之後，且當時的時代背景因為工業化開始講求效率，此一時期的美國社會對於政黨分贓制十分厭惡（許立一，1995），因而希望文官中立制度能將「行政」從「政治」中抽離出來，然而早在威爾遜提出政治/行政分之前，美國通過了潘德頓文官改革法案(Pendleton Act of 1883)，限 10. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(25) 制了政黨政治對聯邦僱員任命的影響，要求公務員需藉由通過競爭性考試的管道來安排適當職位，目的在確保公務員不被用於政治目的，工作士氣也隨之提升。功績制度比分贓制度(spoils system)招募了更多專業性的人才，自此之後，公務員比從前倍受尊重(Hoogenboom, 1959)。然而，在此法案通過之前，美國的公務員並非永業制，而是隨著政黨的勢力消長來決定去留，也因為任期不固定的關係，公務員不知道何時會丟了飯碗，造成士氣低靡。再者，政府公務人員組成相當參差不齊，沒有一定的晉用標準，亦無法將對的人力應用在對的位置上，雙重效果加乘之下，尤其是在政黨輪替後，. 政治大. 公部門的氣氛更是緊張，想要求公務員擁有團隊精神或忠於職務或機構幾乎是不可能實現的。. 立. 總體來說，美國的政治中立強調中立能力，即「專業地及根據明確及客觀標. ‧ 國. 學. 準，非以個人或政黨標準或基於其他義務及忠誠，履行政府工作」(Kaufman, 1956:. ‧. 1060)。中立能力價值又能再細分兩項內涵，分別是居於核心的專業性以及代表. y. Nat. 非政治化的政治中立。. er. io. sit. 不同於歐美等西方先進國家如美國、英國，他們是在政治/行政二分基礎下，去建立文官中立制度。我國的文官中立制度受到新公共行政思潮影響，否定了政. al. n. v i n 治/行政二分之說，在此背景之下去探究文官中立的問題，雖然因為新公共行政 Ch engchi U 的興起，政治/行政二分法被否定，認為政治與行政兩者是密不可分的關係，但政. 治中立的價值依然得到保留(Overeem, 2005)。值得一提的是，在臺灣民主化之前，就已經有了類似於西方民主國家功績制度的公務員考選制度。儘管公務人員管理上沒有政治中立，但考選任用是以競爭性考試為標準，且有工作權的保障，可以說達成了實現行政中立的第一步（趙其文，1999）。. 三、. 我國文官中立研究之回顧. 經過上述的整理，歸納出西方國家文官中立與我國文官中立的發展起源，而我國因為普遍受到新公共行政所影響，否定政治/行政二分，在此基礎上探討文 11. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(26) 官中立概念的建立。本研究將我國的行政中立制度相關文獻歸類為四個研究角度，分別是文官中立之概念建立、文官中立之推動、國外經驗的回顧與比較以及政務官的行政中立。（一）. 文官中立之概念建立. 我國是在 1990 年代初期開始文官中立立法，自此我國掀起「行政中立」的討論熱潮，國內學者對此提出不少討論。其中最具影響力者如學者陳德禹。他認為因應當時解除解嚴之時代背景，國家社會發展應更依賴科技政治(technocracy)，具有相關專業知識的專家在政治過程中越來越顯得重要（陳德禹，1988、1990）。. 治政大扮演舉足輕重的一環。相對的，唯有不受黨派操控，擁有超然中立立場有助於提立換句話說，具有專業知識的文官在政策過程中不論是制定政策或是執行政策，都. 高文官的公信力，使他們能被社會大眾肯定與接納。行政中立一方面限制政治勢. ‧ 國. 學. 力干預行政系統，同時也限制文官介入政治活動（陳德禹，2009）。. ‧. 另一方面，執行文官中立的同時也是保障公務人員的身分地位，也就是對於. y. Nat. 工作權的保障，使其不致於因為政黨輪替而丟掉了差事（陳德禹，1990）。簡而. er. io. sit. 言之，行政中立的核心價值圍繞在保障行政系統中文官之身分與地位，排除政治勢力介入或干擾，以追求政治與行政系統兩者之穩定與平衡。. al. n. v i n 依照前述 Overeem(2005)之政策政治與政黨政治之分類，在我國不論政務官 Ch engchi U. 或事務官都有政治行為以及行政行為。只是政務官本身就是帶有政治性的職位，. 所以在政治行為這方面沒有受到限制，而事務官在執行行政任務時則被認為是禁止有政治行為的，雖然事務官在下班之後代表個人，但其公務員身分難以切割，因此還是限制他們的政治行為；相反的，不論政務官還是事務官，在行政行為這方面，兩者都必須要遵守中立原則，如表一所示。. 12. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(27) 表一. 政務官. 我國行政中立的意義. 政治行為. 行政行為. 沒有限制. 中立（依法行政，公平執法）. 上班時間嚴格禁止；事務官. 