研究發現與討論

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第五章 結論

中立能力(neutral competence)價值的內涵究竟代表什麼？相較於現在貶低公務員 地位，要求行政機關更迅速更有效率地回應民眾與民選官員的風潮之下，中立能力價 值是否仍然是一個值得保障與追求的價值？在檢視完與中立能力相關的文獻，以及探 討治水計畫的個案後，重新反思這些問題顯得更有意義。

第一節 研究發現與討論

本節將整理本研究經文獻回顧後，學術上對於中立能力概念的釐清，以及治水計 畫個案研究的訪談中所獲得的研究發現，並結合兩者的成果做一綜合性的討論，以期 回應本研究所提出的三項研究問題：

一、中立能力概念的爭論釐清。過去國內學界對於中立能力的討論多停留在文官與行 政組織涉入政黨與選舉活動上，但中立能力的核心內涵包括公正性及專業卻常被 忽視，本研究將仔細檢視這兩者在民主治理中的意義，並加以整理、討論。

二、藉由政策個案瞭解文官與行政組織在政策過程中能夠維持何種程度的中立能力，

政治回應的壓力如何影響其實踐？回應壓力對政策造成的效果。

三、同樣透過政策個案的實證研究，探討組織或管理因素，以及制度設計與其他可能 強化或傷害文官中立能力的原因是如何運作的，預期能發展出與實務上組織、制 度及管理面向作連結的因素。

壹、 被片面解讀的中立能力

首先，對於中立能力概念的釐清上，過去在我國，中立能力仍被窄化地理解為「行 政中立」或是「政治中立」，這兩個概念所涉及的只包括限制文官與行政機關不可太 過深入地參與政黨與選舉的活動，避免龐大的行政資源被黨派私利所控制，在選舉中 形成不公平的競爭。另外一方面則是經由近乎僵固的人事制度，提供文官身分上及工

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作、薪俸、福利的法律保障，以及限制政務官的人事任免權限，讓政務系統無法完全 隨心所欲地控制人事。這些概念與制度設計，綜合起來都是在避免政務系統與常任文 官之間，彼此過度涉入對方的選任過程。

但是這些都僅僅是民主國家中對於政務事務關係最基本的制度安排，根據 Kaufman 所論及，推動美國行政改革中的三種價值裡，中立能力雖然高舉著「將行政 帶離政治」的旗幟，但是它的內涵其實是提出以專業、客觀的標準，取代以黨派忠誠 等獨斷的標準作為公共資源分配的根據，這個概念的深化當然不僅僅停留在人事制度 或是行政中立法制化上，更包括要求其他公共政策中的專業成分應該增加，並且減少 政治力量的直接干預。

本研究整理中立能力兩項重要內涵，包括公正性(impartiality)和專業

(professionalism)，其中行政中立和政治中立的議題僅僅是公正性的一部份，只有處理 文官與行政組織在參與選舉及政黨活動的事情。公正性根據本研究所整理的意義，至 少還包括以下 4 個意義，而且特別在行政組織與文官應盡可能地考量到所有受政策影 響的社會價值的客觀性，以及應防止來自政務階層的黨派主義傷害公共利益的避免黨 派主義，可能才是中立最重要的意涵。

1. 依法行政：行政組織與文官在執行公務時必須根據法令，不得對任何個人或團體 而有差別待遇。

2. 客觀性：行政組織與文官應盡可能地考量到所有受政策影響的社會價值。

3. 避免黨派主義：應防止來自政務階層的黨派主義傷害公共利益。

4. 忠誠轉換：文官能對於不同的執政者與政務官提供同等的投入與承諾，而不會有 所差異。

貳、 中立不等於聽命行事

客觀性與避免黨派主義既然是中立能力的核心內涵，在台灣的民主治理機制中，

若是仍然停留在行政中立的層次，行政改革的腳步也將會停滯在很表面的階段。民主

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化歷史不過短短二十年的台灣，過去的行政機關與文官長期習慣於最優先服從上級的 權威，而在經歷了三次政黨輪替之後，雖然文官系統對於民主政治對公共政策所帶來 的擾動與混亂也已經逐漸適應，但是這種優先服從政務系統的文化並沒有明顯的改變，

因此在公共政策的規劃與執行中，行政機關與文官也時常讓回應政治需求凌駕於專業 之上，讓政治的黨派忠誠取代客觀的真實需求，使得公共資源的配置遭到扭曲。雖然 公務員服從長官是法定義務，但是服從同樣存在許多的選擇，當文官根據自己在政策 領域長期累積的專業知識與經驗，判斷命令或指示是不適當或有瑕疵的，文官可以選 擇據理力爭後服從，也可以不加質疑地直接選擇服從，但是兩者的效果卻可能十分不 同。

