第二章 文獻回顧
第一節 文官中立
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第二章 文獻回顧
西方國家如何發展文官中立以及我國如何看待行政中立理念，進而轉變為實 體的法律規範，乃為本研究所欲關注的焦點。本章第一節先從中立之定義談起，
進而延伸到文官中立之意義。我國行政中立之概念並非憑空想像而來，雖然與外 國所定義之政治中立用詞不同，但在某方面意思表示上是相通的，而行政中立為 我國特有之用語，但是發展又至今仍沒有一個確切的定義，本節將討論過去國內 外有關文官中立的研究，各界又是如何界定。
第二、三節談到政策學習之概念，又因為學習的發生不會只有單純模仿而不 帶有任何想法，因此在無法完全複製概念之下，必會產生概念上的偏移，透過不 停的加註解釋，而產生創新。本研究將從文官中立制度在我國學習過程中為何會 產生創新，以及模仿與創新會如何影響我國行政中立政策之後的演變進行探討。
第一節 文官中立
一、 概念與名詞界定
「中立」可以解釋為「公平、公正」，以及客觀的判斷，一個既不偏袒也不偏 惡任何一方的中間值，這也是臺灣社會普遍認為的中立概念。在生活中時常可以 發現需要扮演中立的角色，像是一場比賽當中的裁判、調解糾紛的和事佬等，都 需要作出一個公平公正的判斷，而他們的中立行為，可以歸類為「積極中立」。
相反的，不同於上述需要親身出面作判斷的中立行為，消極的做法如「不作為、
不介入」，同樣也可以被視為中立態度的一種，雖然這麼做並不表示中立者不參 與衝突，或是中立者自己就代表一方陣營，最顯著的例子即是在戰爭中第三方國 家宣布自己保持中立。換言之，將自己置身事外不介入也是一種中立的表現（蘇 偉業，2012），除此之外，「不表態」等同於將自己的立場隱藏起來，不讓任何人 察覺，也可視為「消極中立」的一種。
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然而，不同的角色會產生不同的想法與價值觀，進而表現出對事情的態度，
可以說，中立是一種很複雜的態度，亦或者說中立是難以客觀衡量的。由此可見，
人民往往期待公務人員有所作為，卻又同時要求他們保持中立，兩者之間相互矛 盾的情況下，究竟公務人員要怎麼做才能算是保持「中立」？這是一項極具爭議 性的問題。
二、 西方文官中立概述
國父孫中山先生曾經說過：「政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事，
便是政治。」既然如此，那麼文官在處理眾人之事何以排除政治？換言之，他們 會無可避免的面臨「政治化」。對於「文官中立」的看法，西方國家主要針對政 治面向的中立問題，並非泛指所有行為的中立，而是為了抗衡文官政治化的問題。
是故，文官中立可更具體的理解為文官去政治化(depoliticization)，從而有助於確 保政府擁有穩定的人力。另一方面，文官在執行業務時，所接觸到的事務不一定 會與政黨相關，也有可能是處理行政程序中對於不同團體或個人利益的問題，不 過這其中不一定涉及政治問題，有可能只是日常事務而已。
西方民主國家文官中立制度可以從兩個不同的角度切入，分別是歐洲西敏寺 體制下的文官中立與美國高度政治化體制下的文官中立。兩者雖然都有制定中立 相關制度，關注的焦點卻大不相同。前者強調匿名性(anonymity)與忠誠性(loyalty) 的重要，後者則著重在文官的中立能力(neutral competence)，並重視以客觀標準 來執行行政事務。而就我國文官中立的觀點而言，普遍接受美國所重視的焦點，
反而忽略了匿名性與忠誠性，一方面因為兩國歷史發展過程的不同，英國君主制，
我國則是民主政體。另一方面，我國強調將規定法制化，然而，匿名性與忠誠性 屬於心理層面，無法透過法治加以規範，進而造成觀念上的不同而無法套用。
文官中立為西方現代化發展下的產物，談論文官中立最早可追溯到德國社會 學家韋伯(Max Weber)之觀點。當韋伯描述理想的官僚形態時，曾提及先進的組 織制度是以理性的權威(rational)取代魅力型(charismatic)和傳統權威(traditional
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authority)，文官應該根據他們的「專業知識」來任命，意即用客觀的標準來制定 用人的標準，例如依據學歷、專業能力來任命文官，而不是動用考量人情關係、
社會地位或是家族背景來決定是否賦予某人官職。韋伯所提出的這點與文官專業 性概念不謀而合，試想若是因為一個人的家族背景，而找來一個外行人來擔任政 府文官，而此人絲毫沒有相關專業背景，必然不能將事情做好。同時，韋伯亦提 及在官僚體制中要公平對待所有人，當文官在處理行政事務時，不能帶有個人情 感或是主觀觀點，此即非個人化(impersonal)。由此可見，韋伯的觀點與文官中立 息息相關，因為中立就是平等對待，不可參雜個人情感在其中(Baddeley & Kim, 1987)。