中立（依法行政，公平執法）下班後則限制開放特定行為. 資料來源：So (2013: 56). 政治與行政之間彼此間關係是互動的，兩者之間既要相輔相成卻又經常矛盾衝突，但行政卻想要與政治截然區分而獨立，這就是我國政務官與事務官都需遵. 政治大行政的虛擬分際以「政治行政連續體」及「時間」為主軸，歸納出五種模式。另立. 守行政中立弔詭的地方（王光旭，2010、宋興洲，2010）。彭錦鵬(2002)將政治與. ‧ 國. 學. 外，就政治與行政在時間軸上連續的過程，有時候行政所佔的比重較大，而有時候則是政治的比重大於行政。在兩者互動的情況下，林欣麗(2014)認為影響行政. ‧. 中立的因素包含政黨、利益團體、機關首長、民意代表以及個人意願及價值取向。. sit. y. Nat. 曾冠球(2018)則認為若是要做到行政中立，則必須建立文官體系的政治消毒. io. er. 機制、適度保障文官的身分與權益，以及健全既有的功績制度。除了提供文官制. al. 度性保障（體現在公務員基準法、公務員保障法、政務人員法、遊說法、行政程. n. v i n Ch 序法等相關法律規範）之外，強化文官的專業能力也是確保中立性的必要條件。 engchi U 不同於其他學者，廖義銘(2018)則從公務人員內心的視角來探討行政中立如. 何實踐。公務人員在自己的工作崗位上，每天都必須做出許多選擇，然而，選擇行政中立能對文官帶來什麼好處？行政中立價值的排序可能不會比其他價值，像是自己的公務生涯的最大利益或是其他規範來得重要。因此，能夠促成公務人員打從心底實踐行政中立的，不是依法行政、執行公正等規範，而是文官個人待人處世的性格與態度。（二）. 文官中立之推動. 針對我國公務人員行政中立法之推動，大多數學者都認為符合當時的社會環 13. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(28) 境需要，且認同臺灣需要建立一個法治體系，若是能建立行政中立相關法規，將會有助於公務人員制度以及民主的發展。既然要求公務人員要依法行政，那麼「公務人員行政中立法」便是相當重要。許多學者像是許濱松、吳定宣導推動立法不遺餘力（銓敘部，1995），許濱松觀察美國的文官中立制度，發現文官制度的建立需要從底層文官嚴格規範起，且須花費一段長時間的累積才能達到，並非仰賴最高行政首長的政策宣示就可以達到文官中立的效果（銓敘部，1995：36）。端看中立法第 1 條中載明「為確保公務人員依法行政、執行公正、政治中立，並適度規範公務人員參與政治活動，特. 治政大行公正同等重要，但凡關於國家與人民之間的關係或是有關於政治一切活動，應立. 制定本法。」可以看出我國行政中立除了強調公平公正外，亦認為依法行政與執. 保護人民權益及維護行政效能（蔡良文，2008）。. 學. ‧ 國. 以法律作為依據，一方面確保政府依法行政做出正確的行政決定，另一方面也是. ‧. 我國是第一個特別將行政中立概念設立專法的國家，自 1994 年研擬公務人. y. Nat. 員行政中立法草案，到 2009 年三讀通過，中間歷經十五年。因此，許多學者研. er. io. sit. 究介紹立法過程（施能傑，1994；蔡良文，1996；林濁水，2003；蔡良文，2003），透過法律依據要求公務人員依法行政，以維護行政中立。但也有學者批評，我國. al. n. v i n 在制訂相關法律時，政府部門的草案只是抄襲外國的法典，並未針對我國當前發 Ch engchi U 生的問題或是背後結構性的癥結點加以研究，導致後續法律在實施之後發生諸多窒礙難行之處（黃錦堂，1996）。因此文官中立在實務操作上，仍有許多情境無法一一規範。除了立法外，有論者也主張必須靠公務人員內心的道德規範自律，也就是說，行政中立的落實，除了本身制度的建構之外，必須透過內化觀念至文官體系，另一方面也需透過民主社會公民意識的建立與監督，全方位發展之下，才能真正實現（歐育誠，2010）。不同於上述學者的觀點，江岷欽(1995a，1995b，1995c)從另外一個角度來看文官中立，其觀點認為文官在政治過程中不應該中立，因為當文官的工作內容涉及政策的價值判斷，例如要影響政策時，就會表現出其立場，此時便做不到中立。 14. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(29) 再者，行政中立是達成公共利益的手段之一，並非最終目的，也就是說公共利益才是目標。因此，行政中立是為了要實現公共利益而存在的。許立一(1995)之觀點與江岷欽類似，認為在政策過程中不可漠視文官在其中發揮的重要性，也因為行政中立並非絕對的價值，若濫用則變成了公務人員規避良知責任的護身符，再加上臺灣代議制度的選舉機制，易造成利益寡占的局面，若政府各單位以行政中立為由而不作為，無疑是幫助少數權勢，罔顧公共利益。綜上所述，可以看出江岷欽、許立一等人對於文官中立持保留態度，他們認為在政策過程中文官中立是不可行的，也就是文官不可能中立，亦不可能要求文. 