治水政策中的專業

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特考。雖然至今若以目前的組織編制與人力規模，要面對過去的治水沉痾，恐怕仍然 是人力吃緊，而不能期待一蹴而就，但至少已經讓地方政府開始有專業的人力與組織 能量，可以去承擔原先必須由它們自己負責的工作。

第二節 治水政策中的專業

毫無疑問的，經過了易淹計畫後，易淹縣市的水利專責單位紛紛成立，水利、水 保專業的人才也進入到縣市政府中工作，然而，這是否就代表了治水政策過程中的各 個環節，已經獲得了必須的專業了嗎？在回答這個問題前，必須先釐清什麼是治水政 策過程中所必須的專業。根據文獻對於專業的觀點，專業以及公正性是一個一體兩面 的概念，首先，公正性是一個相對於以政治黨派作為資源分配標準的理想替代選擇，

但是在提出以公正客觀的標準取代政治黨派時，這個標準的內涵必須要有足夠的專業 根據作為支撐，才能使得公正性的標準得以確立。文官在政策過程中應該具備的專業 能力，以及應負擔的最基本專業責任為在政策過程中的決策應符合循證原則、從問題 建構之始就運用循證原則，以及確實地將政策相關的各類價值納入考量。由此可知，

對於這些專業能力與責任的要求，其目的是在確保政策過程中的標準是一個有證據基 礎、禁得起同儕檢驗的客觀標準，而不是根據個人或黨派忠誠這類的獨斷(arbitrary) 標準。在這個思維之下，可以逐一檢視易淹計畫的政策過程中，是否有足夠的專業投 入。

壹、 決定治理對象的客觀標準

在易淹計畫啟動之初，民國 95 年 5 月最初核定的「易淹水地區水患治理計畫」

裡，政府已經根據行政院國科會防災國家型科技計畫辦公室模擬淹水潛勢區域，估計 出易淹水的低窪地區總面積約達 1150 平方公里，大部分集中在地層下陷嚴重的地區，

如西南部的彰化、雲林、嘉義、台南、高雄以及北部的宜蘭等。易淹水地區如下圖所 分布：

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圖十四 台灣易淹水區域縣市分布圖。資料來源：易淹水地區水患治理綱要計畫，

頁 5。

在這個基礎之下，以日降雨量達 450 公釐的淹水潛勢資料，參考民國 93 年七二

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水災的淹水調查淹水面積統計出大約 500 平方公里的縣（市）管河川、區域排水及事 業海堤等，作為最初計畫主要治理的對象，再詳細考量住宅密集地區、國家重大建設、

科技園區及工業區等重要的保護標的後，從全國 91 條縣管河川中選出 21 條河川水系，

以及從 1067 個縣管區域排水系統中挑選出 115 個系統，這些水系與區排系統就是中 央政府原先規劃以 8 年 800 億元的預算期程完成治理的目標。

由此可判斷，在最初的易淹計畫規畫中，初步決定治理對象的範圍確實有參考一 定的證據基礎，即過去的淹水潛勢。但是在這眾多水系裏頭，究竟何者應該獲得優先 的資源投入，則並非在計劃初定時就做決定的，易淹計劃設計了一套競爭機制，訂定 了數個審查評分標準，包括地區易淹水的程度、地方財政能力、地方執行機關之執行 績效、地方執行機關自籌費用比例、完成整體性治理規劃，經中央主管機關核定者、

治理方法採用生態工法者、配合措施之完備程度及其他經中央主管機關認定有助於達 成目標之項目等八個項目。這些項目中除了最後兩項的不確定性較高之外，其他項目 都稱得上是明確且客觀，而且與治水需求及地方政府願意投入的決心密切相關。

如果以水患治理而言，也許最客觀且最與實際需求有關的標準，就是地區易淹水 的程度，以及淹水之後對保護標的可能造成的傷害，越容易淹水且保護標的越重要(如 人口密集地區)，越應該列為優先的治理對象。雖然本研究無法做一個全盤性的比較 所有治理對象之重要性與急迫性，但是若從最後實際經費在地方政府間的分配狀況來 看，雲林、嘉義、台南、高雄、屏東及彰化等易淹縣市都確實獲得了較高的治水經費。

然而後來在立法院的審議過程中，在部分委員大力要求增加治水的範圍與力度後，

總預算數從 800 億增加到 1160 億，第一階段(民國 95 年至 96 年)開始時，範圍也增 刪為 25 條縣管河川與 160 條區域排水。其後，由於計畫執行的過程中又經歷了幾次 嚴重的颱風侵襲，地方上也出現許多過去未列入的水患區域，這些區域的需求在地方 上也形成一股擴大治理對象的壓力，因此後來治理對象的範圍也不斷地增加，這個現 象後來在審計部(2011)的決算報告中有提出批評，認為在經費未增加的條件下一再擴 大治理範圍，是一種違反系統性治理的表現。下表列出計畫啟動後歷次增刪治理對象 的情形：

