第四章 研究分析
第一節 治水預算的成效
四、 環保團體的不同意見
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在沿海地區，西南沿海，雲林、嘉義都西南沿海，可是康芮八年之後…不 是八年，剛好…十年之後，康芮的淹水在哪裡？在民雄、在虎尾，在那裏 已經靠…。』《訪談紀錄 A》
『那時候覺得詫異，沿海…因為通常沿海是地層下陷區，我們會覺得說地 層下陷區應該是淹水最嚴重的，結果那一次颱風，地層下陷區沒有淹水，
那我們往年投入的大概都是以地層下陷區或者是淹水最嚴重的那個低窪 地區為主，那我們一百零二年低窪區大致上有，但是沒有那麼像九三、九 四、九七那種一大片，反而是在台一線沿線這邊這樣。』《訪談紀錄 B》
由此可見，雖然沒有經過嚴謹的實驗設計比較，但是如果以「undesirable outcome」
減少的情況來評斷易淹計劃的效果，似乎在有整治的地區確實是有一定的效果，然而 若雨量超過了保護標準，淹水的問題還是有可能重現，屆時就會需要非工程的措施來 進行防災。
四、 環保團體的不同意見
雖然看上去易淹計劃的投入是有一定效果的，但是許多長期關注易淹計劃以及水 患問題的環保團體卻提出了許多不同的意見，直指易淹計畫的缺陷。在康芮颱風時任 雲林縣環保聯盟理事長的張子見17，就針對康芮颱風在雲林中部丘陵地區的淹水狀況，
提出另一個不同的見解。它認為根本的問題在於水利官員的規畫總是以打開斷面讓水 盡快排出去為主要的思維，在這種思維下，他認為虎尾溪這條主要河川就是因為在短 時間流入過量的水量，造成其他本應該匯入虎尾溪的區域排水無法順利將水排入，因 而溢出造成水患。他認為這個問題必須先停止打開上游斷面讓水快流的想法，並且在 流域中段增加中小型大小的滯洪池，讓水能夠暫時有地方蓄洪。但是在水利官員的觀 點裡，康芮在雲林中部丘陵所造成的水患主要是兩個原因，第一是短時間的極端雨量 超過保護標準，第二是附近的河川與排水都尚未經過整治。這其中的認知差異，還需 要經過更多的對話才能釐清爭議。張子見同時也質疑決定治理工程的優先順序為何。
17詳見環境資訊中心(2013 年 08 月 30 日)「治水預算越多災情越慘重！？」
http://e-info.org.tw/node/89730
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又例如在經過民國 97 年卡玫基水災後，水患治理監督聯盟的黃修文18整理當時 正在執行的第二期易淹計畫與卡玫基水患地區的重疊區域後指出，當時在計畫範圍內 的食水嵙溪和柳營的整治工程已經完成，但是食水嵙溪的護岸遭到摧毀，而柳營還是 淹水，另外像是雲林口湖鄉的尖山大排和飛沙大排整治已經達到七成，但仍被沖垮，
屏東佳冬羌園的抽水站仍然無法阻止淹水等。他據此質疑治水計畫的成效。
最後，同樣也是水患治理監督聯盟的徐嬋娟19在康芮颱風後也提出聯盟監督易淹 計畫這數年來的一些經驗總結，她認為大部分的水利單位公務人員仍是操守廉潔、積 極任事的，但是水利工程的主導思維仍停留在「將水集中盡快排入大海」的觀念，而 且目前流域治理的機制仍然是分段而破碎的，中央的水利署及地方水利單位雖然負有 治水的重責大任，卻只能處理工程的部分，但是當極端氣候成為常態，巨量短時間的 豪雨屢屢超過保護標準時，工程就失去其效果。而同時水利單位卻無力解決都市規畫、
上游集水區保育以及國土規劃這類等同樣重要的源頭問題。她也提到水利單位對於民 眾的參與及資訊公開仍然十分消極與被動，並且視民眾的意見為麻煩。
綜合水利官員、官方報告以及環保團體對於易淹計畫成效的看法後，平實而論，