治政大反的，陳德禹等人（陳德禹，1990，1991；許濱松，1996）則認為，在政黨政治立. 官中立，因為當文官在政策制定的過程中給予任何意見，即參入了價值判斷。相. 的基礎上，雖然政治/行政無法二分，但文官仍然可以中立不偏袒任何一方。有鑑. ‧ 國. 學. 於兩者對於文官中立所認為的焦點不同，對於文官中立的看法自然就不同了，一. ‧. 個是在探討政黨政治層面的中立，另一個是在講述政策政治的中立，雖然表面上. y. Nat. 看似都是在討論文官中立，但因為焦點不同，而產生了完全不同的答案。. er. io. sit. 從上述討論中，可以觀察到我國在討論文官中立概念時，不僅涵蓋了政黨政治中立、政策政治中立；除此之外，更多了依法行政與執行公正。就我國文官中. n. al. Ch. 立制度裡比較強調政黨政治中立。（三）. 國外經驗的回顧與比較. engchi. i n U. v. 在先進國家早有研究文官中立，臺灣則是在 1980 年代才開始注意這個問題。比較特別的是，我國在政黨輪替之前就有行政中立的概念，反觀同樣都是一黨專政體制下的東歐國家則是在政府民主化之後才形成中立概念，意即東歐國家在專制政權被推翻後才討論文官中立，而臺灣則是在原專制政黨在位下展開文官中立的討論，形成一種黨國體制和平過渡之獨特背景(So, 2013)。也因為我國發展文官中立較晚，因此會從其他國家的經驗中學習（許濱松，1988），就陳德禹觀察國外對於文官身分地位的保障，也就是保障文官工作權，使其不致於因為選舉而丟掉了差事、限制事務官參與政黨活動、限制事務官參加競選或選舉活動（陳德禹， 15. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(30) 1991）。林文益(1991)藉由分析英國、美國、法國、德國及日本等國之文官中立制度，歸納出我國可學習之處，其中包括界定公務人員服務對象為全國人民；保障公務人員身分及地位；立法規範公務人員政治活動；限制參加政黨活動；禁止參加競選或選舉活動；訂定違犯現制或禁止規定罰則。許濱松(1996)則從美國的經驗中，強調公務人員的中立能力，因為他們的在位政府跟議會可能是不同黨派，再加上高度政治化，事務官都是做比較例行性的事務，比較不會到決策層級，所以他們比較不強調文官忠誠，轉而強調文官的專業性。. 治政大，且目前臺灣的行 1995b，1996；鄧志松，1999；吳瓊恩，2001；楊戊龍，2005）立. 除此之外，在參考外國經驗上，國內學者多以美國為學習對象（許濱松，1995a，. 政中立制度也比較偏向美國所注重的中立能力。學者許濱松(1996)便以美國的例. ‧ 國. 學. 子說明行政中立的重要性，不只是要推動公務人員行政中立法草案，更要修正公. ‧. 務員服務法與公務人員考試法，方能使整體制度更加完備。國內較少學者研究英. y. Nat. 國西敏寺制度（許濱松，1995a，1995b；鄧志松，1998；蘇偉業，2012）。. er. io. sit. 過去亦有學者研究地域相近之香港文官中立制度，並與我國做比較，香港因為曾經被英國殖民的關係，對於西敏寺制度下的文官中立有比較多的理解，因此，. al. n. v i n 香港對文官中立的認知框架與臺灣完全不同，其較接近英國之制度（蘇偉業， Ch engchi U. 2012）。反觀，臺灣在文官中立制度並不太受英國傳統之影響，所以並沒有在「政策政治」中要求文官保持「匿名性」之安排。（四）. 政務官的行政中立. 從陳德禹(1994)的論述中，行政中立可以區分為兩個層次，其一是在行政系統之成員對於政治事務要保持超然，在此之中，事務官保持中立是必要的，但考量政務官本身為政治一部分，可以不用政治中立，但仍要求要行政中立；其二規範公務人員的個人層次，要求文官要對政治事務保持中立態度，以國家、人民整體利益為主要考量，但也不是絕對不能涉入政治事務的意思（陳德禹，1994： 2223）。據此，在行政中立規範中，政務官具有雙重角色之特性，若是涉及行政事 16. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(31) 務，則須加以規範，反之，若是介入政治事務，則政務官不在行政中立的規範之內，簡而言之，政務官不能政治中立，但要行政中立（賴維堯，2015、2016）。在 2009 年公務人員行政中立法通過後，因其立法對象主要聚焦於公務人員本身，然而許多公務人員違反行政中立之事件中，主要原因歸咎於上級的政務長官所交辦的事項所造成（黃錦堂，1996；賴維堯，2017）。可以見得，從組織的層級來看行政中立的話，身為行政機關首長的政務官，也被認為要履行行政中立，方能使行政中立更加完備（徐有守，2001）。然而，政府雖有意願將政務官行政中立概念也納入政務人員法草案 2，但朝野政黨共識不足，導致立法審議進度緩. 