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第一章 緒論
在民主化的潮流之下，臺灣在 1980 年代開始注意到文官中立的問題，並開 始思考我國如何建立文官中立之制度。但因為當時我國民主初步萌芽，從來沒有 相關經驗，在參考西方先進國家相關體制之後，便著手制定符合我國之文官中立 制度。但就臺灣發展文官中立制度而言，並非完全複製國外中立機制，也因如此，
我國之中立制度演變成非常獨特之制度，像是我國中立機制是以「行政中立」的 概念為主，而不是「政治中立」這個更為普遍的概念。
更進一步來說，我國對於行政中立的規劃，除了公務人員行政中立法（以下 簡稱中立法）之規範外，同時也希望制定政務人員法，來加強政務官在中立制度 中的規範。
第一節 研究背景
就我國脈絡而言，文官中立制度在 1980 年代黨外運動興起後才成為話題。
基於黨外人士在選舉期間發現了不公平的現象，尤其是執政黨參選人多為現任官 員，他們會利用職務動員公務人員的行政資源來幫助自己或同黨候選人競選，才 引發大眾對公務人員中立問題之關注(陳德禹，1988；曹俊漢，1996)。在此之前，
臺灣因為國民黨一黨專政的關係，並沒有特別意識到這個問題，亦不覺得文官不 中立是一項問題，再加上政務人員之機關管理權力過大，未受法律上之適當約束，
導致文官被捲入政治紛爭。順應民主政治改革的時代背景，解嚴開放黨禁後漸漸 開始注意文官中立之重要性，因而開始籌備公務人員中立相關法制，以確保他們 能執法公正及不介入黨政派系糾爭，這麼做不僅可以保障公務人員永業制度，也 可以進一步保障國家的穩定性。
在我國形成中立概念之前，文官中立概念在國外已行之有年，像是美國赫奇 法案以及英國文官制度，其中都可見到對於文官中立的相關規定。隨著科技的發
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達與資訊的流通，政策的制定不可能閉門造車，不難發現考試院在定義何謂行政 中立以及制定中立法相關法條時，亦參考德國、日本等法條，可以粗略看出政策 學習的軌跡（銓敘部，1995：684-686）。然而我國對於文官中立制度概念上的建 立，雖然有參考國外制度經驗，但仍保有本身特立獨行之處，像是一直以來我們 以「行政中立」一詞來指涉文官中立制度，不同於西方國家的習慣用詞－政治中 立(political neutrality)。而在我國制定文官中立政策之初期，論者多半認為政治中 立與行政中立兩者意義互通，可以相互替換使用，只是行政中立較普遍被採用。
這現象之關鍵在於臺灣社會大眾普遍對於「政治」一詞隱含著負面的印象，且希 望透過中立制度使公務人員去政治化，因此，最後確立用「行政中立」來解釋文 官中立，並進一步確立在意義解釋上行政中立的範圍較政治中立大。
值得一提的是，雖然先進民主國家皆早有文官中立之制度，但臺灣是第一個 以立法方式將「文官中立」特別單獨典章化之國家。縱然如此，為了建立我國制 度，自 1990 年起，銓敘部廣泛蒐集英國、美國、法國、德國及日本等國家有關 文官中立的法規及作法，更於 1994 年辦理三次學術座談會，匯集專家學者及社 會大眾輿論之意見，並成立「公務人員行政中立法草案專案小組」，最後於 1994 年正式提出公務人員行政中立法草案，然而，在法案提交四次後，最終到了 2009 年 5 月才三讀通過立法。其中，雖然公務人員行政中立法草案尚未通過，早在 2002 年起，考試院開始為所有公務員舉辦行政中立定期訓練，讓公務人員對於 行政中立的具體作為有所認知，並加強其對於行政中立的判斷能力。
除此之外，我國除了要求事務官中立；另一方面，對於政務官雖然不可能要 求他們政治中立，卻也希望政務官能遵守行政中立（徐有守，2001；賴維堯，2016，
2017）。因此，不只有公務人員行政中立法，考試院也草擬政務人員法草案，將 政務人員行政中立的概念納入其中，希望藉此規範政務官行為，然而此舉更是西 方先進國家前所未有的，為我國特有之現象。
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第二節 研究目的
文官中立制度在西方先進國家行之有年，我國則是從 1990 年代才開始構想 相關法制，在制訂文官中立政策的過程中不乏借鏡國外的做法，可視為政策學習 (policy learning)的過程。然而，不同於西方國家，我國以「行政中立」來表達文 官中立的概念，而非西方國家普遍所使用的「政治中立」。究竟在跨國政策學習 上，我國與西方國家對於文官中立制度只是用語上的不同，還是在體制上存在著 實質差異，又為何會產生落差？同時，文官中立屬於抽象行為觀念，在學習上不 同於實體工具的學習有一個實際的內容或有形的硬體設備，可以將整套制度完整 複製，而是在學習轉化過程中，會出現差異，產生獨特之制度。
故本研究希望從政策學習模仿與創新的角度，回顧文官中立在臺灣的歷史演 變，並解釋我國文官中立制度經過學習後，為何會產生一套看似學習西方政治中 立的作法，卻有別於西方的制度，即模仿跟創新會如何影響政策的演變。再者，
本研究也會觀察抽象行為觀念的學習會產生什麼樣的現象；最後分析我國在確立 行政中立制度後之演變，尤其是 2009 年公務人員行政中立法與公務人員行政中 立法施行細則通過以後，卻在 2014 年進行修正中立法之條文。又 2011 年時將行 政中立的概念加入預算法 62 條之 11之中，可推論出行政中立概念逐漸擴散到其 他法律中。綜上所述，本研究欲從政策學習的角度探討我國如何學習及後續如何 詮釋文官中立及制度。希望能幫助社會大眾對文官中立制度的釐清，以及對抽象 行為觀念學習之研究樹立研究開端。
1 預算法 62 條之 1：「基於行政中立、維護新聞自由及人民權益，政府各機關暨公營事業、政 府捐助基金百分之五十以上成立之財團法人及政府轉投資資本百分之五十以上事業，編列預算 辦理政策宣導，應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱，並不得以置入性行銷 方式進行。」