中立能力的本質：公正性和專業主義

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最後將說明本研究所選擇的個案─8 年 1160 億治水預算─的政策背景與起源，將 重點放在政策過程如何與中立能力的構念作連結，以進一步地蒐集實證資料。

第二節 中立能力的本質：公正性和專業主義

中立能力這項概念可以區分為公正性(impartiality)和專業主義(professionalism)等 兩項內涵，這兩項內涵彼此看似無關，卻有實務上的連結性。但也由於兩者在邏輯上 看似應屬不同的範圍卻必須同時置於中立能力這項概念之下，因此造成了運用實證研 究方法時如何詮釋資料的問題。以下先整理何謂公正性。

公正性這項概念處理官僚體系與文官應該和選舉、政黨與政務階層維持什麼樣的 立場與距離，才能夠確保專業能夠培養與發揮，並且使官僚體系能夠隨時準備為下一 位新任的執政者服務。

公正性最初的構想是一種「將行政帶離政治」的想法(take administration out of politics)。希望行政過程盡可能地遠離政治，不受政治的干擾，才有利專業的培養與 發揮。

而對於公正性的制度化最直接也最明確的作法就是如同「公務人員行政中立法」

規範文官參與選舉與政黨活動的限制，以及文官人事制度的功績制(merit system)，這 兩種制度的精神都在避免政務事務各自涉入對方的選任過程，達到一定程度的隔離效 果。這種將行政與政治兩個領域區隔的思想可以溯自政治行政二分的概念。

壹、 政治行政二分與中立能力

在傳統公共行政中政治行政二分(politics/administration dichotomy)的議題中，

Wilson 和 Goodnow 所提出的政治行政二分，時常被解讀為，政治是國家意志的表達，

而舉凡選舉、政黨乃至於國會立法與政策制定(policy making)都被視為是政治；行政 是國家意志的執行，其意義在於將制定好的政策用最符合效率的方式實現，兩者之間 有從屬關係，行政必須從屬於政治，政治與行政兩者盡可能避免涉入對方的角色與功

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能(Demir & Nyhan, 2008)。

這種觀點下的官僚體系及文官，責任和角色被限縮在執行既定的政策，其他包括 政黨活動、輔選活動、政治衝突甚至是政策制定都避免參與。非黨派(non-partisan)、

客觀(objective)和致力於效率(efficiency)的增進是文官最主要的責任。

而日後美國行政改革所依據的主要原則，其本意不脫讓行政事務避免受政治系統 中黨派政爭侵擾的觀念，這樣的觀念與政治行政二分密切相關，後來學界對於中立能 力的爭論，也深受二分架構的影響。

例如，Caiden 整理了中立性的數項概念，包括：

1. 政治與行政二分(politics/administration dichotomy)：政治與政策和行政分離，

政治人物決定政策，文官執行這些決定。

2. 功績制(merit-based)：文官的任用和升遷是根據功績(merit)而非黨派忠誠或 貢獻。

3. 非政治性(apolitical)：文官不參與政黨政治的活動。

4. 無名性(anonymity)：文官不會公開地表達對政府政策和行政的個人意見。

5. 部長責任制(ministerial responsibility)：文官私下向政治上司提出直率且客觀 的建議，政治上司為部門決策在公開場合負起責任以保護文官的無名性。

6. 忠誠性(loyalty)：文官忠誠並熱情地執行政策，不受到任何個人意見或政黨 立場所影響，因此文官在表現得當之下得享有工作的保障(Caiden, 1996:

22-23；陳敦源，2009)。

上述六點都可見到政治行政二分的影響。根據 Kaufman 對美國行政改革歷史的 回顧，中立能力是為了解決當時美國過於迷信選舉所能夠彰顯的代表性

(represenitiveness)價值，造成政府施政缺乏專業的問題。其時以分贓制(spoil system) 為核心的人事制度，因為贏者全拿的道理，導致每經過一次政黨輪替就引起一陣政府 人事大搬風，求官賄賂與貪腐酬庸的問題屢見不鮮，這種現象使得政府無法累積處理

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公共事務的專業能力，造成施政績效不佳，為了解決政治與行政過度地影響彼此的問 題，國會於 1883 年通過了潘德頓法(Pendleton Act)，立法保障文官遴選、任用、考核 與晉升等人事制度必須服膺功績制(merit system)精神(王光旭，2010)。

Ingraham(1995)在回顧這段歷史時，提到當時不僅是政府、人民及政治人物都因 為這套以黨派忠誠為標準的人事任用制度受害，政府人事不斷更迭，無法累積對於行 政事務的專業，而政治人物則苦於求官者的種種勒索，為了勝選卻又無法抗拒將人事 作為酬庸工具。這段歷史說明了黨派主義對於民主政府運作的危害，以競爭選舉為核 心的民主無法單獨成事，在民主治理(democratic governance)中，無論是人民還是政治 人物，都需要具備專業能力的文官系統將選舉的承諾落實為政策上的實績(陳敦源，

2009)。而行政改革主要的兩個方向，一個是增加政務階層對官僚的控制，以避免官 僚體系追求自利的議程，另一個方向就是增加官僚的獨立自主性以減少政治黨派主義 直接地傷害公共利益。但是 Ingraham 認為雖然對於讓官僚體系遠離政治干擾的思想 一直存在，行政改革的發動源頭卻一直都是由政治出發，也因此想要真正遠離政治干 擾是十分困難的。