治政大著政治中立的適用問題，再加上我國對於政務官的定義與國外不同，我國有任期立慢，至今已停滯十餘年仍未通過。因為政務官本來就具有明確的黨政取向，存在. 制度的政務官，如大法官、考試監察委員，他們則須依照憲法或其他法律規定政. ‧ 國. 學. 治活動的限制，與一般政務官定義不同，不可一起討論（林明煌，2010）。. ‧. 賴維堯對於政務官之定義有狹義與廣義之分，較政務人員法草案之定義嚴謹，. y. Nat. 其認為政務官判斷自我涉及政治事務還是行政事務的認知要非常強烈。然而，在. er. io. sit. 政務人員法未通過之前，僅能靠新聞媒體報導、輿論壓力以及官員們的自律來規範政務人員行政中立（賴維堯，2016）。目前只有臺北市政府訂定「臺北市市長. al. n. v i n 及政務人員涉及選舉活動行為規約」 C h ，並經臺北市議會通過，來規範市府管轄 engchi U 3. 範圍內之政務官的行政中立。. 綜上所述，不難發現我國許多學者都會參考其他國家的做法，作為制定本土文官中立制度之參考，從國外經驗吸收亦是學習的一種，但因為西方國家與我國發展的環境不盡相同，再加上語言經過翻譯可能會因為兩者語境不同，而產生些許概念上的轉變，如同國外的政治中立經我國學習後，產生了概念上轉變的，行政中立相對於政治中立範圍較廣，更涵蓋了依法行政、執法公正等概念上的延伸。再者，我國是第一個將文官中立概念獨立予以法制化的國家，其立法的象徵意義. 2 3. 政務人員法草案內容，詳見附錄四臺北市市長及政務人員涉及選舉活動行為規約內容，詳見附錄三。 17. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(32) 與目的更是希望文官能夠達到全面性的中立，然而卻在實質面上遇到許多困境，國外對於中立認知與我國的認知已在不知不覺中產生分歧，是故我國期望透過設定政務官在處理行政事務時也需要中立來促使行政中立制度更加完備。本研究認為將文官體系「行政中立」等相關問題之探討，設定於政策學習的範疇，藉由跨國學習的角度分析我國在行政中立制度上進一步將會如何演變。. 第二節政策學習一、. 政策學習概念界定. 政治大. 提到「學習」，最先想到的便是老師教導學生，好像是學生坐在教室裡聽講才. 立. 叫學習。其實學習有很多種方式，在教室上課是一種；另一方面，透過長輩、朋. ‧ 國. 學. 友甚至是自己過去的經驗累積，也是一種學習。而「政策學習」也可以是不同地區政府各單位間的政策相互學習，或甚至將範圍擴大到國際間，也可以是國家與. ‧. 國家的跨國學習。拜現代科技的進步所賜，帶動全球化的時代來臨，國家或城市. y. Nat. sit. 之間因交通便捷而縮短彼此間的距離。又現代資訊網絡發達，跨國學習交流或資. n. al. er. io. 訊分享的途徑更加多元且流通快速，因此，在制定政策之前，以他人成功之先例. i n U. v. 來模仿或是以失敗之先例來引以為戒，儼然成為政府部門制定公共政策不可或缺的一部份。. Ch. engchi. 值得注意的是，政策學習涵蓋範圍相當廣泛，不同的標的、內涵所發展出的概念也不同。換言之，政策學習研究有不同的情境與理論重點，甚至不同的學者對於政策學習概念有不同的名稱及定義。Bennett 與 Howlett(1992)就曾整理過去相關政策學習之文獻，包括 Heclo 的政治學習理論(political learning)、Sabatier 的政策導向學習理論 (policy-oriented learning) 、 Rose 的教訓汲取理論 (lessondrawing)、Hall 的社會學習理論(social learning)以及 Etheredge 的政府學習理論 (government learning)。每種政策學習都涵蓋不同焦點。政策學習也涉及政策移植 (policy transfer)及政策擴散(policy diffusion)、政策趨同(policy convergence)等研究。 18. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(33) 首先來解析為什麼要研究政策學習。學者 Heclo 定義政策學習為：「一個相對持續而由於經驗所造成的行為轉變；通常這轉變可被概念化為一種對一些察覺到的刺激所作出反應之改變」(Heclo, 1974: 306)，他指出過去研究將政策過程當作是衝突(conflict)與權力(power)的問題，而他認為政策過程的問題不應侷限於衝突 (conflict)與權力(power)的問題，而應該將不確定性(uncertainty)因素納入考量，意即在做出決策前不單單只是從多個備選方案中選擇最佳方案，而是將時間軸往前拉，在各種方案產生前處於集體困惑(collective puzzlement)時期，必須要先透過學習來尋找可行方案。. 治政大「一個相對持續的思想與行為意欲的轉變，其是由於經驗所造成，也涉及到對某立 Sabatier 的政策導向學習理論則沿用了 Heclo 的觀點，對於學習的定義為：. 