從中央到地方的三級審核制度

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們...因為我們為什麼要做部落防護，就是因為他們是相對低窪，像一個 坑洞，它如果下雨，水就跑進來，我們就必須要抽出去。結果沒想到那個 社區，他們自己的房屋變得都比道路還要高，所以每次颱風天的時候，他 們房子都沒有淹，但是他們只要跨出去房子一步就淹，每個房舍都變高了。

結果我們就認為說，你的規畫報告是要做部落防護，我認為只要道路加高 做起來，可以讓他們有逃生路線就好了。所以，這樣很明顯就是規畫不符 合地方需求，而且覺得，又會衍生民怨的用地取得，所以後來我們就重新 規畫檢討。』《訪談紀錄E》

由這些例子可知，規劃報告在易淹計畫的政策執行過程，可以說是貫穿中央到地 方的審核機制，雖然規劃報告可能會在品質上有瑕疵，例如在易淹計畫第一期時，因 為短時間全國有太多的規劃標案，使得顧問公司的市場飽和，因此讓規劃報告的品質 受到較多的質疑。除此之外，規劃報告的審查工作並非完全仰賴水利單位內部的能力，

如同受訪者所說，報告的審查多要仰賴外部的委員提供意見，這些外部的委員通常會 來自退休的水利單位長官或是專家學者，但是這類型的外審機制也有其限制，外審委 員由於無須為規劃報告的成果與品質負責，在偶然的、時間及資源有限的會議中是否 提供了充足的資訊，為規劃報告把關，不無疑問。但是易淹計畫這種以規劃報告為核 心的設計，至少仍提供了一定程度的專業依據，也成為各級單位在辦理計劃時會優先 參考的依據。比起過去可以缺乏根據與系統性的作法仍然在專業上是一大進步。

二、 從中央到地方的三級審核制度

另一個重要的制度設計就是從中央到地方的三級審核制度，在易淹計畫裡，無論 是規劃還是治理工程，都會需要走一個從地方到中央的三級審核制度，首先地方的治 水需求由地方政府先行匯集整理提報給轄區內的河川局，這是第一層的審核，地方政 府會根據以往的淹水資料以及必要時的現場勘評，加上參考規劃報告做出提報與否的 決策，同時提報的案件中也會加入自己的優先順序。

當地方政府提報需求給河川局之後，河川局就會整理轄區內各地方政府的需求並 且排定優先順序，同樣的，在這個階段，規劃報告仍然是做為一個重要的審核機制，

在問及初審的程序會先審核什麼時，受訪者第一個就提到規劃報告，以及報告中建議 的期別，根據建議的期別來安排治理工程的優先順序。

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『規劃報告，然後那個期別，我們會建議的，我們可能跟他調一下順序，

譬如說這個規劃報告比較前面，你排在比較後面，規劃報告比較後面的，

你就排到前面，這樣子就比較不符合我們的治水的原則，譬如說同一段，

同一條水系，當然是要以第一期裡面的為優先。』《訪談紀錄 H》

而除此之外，由於地方政府通常都會提出超過預算額度的巨額經費需求，河川局 因此必須再做評選與刪減，但是這個過程也一定會再和地方政府彼此進行溝通，確認 地方政府真正最優先不能刪減的部分有那些。在這個過程中，河川局也會到現場勘 評。

當河川局完成了審核後，就會將地方政府的需求與計畫提報到易淹計畫的審查小 組做最後的審查確認，這時的審查會納入專家學者以及退休的水利署長官一起審核，

過了最後的審核才會再回到負責工程的單位進行工程發包。這種方式讓一個治理工程 必須經過三個水利單位的審核，而其中貫穿審查的角色就是規劃報告，不會僅僅由地 方政府或是中央政府即可獨立決定。

不同單位的三級審核制度，不但相當於提高了審查密度，還有另一個責任分擔的 效果，這個意思是，第一線的文官或行政單位不需要完全獨立去承擔所有核准與否的 壓力，而能夠將這些壓力轉嫁給其他單位。舉例而言，若是第一線的文官感受到民代 的壓力，要求施作不符合規劃報告的工程，或是優先處理不那麼有急迫性的工程，這 時文官或行政單位可以以「這樣的需求因為不符合規劃報告，就算送上去也會被否決」

為一個正當的理由辯護，同時將壓力轉嫁到上級的單位。

『其實這個基本上，因為我們都是一個提報機制，對阿，提報機制就變成 說他們中央單位，就是水利署，河川局水利署那邊都會請委員來評比，那 他們那個評比的機制，他們是以它的評比機制決定的，跟他評分標準。我 們都會提報啦，因為需要做的真的太多了。』《訪談紀錄 J》

而另一個類似的回應，也是文官選擇直接向上呈報，他自己不去做判斷的原因是，

他覺得只要有提報，未來如果發生災情時至少他已經有做過提報的工作，剩下關於優

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先順序的決定權並不在他，屬於一種出於責難規避(blame-avoidance)所採取的作法。