另一方面，現代官僚制度不必然在民主制度下運作，相反的，民主化卻需要 一個專業的官僚體制來支持。就歷史背景而言，歐洲國家是先有行政後才發展民 主，反之，美國是先有民主才有行政。是以，歐洲的觀念是將「政治」從「行政」
中抽離，美國則是將「行政」從「政治」中抽離。但對於文官中立制度的建立上 兩者殊途同歸，都希望以此制度來調和行政跟政治責任的區分。
Caiden(1971)指出文官中立有兩個層次，分別是政黨政治中立(party political neutrality)以及政治中立(political neutrality)。政黨政治中立是指在選舉政治之中，
應避免執政黨及民選官員利用權力干預文官的任用；政治中立則是指文官在政策 過程中從事行政事務時，依其專業且獨立進行，不受任何外界的干預，不會亦不 應該涉及政治判斷。但自二戰之後，因為新公共行政(new public administration)出 現，否定了政治/行政二分，所以 Overeem(2005)認為文官中立概念隱含兩種「政 治」，其一為十九世紀建立文官及政治中立制度時的政治是「政黨政治」，其意義 與 Caiden 提出之政黨政治中立相同；另一個為戰後之後所提及的政治為「政策 政治」即是政策運作過程中的政治，也同樣對應到 Caiden 的政治中立。但因為 我國對於政治中立有另一層解釋。為免混淆，因此本研究採用 Overeem 的說詞。
西敏寺制度的文官中立定義，其中包含一定程度的責任政治的正當性，尤其 落實部長責任制，政策的政治責任都由政務長官來承擔。雖然制定政策時，不一
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定只有政務長官的意見，還有更多高階文官參與，但因為政務長官握有最終決策 權，因而發展出一套文官匿名性來應付文官政治化與中立問題的衝突。據此，
Kernaghan(1976)提出了文官中立的六項原則：
1. 政治和政策要與行政分離。政治家制定政策；文官執行政策。
2. 文官應以功績制被委任及晉升，而非根據政黨身分或其對政黨之貢獻。
3. 文官不可參與政黨性政治活動。
4. 文官不可公開地發表對政策或行政的個人意見。
5. 文官可私下及秘密地向政治性主管提供率直及客觀之意見。相對地，政治首長 要透過公開承擔部門決策之責任，以保護公務人員的匿名性。
6. 文官要忠誠及充滿熱忱地執行政治決策，不論執政黨的哲學為何及不論是什 麼計畫，也不論公務人員自己之個人想法為何。因而，文官可享有永業之保障，
只要他們具良好行為及達至令人滿意的表現 (Kernaghan, 1976: 433)。
不難發現上述前三項可大致歸類在政黨政治的範疇，而後三項則涉及匿名性 的實際操作，屬於政策政治領域。簡而言之，西敏寺制度下的文官被要求行事低 調，若能做到這點，便是對他們的最大保障，在英國稱之為匿名性制度，即是創 造無臉孔(facelessness)的文官。換句話說，外界不會知道文官在政策制定的過程 中，提供什麼建議給他們的政務長官，只會知道政務長官所作的最終決策，如此 一來，文官可以安心向政務長官表達其看法。然而，如此做法不代表常任文官不 可以有自己的政治態度和偏好，而是應該避免讓社會大眾知道有此政治態度與偏 好。就英國制度而言，常任文官在政治偏好及政策觀點上保持緘默，不僅是所應 崇尚的德行，更是受到法律(Official Secrets Act)的規範。
同時，文官要對於政務長官絕對忠誠，意即強調無論哪個黨執政都支持執政 黨的政策，並且能夠忠誠地規劃與落實執政黨所想要的政策。為了達到理想上的 情境，文官需要高度專業化。然而，一般人很難理解忠誠與中立之間的連結，且 認為兩者之間相互矛盾，而英國制度對此解釋為文官不管對任何執政者都展現忠 誠，若是政黨輪替，便要忠誠於新上任的政務長官。文官與政務長官之間所形成
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的默契，建立在雙方互相信任的基礎上，不論上位的政務長官隸屬於什麼政黨，
文官都須以相同的效率為長官提供建議或執行政策。相對地，政務長官不可出賣
（公開）私下建言的文官，同時政務長官必須為一切決策或執行後果承擔責任，
不可將責任牽連文官，這樣的機制可以防止文官被政治標籤化，否則後續會產生 雙方不信任的問題。最後，不論政務長官最後是否採納文官的意見，一旦政策形 成之後，文官都要充滿熱誠的執行政策。然而，在我國的情況卻是高階常任文官 和政務官之間的職責分際比較模糊，造成常任文官往往成為實際上的決策者，而 不是原本設定的政策規劃與執行者，因而產生了角色定位上的錯亂。
不可將責任牽連文官，這樣的機制可以防止文官被政治標籤化，否則後續會產生 雙方不信任的問題。最後，不論政務長官最後是否採納文官的意見，一旦政策形 成之後，文官都要充滿熱誠的執行政策。然而，在我國的情況卻是高階常任文官 和政務官之間的職責分際比較模糊，造成常任文官往往成為實際上的決策者，而 不是原本設定的政策規劃與執行者，因而產生了角色定位上的錯亂。