一信仰系統的準則的達至或修正」(Sabatier, 1987: 672)。與 Heclo 定義相類似的. ‧ 國. 學. 還有 Etheredge 的政府學習理論，其定義為：「在某情境中的重複經驗下所帶來. ‧. 的主體(subject)行為轉變，這些行為轉變不可由天生的反應傾向、成熟或主體的. y. Nat. 暫時狀態所解釋（如疲倦或吸毒）」(Etheredge, 1981: 76)。而在 Hall 的社會學習. er. io. sit. 理論中，其範圍擴大到整個社會，認為政策學習就是「深思熟慮的嘗試去調整政策目標與技術以回應過去的經驗及新的資訊。當政策因為這過程而變遷就顯示出. n. al. Ch. 學習的存在」(Hall, 1993: 278)。. engchi. i n U. v. 綜合 Heclo、Etheredge 與 Hall 的定義，再來解釋為什麼會發生行為轉變，可能因為對於現狀不滿而刺激其學習行為，也就是「刺激—行為」觀點(Toens & Landwehr, 2009)。而 Rose(1991)將政策學習定義為教訓汲取(lesson drawing)也屬於此觀點。教訓汲取是政策學習觀點中較具影響力之理論，教訓汲取就是從觀察或經驗中得到問題的具體結果，而其中所獲得的知識被視為有啟發性的。Rose 主張以其他國家的經驗當作例子，而所學習的「教訓」可以是正面的，也可以是負面的。正面的教訓可以讓政策制定者知道針對問題應該要做什麼，並找出問題的核心對症下藥，讓政策更加完備；反之，若他國實施政策的成效是不好的，則記取他們的教訓，透過失敗案例可以知道不要步入相同的道路。Rose(1991: 5)指出 19. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(34) 教訓汲取的五個步驟，以下分述之：第一步：尋找其它地區所實施的方案：廣泛收集處理相似問題的其他機關之資訊，檢視其經驗以獲得新理念。第二步：產生新方案的概念化模式：此模式應包含方案的基本元素，但毋須詳述，而是言簡意賅的表達。第三步：比較上述模式的方案與國內引起不滿的模式。第四步：設計新方案，如下五種方法： 1. 複製(copy)：原封不動的套用某國家已經做出成果的政策。. 治政大混合(hybridization)：從兩種類似的經驗中結合成自身的政策。立. 2. 模仿(emulation)：依據不同的情況下適度調整某國的政策經驗。 3.. 4. 綜合(synthesis)：將三個或以上的不同地方類似的政策經驗加以整合，成. ‧ 國. 學. 為一個新的方案。. ‧. 5. 啟發(inspiration)：從他國的政策經驗獲得知識啟發，設計一套符合本身. y. Nat. 特色的政策。. 理出在第四步驟中設計新方案的五種方法。. al. er. io. sit. 第五步：比較原始與新的方案的時間及空間因素，藉此預測其成功的機率。並整. n. v i n Bennett 與 Howlett（1992）進一步分析認為政治學習理論、政策取向學習理 Ch engchi U. 論、教訓汲取理論、社會學習理論以及政府學習理論都涉及到三項共通的主題：學習的主體：「誰要學習(who learns)」、學習的客體：「學習什麼(what learns)」，以及學習的結果：「效果為何(to what effect)」，透過上述三個要素，將五種政策學習論簡化為社會學習(social learning)、經驗汲取(lesson-drawing)以及政府學習 (government-learning)三大類，藉此整理出政策學習理論的比較架構。此外，政策學習的類型可再區分為內部學習(endogenous learning)以及外部學習（exogenous learning)（陳恆鈞，2000：98）。前者的學習主體較小型、專業技術性的政策網絡，其學習目標是政策制度或工具。後者的學習主體則較大型、參與性的政策社群，學習目標在於政策問題或目標之理解（如下表二所示）。 20. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(35) 表二. 內部學習與外部學習之差異. 學習類型/要素. 學習主體. 學習客體. 內部學習. 較小，通常是技術專長的政策網絡. 政策制度或政策工具. 外部學習. 較大，通常是公眾參與地政策社群政策問題或目標的理解. 資料來源：陳恆鈞（2000：98）. 相對地，政策擴散將焦點放在一項新政策如何連續地或順序地從一地擴散到周圍地區，主要是地理與物理性的政策移轉，而非學習過程。根據學者 Rogers(1983: 5)之定義，創新擴散為「社會系統成員之間透過某些管道傳播創新. 政治大以發生的社會制度、將創新擴散所需要的時間(Rogers, 1983)。而後 Berry 與立的過程」。