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那已經發生了，那可能我們就優先來處理這一塊，然後依照程序報之後，

然後重新規劃，把那個方案找出來。』《訪談紀錄 A》

但是這樣大幅地擴增計畫範圍會不會對原有的治理工程產生預算排擠或時程延 宕？

『對，這個問題很好，是會有這個…因為計畫感不上變化，是這樣子。那 資源有限，那到時候…但是新的已經發生了，舊的一個點…舊的這個問題，

那我們其實已經看…在一起的時候其實已經投資很多東西在持續進行，我 們在進行，不是不做啦。那可能就是原本他還有第二期、第三期的可以繼 續投資，可是我這又新發生的，那可能就是資源一部分會先到這邊，等於 說他們這邊腳步會變慢一點。可是我的第一期也投資下去了，其實一定的 成效就出來了，最急要的部分已經處理了。就是我們規劃上會分…大概分 三期，第一期是最急要的，第二期、第三期，把要辦的工程計畫這樣做一 個分期，但我們第一期的部分都一定優先來處理，所以我們現在有些二期、

三期規劃的案件還來不及投資資源下去，所以我們後續又有這個流域計畫，

流域計畫投資下去還是不夠，還是不夠，以規劃報告所要做的工程的還是 不夠。』《訪談紀錄 A》

這個現象說明了原來有專業根據的客觀標準，仍然會受到來自外部環境的民意需 求挑戰而有所動搖，雖然這樣程度的動搖還稱不上是將資源投入到無效或浪費的情況，

而僅是增加了治理對象因而延緩了原先的規劃進程。

貳、 工程施作的優先順序

易淹計畫雖然是由中央政府短暫地介入原先應由地方政府承擔的治水工作，然而 長程的目標也是希望藉由這個計畫培養起地方政府自己的治水能量。因此計畫機制的 設計中，既有中央政府暫時性的培力(empower)角色，以及作為計畫審查核定的最終 把關角色，也有地方政府循序漸進參與治水規畫、發包治理工程與工程監督等責任。

對於地方政府而言，第一個要面對的問題就是，決定在自己的轄區內，那些河川 水系與區排系統是需要優先進行治理的。一個初步的大原則是，沿海地層下陷的地區 優先，以及下游優先，因為若是不從下游開始往上游治理的話，當上游治理完畢讓水

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就如受訪者 A 所說，地方政府過去其實也累積了不少淹水的紀錄與資料，透過 這個計畫，將地方政府作為提報需求申請計畫的發動者，其實也是讓地方政府重新檢 視轄區內的水患狀況，盤點後排列出優先順序。但是即便如此，地方政府在一開始時，

也是缺乏證據與專業去做優先順序的判斷的，解決這個問題必須要仰賴規劃報告。

易淹計畫將每一條河川或區排區分成彼此獨立不會互相影響的水系，將水系從上 游集水區到下游綜合起來視為一體的整治對象，此即易淹計畫與流綜計畫一再強調的 系統性整治精神。將水系區分出來後，接著就是針對整個水系進行專業的通盤規劃，

這個規劃會將一條水系依重要性與急迫性分成三階段以上的治理工程項目。第一階段 的治理工程就是經過專業評估認為治理後效果最佳，可以優先治理，二、三階段的工 程就沒有那麼急迫。有了規劃報告做為後續工程指引，就能夠既考量到流域治理的整 體性，同時又能夠在有限的治水預算中排出優先順序，以較少的經費獲得較多的成效。

規劃報告可以由地方政府、河川局委外由顧問公司調查撰寫，比較特殊的個案會交由 水利署下的一個專業研究機構─水利規劃實驗所來親自執行。完成的規劃報告都會送 至易淹計畫的審查小組進行嚴格的審查，通常審查時，會由外面聘請退休的水利單位 長官或是水利相關科系的教授、專家學者等共同進行審查，而除了書面審查之外，若 有必要也會有現地的勘評。規劃報告的重要性，可以從幾乎每個單位的受訪者都會一 再地提到規劃報告得見。

『那我們重點就是擺在沿海地區，阿他每個規劃報告都有他的分期，他都 是以第一期為優先。』《訪談紀錄 J》

『對，所以我們都會有一個規劃案，這個水系如果要做治理的話，我們會 有一個規劃案，規劃先走，所以這個八年八百億這個淹水計畫，其實最大 的成就就是把這些該規劃的排水把他調查，淹水原因、改善方案把他做出 來，雖然還來不及投資，可是至少知道說他的毛病在哪裡，最大的成就在 這裏。』《訪談紀錄 A》

『對，因為原則上大概計畫範圍很明確就是兩百九十一個水系，然後急迫

『對，因為原則上大概計畫範圍很明確就是兩百九十一個水系，然後急迫