文官中立能力價值的實踐 以易淹水地區水患治理計畫為例 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.
(3) National Chengchi University Department of Public Administration Thesis. The Practice of Neutral Competence in Civil 政 治. 立. Service. 大. ‧ 國. 學. A Case Study of Flood-Prone Area Management. ‧. Plan. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Don-Yun Chen, Ph.D. Graduate Student: Lin-Hsiang Tang. July 2016 iii.
(4) 謝 誌 這是一篇遲到了好久好久的論文，我甚至沒認真想過會有寫這篇謝誌的一天， 但是最後，在老師、家人、親友以及同儕的鞭策與鼓勵之下，資質駑鈍的我終於 也完成了這篇論文，為這段彷彿醫學系修業的七年碩班生涯畫下句點，要感謝的 人也真的是太多太多了。 諷刺的是，關於這篇中立能力的論文，我幾乎在碩一下就已經決定我要寫關 於這個概念的論文，可是後來證明我是小孩想開大車，面對這個連我的指導老師 都直言「理論概念上尚有許多待釐清，實證操作更有諸多限制與困難待突破」的. 政 治 大 深刻記得，在兩年前的論文計畫書口試時，兩位口委同時建議我改寫純理論的研 立. 困難題目，果然是讓我窮盡了好多個夜晚，最後仍不敢說有什麼突破與貢獻。我. ‧ 國. 學. 究，也正說明了這篇論文在理論概念的層次上還有空間，並不該急於跳入蒐集實 證的層次，現在回想，那時的我實在是自負過頭了。. ‧. 這篇並不成熟的論文能夠完成，我想最需要感謝的自然是我的指導老師陳敦. sit. y. Nat. 源教授，陳老師對於公共行政在理論以及實證研究上的引領與突破，讓我從踏進. al. er. io. 政大公共行政學系的第一天就彷彿受到了震撼教育一樣，一掃我過去對於公共行. v. n. 政系在理想上陳義過高，在現實上成為高考搖籃的刻板印象。對於陳老師的追隨. Ch. engchi. i n U. 和批判，使我在公共行政的理論及實證方法上都有非常寶貴的累積。但是除此之 外，老師在我的職涯、感情、生計以及待人接物上也都不吝惜地大方給予和指導， 多方容忍我一會兒說要去當兵，一會兒說要去選舉的妄行，並且在這我最後一個 學期讓我能夠順利畢業，對於他的感激難以用短短數行言詞表達，我想我能做的， 就是傳承老師大方給予和造福別人的胸襟和情懷，讓這份我借用的恩惠永遠有利 息在人間。 我也要十分感謝我的口試委員黃東益老師和蔡秀涓老師，特別是蔡老師，在 我的論文寫作上屢屢提供重要的方向和指出盲點，令我受惠良多。而黃東益老師 堪稱是我在學校受惠第二多的恩師，在黃老師研究室工作的三年，讓我對於研究 iv.