其中包含四項元素：創新活動、創新散播的傳播管道、使上述過程得. ‧ 國. 學. Berry(1990, 1992)應用 Rogers 之觀點，將政策擴散用於解釋美國許多州（或地區）所採用特定政策創新（如彩票）的變化。Stone 整理了 Berry 與 Berry(2007) 《政. sit. Nat. 章，歸納出四種可能會發生政策擴散的情境(Stone, 2012)：. y. ‧. 策研究中的創新過散模型》 (Innovation and diffusion models in policy research)文. （二）. 鄰近國家因為地利之便而促進共享創新的成果. （三）. 先進國家引領相對落後國家採納其政策. （四）. 國家政府發揮自上而下的影響力，主張國家採取政策創新。. n. al. er. 各國家官員之間的交流網絡. io. （一）. Ch. engchi. i n U. v. Bennett(1991)透過趨同性(convergence)的角度來檢視政策學習或擴散之效果，提出政策趨同的概念，也就是各個地區不論是在政策過程或是政策結果都會出現相似的結構，導致政策發展趨於一致。而政策趨同所重視的是轉變的過程，並非只是以最終結果相似來作為判斷的依據。學者May(1992)認為，即使不同地區的政策發展趨於一致，也不能證明其中是因為透過政策學習，有可能是社會發展必經的歷程，例如：都市化。如果政策趨同所得到的「結果」不一定是經由學習而得來的，那麼如何證明政策趨同是歸因於政策學習。Bennett(1997: 215)提出四項 21. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(36) 標準來判斷是否發生政策學習：（一）. 其能夠展示出特殊的國內因素並非獨自地作為政策採納的成因。. （二）. 其能夠展示出政策採納並非是相似的現代化力量在不同國家所產生的. 相同但不相關之效果所造成。（三）. 其能夠展示出政策制定者是知曉政策在其他地方也有採納。. （四）. 其能夠展示出海外的證據被用作於國內的政策討論。. 在政策學習的研究中，政策移植占很大一部分的討論，其不同於政策擴散、政策趨同的觀點。政策移植重視資訊提供者與學習者之間點對點的互動，政策擴. 治政大案質性研究，而後者偏向數據量化研究。Dolowitz與Marsh(1996: 344)將政策移植立散則以資訊提供者對其他地方的滲透作用為主(Stone, 2012)。因此，前者偏向個. 定義為「在某時/或某地的相關政策、行政安排、制度等知識，被使用於發展另一. ‧ 國. 學. 地政策、行政安排和制度的過程」。另外，他們在檢視過去的相關研究後，提出. ‧. 一系列關鍵問題(Dolowitz和Marsh1,1996, 2000)：(1)為何行動者從事政策移植？. y. Nat. (2)誰是參與這政策移植過程的關鍵行動者？(3)什麼被移植？教訓汲取是來自何. er. io. sit. 地？(4)移植的不同程度為何？限制或促進政策移植的因素是什麼？ Dolowitz和Marsh(1996)亦提及發生政策轉移的類型，當執政政府對於現狀的. al. n. v i n 不滿，因而尋求解決方案時，會發生自願轉移；若政府強制另一方去採用某一政 Ch engchi U 策，則是直接強制轉移，但此情形較少發生；而間接強制轉移則可能因以下五種情形而發生：（一）. 外部性，兩地區之間會互相影響的事物，促成政策轉移，或共同尋找解. 決方案，例如：共同制定共同監管條例。（二）. 科技的進步. （三）. 世界經濟，世界經濟限制個別政府，經濟壓力可能導致轉移。. （四）. 當統治者認為他們的國家落後於鄰國或競爭對手，也會間接推動政策轉. 移。（五）. 國際共識，為了使國家不被邊緣化，當許多國家都採用同樣的方案來解 22. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(37) 決問題時，若是不採用，則會遭受到國際間的撻伐，因此而承受莫大的壓力，反之，為了能更加融入國際社會，則會設法通過類似的方案或政策 (Dolowitz & Marsh, 1996: 348) 。除此之外，Dunlop 與 Radaelli(2013)則認為在政策學習研究中學者們沒有清楚的釐清概念以及說明每個概念之間的關係，因此，他們從美國科學資訊研究所 (Institute for Scientific Information, ISI)社會科學引文索引(Social Sciences Citation Index, SSCI)中搜索出 833 篇文章，而後篩選 86 篇政治學相關領域的文章加以整理，並建立一套模型來闡述不同形式學習的聯繫和範圍條件，希望能夠釐清不同. 政治大. 政策學習概念之間的關係，他們不採用任何具體的學習定義，而是將學習視為在大眾普遍的看法上進行更新。. 立. 