『也還好，我的工作就是，那你有反應出來…我的工作比較單純，你反應 出來，那我有相關的計畫還是相關的經費，我就提報，畢竟優先順序也不 是我決定的…對阿，我們或許比較在意說，地方有民情反應出來，你沒有 去做計畫提報，萬一將來有可能有災害、災情，這個問題會比較嚴重…對，

你不管是民代還是百姓，對，我們的工作就是說，我可以詳實記錄下來，

那我有相關的計畫我就幫你提報上去，那你委員勘查的時候，我也是說，

我什麼時候來勘查，那民眾有什麼樣子的意見，給委員作參考。』《訪談 紀錄 K》

三級審核的責任分擔效果可以有兩種差異很大的詮釋，首先，原先我們對於文官 中立能力價值的期待，至少有一部份是屬於文官個人層次上的倫理決策，我們期待文 官在面對困難時能夠秉持專業、勇於任事，而不是選擇退縮和逃避。因此我們認為文 官當面對來自外界不合理的要求時，應該能夠有專業責任和道德勇氣，主動地將這些 壓力做處理，無論是據理力爭，還是堅守立場，或者是運用溝通技巧讓壓力不致於傷 害到政策過程中的專業性。但是責任分擔的效果卻讓文官可以簡單地找到迴避壓力的 方式，同時對自己的損失並不大。來自外界的壓力要能夠連闖三關，必須要花上一定 的成本，才能夠達到目的。例如，可能要動到立委的層次才能影響到審查小組，但是 一個民間的需求要能夠運作到使立委施壓，自然就需要花費相當高的成本。而若真是 如此，那相當於制度誘因創造了文官個人在專業立場上可以偷懶的空間。最嚴重的情 況，就是當三級審核內的所有人都認為責任有其他人會分擔時，實際上最後就會沒有 人做為把關者真正地去阻攔不合理的要求。根據這種詮釋，三級審核對文官中立能力 價值至少在個人層次上是沒有幫助，但可能產生偷懶的負面誘因。但若是從另一個角 度想，個別的文官身處在有責任分擔與無責任分擔的決策機制下，又顯然是後者沒有 責任分擔的情境下所承擔的壓力要大得許多，在無責任分擔的情境下，要文官能夠承 受得住壓力，並且堅守專業，這項工作就真的完完全全落在個別的文官與行政組織上 了。

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責任分擔相當於用制度設計的方式，為政策過程中的每一個個人與組織提供了一 種緩衝效果，讓其中的每一個角色不至於被太大的壓力給壓垮，但也可能造成集體偷 懶而讓放水成真。在這個治水的個案中，維持最底限的專業性的角色就是規劃報告，

由於規劃報告制定後，治理工程就必須符合規劃報告才能施作，因此在一定程度上降 低了集體偷懶完全放水可能會造成的損害。

有趣的是，責任分擔的設計似乎是違反了文獻回顧中對於獨立權限的設計有助於 中立能力的觀點，獨立權限的文官或行政組織雖然看似大權在握，但實際上，若沒有 其他的支持系統，看似獨立的狀態很容易就會受到壓力反而成為被俘擄的狀態。這時 的獨立其實等於被孤立。

未來在流綜計劃執行完畢之後，中央政府未必會繼續補助地方政府鉅額的預算，

但是只要有中央的補助款時，三級審核的制度就會持續維持。

『那個是，應該是不會變，就是等於說，就是設備投資變成獎補助這樣子 而已，這個可能以後的方向應該不會變，重點可能就是不要用，不要編特 別預算。』《訪談紀錄 H》

當然，即使有了規劃報告與三級審核制度，專業的標準仍不免受到更強大的政治 壓力的挑戰。這時候就會需要其他的方式及助力來處理，持續的溝通當然是一個好作 法：

『溝通就是互相了解需求嘛，那是不是減少需求，如果說我可以的話，比 如說我跟議員溝通，這地方可能不需要，提出一些佐證資料給他，有的議 員會比較認清楚，就是他可能一開始會覺得需要，但聽過我們解釋，他覺 得整個排水系統是這樣排，如果是這樣可能就會麻煩他幫忙去跟地方民眾 再解釋一下。還是需要做溝通動作。因為溝通才會知道有這個需求，有需 求之後，變成說我們準備一些資料跟議員解釋，這樣子可能效益不大，這

『溝通就是互相了解需求嘛，那是不是減少需求，如果說我可以的話，比 如說我跟議員溝通，這地方可能不需要，提出一些佐證資料給他，有的議 員會比較認清楚，就是他可能一開始會覺得需要，但聽過我們解釋，他覺 得整個排水系統是這樣排，如果是這樣可能就會麻煩他幫忙去跟地方民眾 再解釋一下。還是需要做溝通動作。因為溝通才會知道有這個需求，有需 求之後，變成說我們準備一些資料跟議員解釋，這樣子可能效益不大，這