(5) 工作有更多的實務累積，同時也認識了非常多互相提攜進步的同儕與學長姊，很 感謝黃老師提供我許多的學習機會，以及包容我曾經犯下的許多疏失和過錯。 在政大公行實際上課的四年求學生涯中，有非常多的收穫，而我特別要感謝 蕭乃沂老師、杜文苓老師和莊國榮老師，蕭老師幽默風趣的上課方式加上扎實豐 富的課程內容，總是能讓學生們在統計與系統思考這類的方法課上能有莫大的收 穫。而杜老師和莊老師除了在上課時提供許多不同於傳統公共行政學界將焦點置 於官僚及政府上的觀點與視角之外，他們更是積極地鼓勵學生從事更多公共與政 治參與，我在公共參與的熱情和動機，可以說受到兩位老師的正向激勵非常多。. 政 治 大 事、同學與學長姊們，在選研的日子十分地充實也相當快樂，從選研學長姊們對 立 此外，我在政大求學生涯中另一個重要的生活重心，就是政大選研中心的同. 於方法以及資料正確性上的一絲不苟，養成了我對於專業的認同與堅持，在許多. ‧ 國. 學. 個電訪的夜晚，雖然疲憊，還是很喜歡選研大家庭的溫暖，撫慰了我曾經迷惘失. ‧. 落的那段時光，甚至在我後來踏入選舉的路上，選研的朋友仍是我相當大的助力，. y. Nat. 因此我要特別謝謝啟耀學長、俞燕學姊，你們給我在知識及工作上的協助，和生. er. io. sit. 涯上的關心與溫暖是最多的，希望你們也都能過得一帆風順、幸福美滿。也要謝 謝信安學長，能夠有你這個好朋友一起在工作上打氣努力、在感情低潮時彼此安. al. n. v i n 慰、在公共參與上至今仍不斷地給我很多意見，真的非常地感謝你。也要感謝和 Ch engchi U 我同門的敬欽學長，你也是那個二話不說就給我鼓勵和實質幫助的好朋友。謝謝 惕維總讓我在低潮時能找到酒友、玩樂和聊天的夥伴，也謝謝瑋倩總是帶著溫暖 的笑容為我追尋夢想的路上加油。謝謝雅雯學姊在多年以後，當我踏上夢想之途 時，仍不忘在第一時間就給我鼓勵和協助。謝謝柏林學長、惠鈴學姊、正偉學長、 倍甄、百岳、繼中，謝謝你們在選研一起工作時給我的力挺，而且至今仍維繫著 這份友誼。 我在政大求學生涯中，除了一起上課同甘共苦的同學、學長姊與學弟妹們外， 我在黃東益老師研究室及陳敦源老師研究室所結識的朋友們更是我十分珍視的. v.
(6) 友誼，感謝你們在我這漫長的七年生涯中，時而陪伴我渡過歡樂的時光，時而在 我處於陰暗幽谷時給予鼓勵和援手。謝謝忠安學長，從一起玩樂、工作、切磋學 業到一起失戀，最後我們都找到新的另一半，也都在今年畢業，你是我很重要的 良師益友。謝謝佳良學長和翰林學長，有兩位政大公行博班生在環境運動的先行， 你們是我入學至今一直到未來，都會是請益學習的好對象。謝謝時而強勢堅決， 時而體貼的凱凌學姊，從參與學運到我去選舉，妳給了我很多幫忙和鼓勵，同樣 作為對公行學界和社會政治略帶「反骨」的我們，這份投契的情誼我時常感念在 心。謝謝佳螢學姊曾經送給我最溫暖的鼓勵和祝福，謝謝靜玟學姊至今仍提供我. 政 治 大 予好多協助，讓我省了好多麻煩跟避過幾次心驚膽戰。謝謝同門師兄重豪，我們 立. 許多實務上的洞見。謝謝系辦的漢琪學姊與怡瑩學姊在很多學校的繁文縟節上給. 從我開始上課前就在荒野結識了，對於各種話題，我們總是有討論不完的見解，. ‧ 國. 學. 這點在你畢業後仍是如此，希望我們能一直維持這樣的情誼。謝謝家維，妳給我. ‧. 的鼓勵總是那麼溫暖。謝謝致丞，你是我研究所認識最重要的兄弟，真想和你再. y. Nat. 來場環島啊，相信我們會是一輩子同甘共苦的好哥兒們。謝謝憶萍，在我在最低. er. io. sit. 潮的日子裡能夠給我鼓勵和警醒，讓我終於能懷抱希望找到自己另一半的影子。 謝謝麒翰，你開朗樂觀的個性總是讓人感到溫暖。謝謝冠緯、意善和政廷，你們. al. n. v i n 都是和我一起度過好多研究所苦樂時光的好友，也都是不遺餘力給我協助的好人， Ch engchi U 希望跟你們都是一輩子的好友。謝謝桂慈在我在南沙時寄上那張滿滿文字的卡片。 謝謝美君在我追求理想的路上率先大方地給予我實際的支持和鼓勵。也謝謝孟靄 和禹瑞曾給我的協助和支持。謝謝雅婷，在我剛重返現實的那一年，給我好多回 歸學校的協助和關懷，祝福妳趕快找到愛妳疼妳的另一半。謝謝志宏、筱涵、俐 君和建億，你們是我在重新回到學校後，另一群能夠一起切磋與交換對時事意見， 又能一起鼓勵打氣的好朋友，更是我在參與選舉時最先給我協助的人們。謝謝品 慧，從我上島、參選至今仍會不時關心我的近況。謝謝沂君，和妳見面得少卻當 了近一年的「網友」 ，很感謝妳曾經在我低潮時分擔我的情緒以及給我鼓勵打氣。. vi.