首先，Dunlop 與 Radaelli(2013)以問題處理的可駕馭性(problem tractability)和. ‧ 國. 學. 行動者的專業程度(certification of actors)來劃分四個象限。問題處理的可駕馭性. ‧. 涉及問題不確定性或問題處理的難易程度，以國際關係的文獻來說，風險評估和. y. Nat. 公共政策指出，不確定性因素是政策學習中學習深與淺的關鍵因素；行動者的專. er. io. sit. 業程度是指所參與的人員及發生的場域所擁有的權力和合法性。總體而言，問題處理的可駕馭性和行動者的專業程度，提供了政策學習基本模型和四個主要類別：. al. n. v i n 反思學習(Reflexive Learning)、知識社群學習(Epistemic Learning)、討價還價過程 Ch engchi U. 中學習 (Learning through Bargaining) 、官僚學習 (Learning in the Shadow of Hierarchy)（如圖一）。. 23. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(38) 問題處理的可駕馭性高. 低行動者的專業程度. 低. 反思學習. 高. 知識社群學習. 討價還價過程中學習. 官僚學習. 治政大圖一政策學習的四種情境立資料來源：Dunlop, C. A. & C. M. Radaelli (2013: 603) ‧ 國. 學. 反思學習. ‧. （一）. 在反思學習中，參與人員的門檻也低，對於參與人員要求極低或甚至沒有任. y. Nat. io. sit. 何限制，也就是說，誰都可以來參與討論，正是因為參與人員來自四面八方且意. n. al. er. 見多元，而造成問題的可駕馭性變低。學習方面也沒有預設任何參與人員的層級. Ch. i n U. v. 或是立場，也沒有誰應該向誰學習的假設。可以說，在此之中的學習是行動者或. engchi. 社群網絡內彼此之間產生社會關係的結果，制度並沒有為知識的生產和應用劃分等級。主要把問題聚焦在如何在有關於學習的社群或網絡中傳播創新，正因如此，反思性學習往往伴隨著治理結構，有助於創新的開發(Dunlop 與 Radaelli, 2013)。（二）. 知識社群學習. 在此象限中，雖然能夠參與人員的門檻相較於反思學習象限中的行動者已經提高許多，參與者可能包含政府部門中專家或是國際性組織的專家、具有政治性的律師或經濟學家、特定部門請來的相關領域專家。知識由特定的專家來部署，並且為了達成政策解決方案而有所目的的縮小討論範圍。同樣的，也因為各個領域的專家雲集，彼此表達不同的意見反而造成問題的可駕馭性低(Dunlop 與 24. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(39) Radaelli, 2013)。（三）. 討價還價過程中學習. 在此象限中，行動者的專業程度雖然較低，但是成員組成同質性較高，因此他們在面對問題時所關注的焦點大幅重疊，也因如此，問題的可駕馭性也較高。然而，在成員你來我往討價還價的討論中，學習成為政治競爭和談判之下的產物。在此情境中，無法區分誰是學習者與被學習者，換句話說，在談判協商的過程中，參與者互相為對方的老師。也因為此情境中的問題是比較複雜的，在談判討論上產生很大的空間，有利於討價還價和戰略互動(Dunlop 與 Radaelli, 2013)。. 治政大當反思性受到侷限並且議價空間受到強而有力的層級節制限制時，即不符合立. （四）. 官僚學習. 相當多元化的反思學習和討價還價過程中的學習，而歸類為官僚學習。在此情境. ‧ 國. 學. 中，組織利用知識來控制行動者，也就是說，行動者在被限縮在官僚系統中學習，. ‧. 意即在層級節制陰影中學習。對參與者所設的門檻高是因為限制組織內部的人員. y. Nat. 參加，同時也因為機關的層級節制壓力，對於問題學習上的發展目標較明確，所. al. n. 模仿與創新. er. io. 二、. sit. 以問題的可駕馭性就較高(Dunlop 與 Radaelli, 2013)。. Ch. engchi. i n U. v. 誠如上述，政策學習已成為探討公共政策制定不可或缺的一部份，然而，就算學習者企圖完全複製(copy)他人制度，但卻不可能在新的設定中做到跟原型完全相同，多少會出現偏離(departure)。有兩個原因而造成非刻意的背離原型制度。其一因為不完整的資訊，舉例而言，學習者到別的國家參訪，因為時間的限制而無法看到全貌，或者只是走馬看花的參觀，當然學習者也不可能長期身歷其境參與在其中蒐集第一手資料，上述原因皆可能造成學習上的偏差；其二是受到不易察覺之隱藏因素所影響，例如受到過去的習慣影響，而無法學得一模一樣。反之，刻意的背離原始制度則有三個原因：首先，學習者有意識選擇性的仿效；其次，為了適應不同的社會條件（如人口結構、地形環境等因素不同）而調 25. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(40) 整了原本的模仿架構；最後，可能因為新的組織或社會缺少了某一主要的因素，因此不得不為了既定的環境而產生變動(Westney, 2000)。特別是在跨文化移植政策時，因為文化不同有時候稍微調整制度是必要的，但不是所有偏離原型制度之原因都是文化因素所導致。若是更精準地找出這些偏離背後之因素，反而可以更清楚地瞭解當地文化和學習過程的相互作用，以及跨文化模擬的過程如何塑造學習者所創造之制度。除此之外，學習者在政策學習中也會加入本身的主觀理解與新見解而產生創新，這個概念早在 Rose(1991)在講述跨國教訓汲取時就隱含著模仿(imitation)與創新(innovation)。. 治政大早期的創新只限於在私部門尋求商業應用的新產品和新流程。後來的定義才擴大立. 何謂創新？創新可被定義為行為的變化，而創新的意義是一直不斷演變的。. 範圍，包括社會創新（如組織，機構和政治創新），服務創新以及公共部門的創. ‧ 國. 學. 新(On the differences between public and private sector innovation) (Koch & Hauknes,. ‧. 2005; Halvorsen, Hauknes, Miles & Roste, 2005)。. y. Nat. 基本上，學習者想要百分之百的複製政策原貌是不可能的，因為無法蒐集到. er. io. sit. 完整資訊，即使是學習者可以深入原始制度取得資訊的情況下，也無法蒐集到絕對完整資訊。另外，在學習規模較大較複雜的組織時，訊息提供者和學習者都只. al. n. v i n 能看到其中運作的一小部分，特別是在龐大且複雜的下層運作中，學習者無法觀 Ch engchi U 察全貌，只好擷取他們所看到的資訊去解釋其他不準確的資訊。又或者資訊提供. 者常常會對組織的運作提出理想化的解釋，例如強調組織結構和流程的正式流程，而忽視非正式流程之說明。更進一步來說，在建立一個新的制度或重建現有的機關，普遍都會遇到的問題是，學習者的成員中很少人會在資訊提供者內部工作，掌握第一手的經驗。即使曾經在學習對象之內部工作過，也無法掌握所有資訊，可以說因為在理解資訊提供者的信息中總是有一些隔閡(gap)，不可能全部以原貌複製其特徵的方式來移植，而會產生偏離。另一方面，當學習者回到原機關後通常會擔任較高階職位，因此，他們很可能會將注意力集中於在新組織中非常迫切的問題上，像是在資源 26. DOI:10.6814/NCCU201900381.

(41) 的獲取、組織的監管控制性質或是內部協調手段與控制。再加上部屬也沒有和主管同樣的第一手經驗，因而產生偏離(Westney, 2000)。雖然說因為無法完全模仿而帶來偏離，但偏離原型制度不一定都是帶來負面的結果，或等同於政策失敗，甚至有可能是進一步帶來創新的前提。當學習者在模仿時，若遇到其所學習的制度與本身價值觀衝突，他們則會選擇性的模仿，因而產生創新。創新可能來自於學習者中的成員，不論是擁有原始制度經驗的成員或是其他人員，都有可能造成創新。具體而言，曾經參與原始制度運作的成員會因為本身機關條件而選擇性的套用其所模仿之制度，因而呈現出新的樣貌。. 治政大第一手經驗，大部分基層人員對新制度的形式和角色不熟悉，所以需要一段時間立另外，為了控制成本，基本上只有少數成員（特別是管理者）對原始制度有. 的磨合與調適。也因為他們缺乏對於資訊提供者內部的親身經歷，所以會用自己. ‧ 國. 學. 的方式去觀察以及揣摩原始制度如何操作，透過這些既有的知識，在學習過程中. 政策傳譯. sit. y. Nat. 三、. ‧. 帶來創新(Westney, 2000)。. al. er. io. 從另一個角度看，模仿與創新還可以用政策傳譯(policy translation)來解釋，. v. n. 在政策科學中，政策傳播現象的研究通常與政策擴散的概念聯繫在一起。但不同. Ch. engchi. i n U. 於一般政策擴散之分析，政策傳譯會視政策擴散為一種社會建構主義理念，當中政策學習並非原封不動的將實質的政策移植或擴散，而是透過政策學習者將國外的政策經驗重新理解與詮釋，所以跨國政策學習應被視為「傳譯」而非「移植」 (Lendvai & Stubbs, 2007)。從建構主義角度看，學習是「處境性的」(situated)，根據其所處在的環境脈絡而定義（Freeman, 2007）。建構主義的傳譯視角將政策傳播描述為一個模仿過程，Johnson 與 Hagström(2005: 370)定義政策傳譯為：「傳譯的視角將政策擴散描述為一個模仿過程，是將政策思想從以前的背景中分離，並將其套用至新的背景，來改變新環境的政治結構」。政策傳譯應該被看作是一個開放，持續的過程，決 27. DOI:10.6814/NCCU201900381.