可以這麼說，中立能力要求官僚體系能夠遠離政治干擾，以期待培養專業，發揮 專業的理念，和政治行政二分在實務目的上是不謀而合的，也因此這兩個概念時常被 視為互為表裡。

兩者最大的差異在於，對於文官在政策過程中的角色究竟如何？根據政治行政二 分的觀點，在規範意義上，文官被窄化成了聽命行事的角色，缺乏主動性。但是中立 能力從專業主義的內涵出發，將不會認同文官在規範上僅需要扮演聽命行事的角色，

相反地，文官有能力也應該對於政策提出自己的專業判斷，如果有必要，甚至應該承 擔起價值判斷的角色。但這種允許文官加入自己的價值判斷，並涉入決策的角色是否 和中立能力的另一項內涵─公正性產生了衝突？思考這個問題我們必須進一步探討 客觀(objectivity)與中立能力的關係。

公正性期待官僚體系能夠遠離政治干擾，以維護專業，這是否代表文官應該像政 治行政二分所期待的，自我退縮至聽命行事的角色上，以避免文官涉入原本屬於政務

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階層職責的政治場域？這其中最容易令人產生誤解與爭議的觀點就在於「文官是否應 該(should)以及可以(could)在治理過程中保持客觀(objectivity)？」Levitan(1942)認為客 觀常被解釋為，文官無論在提供建議或是將法律適用到個案時，都必須保持不涉入自 己或是任何一種價值，就像文官必須與政黨、政治與選舉的活動保持距離一樣，有些 觀點也對文官在政策的價值判斷上作此呼籲，其理由在於這種價值判斷屬於政治的場 域，而非處理行政事務的文官適合擔任。但他強烈地反對這樣的觀點。行政體系經由 法律授權獲得了龐大的裁量權(discretion)以及在政策形成過程的積極角色是現代行政 國(administrative state)發展的必然趨勢(Friedrich, 1940)，這無可避免地將許多重要的 決策授權給文官，因此雖然政治行政二分的框架猶在，卻必須接受文官涉入許多政策 制定等原屬政治的場域。在這樣的趨勢下，要求文官嚴守「政策」上的「客觀」或不 涉價值，不但對於文官的士氣(morale)是種打擊，失去價值引導的文官也會無法善用 裁量權，造成不佳的政策產出甚至是不公正的執行政策。

因此所謂政治上保持客觀，是避免文官涉入黨派政爭的活動與尖銳的價值衝突爭 議，但這種客觀不應該也無法延伸至要求文官在政策上禁止涉入價值判斷，一旦文官 在工作中必須使用到裁量權時，就難免會涉入價值判斷。

Montjoy 和 Watson(1995)認為 Wilson 和 Goodnow 這些在進步年代(Progressive Era) 的改革倡議者，他們的觀點可以用不同的方式再詮釋，例如他們其實並不反對文官擁 有裁量權，重點在於如何課責。政治與行政二分是一種概念上的劃分，但實際上組織 及功能的二分卻不是他們所期望的。將行政帶離政治的目的並不是倡導一種政治與行 政在角色與責任上的截然劃分，重點是在於避免從競爭性選舉制度所帶來的黨派主義 (particularism)，黨派主義是指資源的配置並不依循某些客觀的原則，例如真實的需求，

而是根據私人的黨派忠誠或個人認同而分配。例如警力的配置不依照實際的犯罪發生 情形作安排，而是依據住宅區域的富裕程度分配。黨派主義在 19 世紀初是嚴重的政 治腐化來源，迄今仍未消滅(Kriner & Reeves, 2013)。

客觀性也不代表文官完全地對政治冷感，West(2005a)認為，Heclo 所定義的中立 能力有些內涵是模糊不清甚而衝突的，例如他認為「對於議題最佳的獨立判斷」、「無

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視政治影響裡的信念」及「隨執政黨輪替而改變的黨派性」就分別是不同的概念。他 並認為，文官與官僚體系如果要能更有效地回應總統的需求，就不應該維持非黨派的 客觀(nonpartisan objectivity)，反而應該積極地了解政治場域中的各種價值與信念，保 持政治敏感度(sensitivity)。但 West 對客觀的認知應該是「不帶入價值判斷」，這種對 客觀的定義不見得是 Heclo 所倡議的文官角色。事實上客觀性並不需要等於對政治環 境缺乏敏感度，文官仍然可以而且應該保持對政治環境的判斷力與敏感度，才有利於 公共事務的推動。

由於文官享有的能動性與裁量權，客觀性(objectivity)就成為文官使用裁量權的一 項指引，然而，完全不涉入任何價值判斷的客觀性是不存在也不可欲的，那麼什麼樣 的客觀性才是應該被提倡的？

Weimer(2005)提供了一個解答，他認為一個符合中立能力的政策分析(policy analysis)應該是「界定與評估不受歡迎的狀態(undesirable condition)為公共政策的問題，

並系統性地比較備選方案以解決問題。」他同時強調這個界定問題與評估方案的過程，

必須要考慮所有相關的社會價值(social value)。而對於政策分析中任何不實的陳述 (misrepresentation)或重大的疏漏(negligence)，以及無法考量到重要的社會價值，都是 違反中立能力的表現。因此中立能力的客觀性所主張的並不是一種價值中立(value

必須要考慮所有相關的社會價值(social value)。而對於政策分析中任何不實的陳述 (misrepresentation)或重大的疏漏(negligence)，以及無法考量到重要的社會價值，都是 違反中立能力的表現。因此中立能力的客觀性所主張的並不是一種價值中立(value