(7) 最後，一定要感謝的就是我的父母，謝謝你們給了我一個不算太差的腦袋和 健康的身體，並且讓我無憂無慮地唸到了研究所，給予我充分的自由和協助，讓 我去探索人生而鮮少給我限制與壓力，這可能是世界上最寶貴的資產了，但你們 這些年不時也會叮嚀我完成學位，也因此讓我最終能夠寫完這篇論文。 而最後的最後，要謝謝這一年多來時時刻刻陪伴我的伴侶芳瑜，謝謝妳總是 體諒與容忍我的脾氣和任性，有時自己受了委屈卻還能包容我、教導我、鼓勵我、 鞭策我，並且願意給我改變的時間和機會，我常說，能有人管是幸福的，謝謝妳 管我，謝謝妳的愛，是這篇論文能完成的最後一塊磚。. 政 治 大 去孤島南沙當兵，再到參與選舉期盼改變故鄉，最終又回到學校這個啟蒙之地。 立. 這七年來，我從系上獲益良多，無論是做學問還是做人皆是，從學校半路跑. 當完成論文時，心中其實十分平靜，這篇論文就像一場打了太久又勞民傷財的戰. ‧ 國. 學. 爭，而勝利之後卻也未必獲得什麼，實在僅能稱上一場慘勝。但是這段日子我所. ‧. 獲得的和我想感謝的，都超出這份論文太多太多了，謝謝你們，我不會忘記和你. y. Nat. 們相處過的每一刻。. n. al. er. io. sit. 琳翔 2016 8.29@三重. Ch. engchi. vii. i n U. v.
(8) 摘要 古今中外的任何政體都需要仰賴一個以專業為核心的文官系統，才能使主權 者的各類偏好，能夠確實地轉化成政策，並且以符合經濟與效率的方式執行，方 能獲致治理的績效。專業官僚系統存在的意義，就是為了使有限的公共資源，能 夠符合效率及效能或其他客觀標準在社會上進行權威性的配置。 而在多元民主政體中，除了同樣需要專業之外，為了避免文官系統的專業能 力被政黨或特定團體所控制，造成公共資源的配置被黨派私利過度地扭曲，因而 產生了文官「中立能力」價值的呼籲。在中立能力這個帶有規範性色彩的價值引. 政 治 大 都經由某些制度設計，區隔出了一定的距離，避免了官僚系統被政黨完全掌握。 立 導下，常任文官的事務系統與政黨為主的政務系統間，從人事制度到政策過程，. ‧ 國. 學. 然而，中立能力這個以確保官僚系統能夠維持專業為目的的價值，在我國卻 被窄化為文官與行政機關不應涉入選舉與政黨活動的「行政中立」概念，而忽略. ‧. 了這些制度設計背後更重要的目的，討論的範圍也被限縮在行政中立法上，而沒. sit. y. Nat. 能處理到政策過程以及官僚系統在組織管理與運作的部分。. al. er. io. 本研究有兩個主要的目的，首先，在理論與概念的層次上，經由檢閱歐美民. v. n. 主國家對於中立能力概念的理論與實證研究，嘗試為國內對中立能力此一尚屬陌. Ch. engchi. i n U. 生卻又影響深遠的概念重新聚焦深化。其次，在實證研究的資料累積上，透過「易 淹水地區水患治理計畫」這個政策個案，深度訪談水利署與地方政府水利單位官 員，輔以官方報告、報章雜誌等次級資料的比對，探索在真實複雜的政策個案中， 文官與行政組織能否實踐以專業為核心的中立能力價值，又是什麼樣的因素或是 制度設計能夠確保其維持中立。 本研究最終發現，在理論與概念的層次上，中立能力價值又能夠區分為兩項 內涵，分別是居於核心的專業主義以及作為指導與外界互動界面上的公正性。而 在實證的政策個案研究上，易淹水地區水患治理計畫經由「以流域為整體單位的 規劃報告」，嚴格要求工程的施作必須符合規劃中的整體性與急迫性，並且建立 viii.