伸言之，中立並不代表放空自己，聽命行事，否則不會需要有中立能力這項價值，

而僅僅需要回應性與政務領導即可。中立能力代表的正是民主治理中，除了分歧多變 的民意以及政黨競爭之外，還需要文官與行政機關維持公共政策的專業品質，以及讓 公共資源分配至少在一定程度上符合客觀的需求。才不會使政策的績效與政體的長期 公共利益在民意的流變與政黨間的惡性競爭喪失。所以中立絕不僅是聽命行事，而是 根據專業的看法，對於政策持有一定的看法與標準，並且努力地使這些看法能夠與民 意及不同的政治角色取得調和。這並不代表文官應挾專業自重，執意推動自己的議程，

而是文官能夠根據專業，處理不同民意及政治角色對政策的想法與要求，也許文官在 溝通過後會妥協，並不堅持己見，也許可能會說服對方，使其接受文官的觀點，也可 能會重新地釐清問題的架構，而發展出其他更能適應現實的政策選項。一切的前提都 是，文官與行政機關必須要有專業的能力作為後盾，否則當文官在面對民意與政治的 壓力時，將是缺乏證據來捍衛自己專業的。

從本研究的個案來看，來自外界民意需求和壓力其實一直都存在，但是治水計畫 的機制設計經由以規劃報告作為治理工程優先順序的依據以及工程計畫為核心的審 查重點，加上從地方到中央三級審查的機制，建構起了治水工程計畫中一定程度的客 觀性，不符合規劃報告期程的工程，在三級審查的機制中要通過的難度就相當高。雖 然這樣的客觀標準仍然會受到外界的挑戰，地方的民意需求還是會嘗試要求規劃報告

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檢討，或是要求施作簡易的小型工程，雖然行政機關仍然需要持續地和這些意見與壓 力進行溝通，也許最後仍然要增加一些小型工程，但是已經比起過去治水預算到了地 方就淪為無效益或綁樁工程的現象要好得很多了，這就是一種透過制度設計建立起有 專業依據的客觀標準，並且能夠作為抗拒外界壓力的工具。

參、 如何培育專業

即便文官與行政組織希望能夠在政策與公共資源的配置上建立一個客觀性、避免 黨派主義的標準，但是當這些標準受到外界壓力的挑戰時，這些標準應該如何訂定與 維持呢？這時能夠保障行政的最基本武器就是專業，在政策領域中的專業知識、經驗、

政策脈絡、資料庫、溝通網絡以及與其他政策領域的關係等等，都是行政機關最基本 應該培養與累積的專業，這些專業能夠保障文官與行政組織在面對外界質疑標準的設 定有缺陷或是有偏私時，能夠至少提供一項客觀的支持自我辯護。在這些基本的專業 中，最重要也最基本的專業素養，就是將循證基礎(evidence-based)的思維深植於政策 過程之中。

循證基礎並不等於蒐集一大堆政策的數據即可，循證所強調的是「證據」

(evidence)，證據並不等於數據，以往公部門習於在對外溝通時，報告自己過去在政 策上做了多少努力，例如因為重視與民溝通，開了數百場公聽會，又或是為了解決食 品安全問題，加強稽查了多少次等等。僅強調投入(input)以及輸出(output)而不重視真 正和政策效果相關，與人民有感的產出(outcome)，這樣的溝通與蒐集資料的方式，就 算蒐集的再多的數據，也只能給予外界「公部門很辛苦」、「沒功勞有苦勞」的印象，

實際上對於政策想要達成的目標，可能沒有明顯的助益。相反地，證據所強調的就是 真正可以用在政策過程各個階段(包括規劃、執行與評估)的事實資訊。若以治水的個 案來看，所謂的證據包括與產出相關的資訊，例如「水患的地區分布」、「水患的面積、

深度、持續的時間」，或是與政策中的因果關係有關的資訊，例如打開上游某處的瓶 頸河段，會使下游各處在特定時間內增加多少洪水量等資訊，如果缺乏這些基礎的政 策資訊，連局部的狀況都讓行政機關猶如在五里霧中不知方向的漫步，那就遑論整體

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的系統性治理難有成效了。行政機關要強化自身的政策專業，最基礎也最該優先投入 的就是培養整個單位乃至個別公務員的循證基礎能力，當蒐集的資訊是真的有助於政 策發展的證據時，政策的專業才會有所進步，否則就仍然只是蒐集許多「做苦工」的 資訊只能用在自我辯護以及博取同情而以。隨著大數據(big data)、地理資訊系統(GIS) 的圖資套疊等等日新月異的新科技出現，行政機關在能夠獲取更精確的證據的能力會 越來越高，外界同樣也會以更高的標準去期待行政機關精進自身的政策論證能力。

的系統性治理難有成效了。行政機關要強化自身的政策專業，最基礎也最該優先投入 的就是培養整個單位乃至個別公務員的循證基礎能力，當蒐集的資訊是真的有助於政 策發展的證據時，政策的專業才會有所進步，否則就仍然只是蒐集許多「做苦工」的 資訊只能用在自我辯護以及博取同情而以。隨著大數據(big data)、地理資訊系統(GIS) 的圖資套疊等等日新月異的新科技出現，行政機關在能夠獲取更精確的證據的能力會 越來越高，外界同樣也會以更高的標準去期待行政機關精進自身的政策論證能力。