易淹計畫的成效或許不能簡單地論斷為有效或是無效，也很難判斷是否錢都花在刀口 上，因為正如水利官員所言，如果不是經過實驗設計的評估，很難將成效的歸因釐清。
而這層模糊也給了不同立場的行動者各自詮釋結果的空間。然而，細緻的政策成效評 估也是所費不貲的，在連治水預算都十分有限的條件下，這些評估的預算也許就更排 不上優先項目了。在中短期來看，也許僅以「undesirable outcome」減少的情況來評 估易淹的政策效果，可能是較為切實可行的作法。但是長期而言，更嚴謹的事後評估 仍然是需要的，水利署也許應該找出經過整治後仍然造成水患的工程，重新檢視其失 效的原因，在排除了超過保護標準的條件後，是否真的是工程失效，以作為未來改善 的依據。
18詳見環境資訊中心(2008 年 08 月 02 日)「在大雨過後－－從卡玫基水患看易淹水地區治理計畫的一 些盲點」
http://e-info.org.tw/node/36120
19詳見環境資訊中心(2008 年 08 月 02 日)「治了又淹怎麼辦？風災後的治水建言」
http://e-info.org.tw/node/90309
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在事前的部分，對於環保團體所提出的不同意見，水利單位的官員也並非絲毫不 在乎，在易淹計畫的過程中，其實地方政府的水利單位以及河川局，就已經時常諮詢 當地環保團體的意見，並且會邀請環保團體參加現場勘評。到了後續的流綜計畫時，
開放民間參與的機制設置得更多，從經濟部所訂定的「經濟部辦理流域綜合治理計畫 建立民眾參與機制注意事項」20中，要求各河川局應會同轄區內地方政府共同組成諮 詢小組，諮詢小組委員須包含民間團體代表至少二至四人，且專家學者及民間團體代 表合計不得低於諮詢小組人數之一半，諮詢小組的任務包括聽取該轄區內治水計畫的 辦理狀況，並且提供意見，他們的意見也會納入計畫推動的參考依據，而經濟部甚至 主動列出了水患治理監督聯盟、臺灣水資源保育聯盟及其他許許多多的在地環保團體，
作為諮詢小組的建議名單。而例如五河局所成立的諮詢小組中，也確實地將雲林縣環 境保護聯盟納入作為委員21。這也顯示了官方其實也正在搭建與民間溝通的平台，或 許在日後治水工作中能夠讓更多民間的意見與專業的水利工程觀點進行對話與辯 證。
壹、 行政組織能量的提升效益
如果治水的直接成效還有待檢驗的話，那麼易淹計畫在促成行政組織能量提升的 效益上就是顯而易見的。下表是在易淹計畫啟動前後(民國 95 年 1 月)，各直轄市及 縣市政府內部是否有成立水利專責單位的狀況，從表可知，易淹計畫原先的標的縣市，
即西南部地層下陷較嚴重的雲林、嘉義、台南、高雄、屏東、彰化等等，除了高雄市 (當時為高雄縣)、台南市(當時為台南縣)、嘉義縣分別在民國 88 年以前、民國 94 年 3 月及民國 94 年 10 月就成立了專責水利單位，其他都在易淹計畫啟動後不久，就將原 先在工務單位底下的科獨立出來成立水利單位。主要的原因當然是為了因應龐大的治 水計畫與預算執行，急需要水利與水保的專業人才，才一舉讓這些易淹縣市都提升了 行政組織的治理能量，一改過去水患治理工作不受地方重視的毛病。
20詳見附錄四 經濟部辦理流域綜合治理計畫建立民眾參與機制注意事項
21詳見附錄五 水利署第五河川局流域綜合治理計畫諮詢小組委員名單
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特考。雖然至今若以目前的組織編制與人力規模，要面對過去的治水沉痾，恐怕仍然 是人力吃緊，而不能期待一蹴而就，但至少已經讓地方政府開始有專業的人力與組織 能量，可以去承擔原先必須由它們自己負責的工作。