(9) 起從中央到地方對於工程施作的三級審核制度，使得治水工程的預算經費配置大 致符合了專業的客觀標準，並且在近年的歷次颱風水患中發揮效用。在此個案中， 專業規劃的報告與審查制度確保了中立能力的實踐與政策的果效。. 關鍵字：中立能力、中立性、專業主義、公正性、易淹水地區水患治理計畫. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ix. i n U. v.
(10) 目錄 第一章 緒論. 1. 第一節. 研究背景. 1. 第二節. 研究動機. 7. 第三節. 研究目的. 立 研究問題. 10. ‧ 國. 學. 第四節. 政 治 大. ‧. 第二章 文獻回顧. 12. Nat. y. 13. 第二節. v l 中立能力的本質：公正性和專業主義 ni. 19. 第三節. 為何與如何保障中立能力. 43. 第四節. 政策個案：8 年 1160 億治水預算. 55. 第五節. 小結. 62. 第三章 研究方法. 65. 第一節. 65. 13. er. n. a. sit. 中立能力的意義與起源. io. 第一節. Ch. engchi U. 研究設計 i.
(11) 第二節. 研究方法. 69. 第三節. 研究流程. 73. 第四章 研究分析. 77. 第一節. 治水預算的成效. 78. 第二節. 治水政策中的專業. 90. 第三節. 如何保持中立. 政 治 大. 立. ‧ 國. 學. 第五章 結論. 第二節. 延伸研究建議. ‧. 研究發現與討論. 一、 二、 三、 四、 五、 六、 七、. 113. sit. n. al. er. io. 附錄. 113. y. Nat. 第一節. 參考文獻. 99. Ch. engchi. i n U. v. 118. 121. 126 期中報告審查意見及回覆 公務人員行政中立法 水患治理特別條例 易淹水地區水患治理計畫大事紀 經濟部辦理流域綜合治理計畫建立民眾參與機制注意事項 水利署第五河川局流域綜合治理計畫諮詢小組委員名單 訪談內容. ii. 126 128 131 134 136 145 146.
(12) 表目錄 表一 Weimer 和 Vining 的三種政策分析師角色認知.......................... 38 表二 影響中立能力的觀察構念 ............................................................. 52 表三 本研究概念架構 ............................................................................. 54 表四 易淹水地區水患治理計畫─經濟部水利署預算於各縣市之分配 .............................................................................................................. 61 表五 易淹水地區水患治理計畫─經濟部水利署預算於各縣市之分配 及淹水面積分布狀況 ......................................................................... 68 表六 訪談對象資料 ................................................................................. 70 表七 訪談大綱 ......................................................................................... 71 表八 直轄市、縣(市)政府水利專責單位成立時間表 ........................... 89 表九 易淹計畫增辦情形 ......................................................................... 93. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.
(13) 圖目錄 圖一 圖二 圖三 圖四 圖五 圖六 圖七 圖八 圖九. 政黨對文官信任的競合 ................................................................. 28 Svara 的議會與市經理責任共享圖 .............................................. 30 Demir 的政治─管理連續體 ........................................................... 31 文官在政策過程中的專業責任 ..................................................... 39 公正性與專業主義的互相增強關係 ............................................. 43 治水流程圖 ..................................................................................... 58 易淹水地區水患治理計畫預算分配圖 ......................................... 60 易淹水地區水患治理計畫單位分工圖 ......................................... 60 本研究流程圖 ................................................................................. 74. 圖十 台南市易淹計畫治理成效 ............................................................. 83 圖十一 台南市易淹計畫治理成效 ......................................................... 83 圖十二 雲林縣易淹計畫治理成效 ......................................................... 84 圖十三 雲林縣易淹計畫治理成效 ......................................................... 85 圖十四 台灣易淹水區域縣市分布圖 ..................................................... 91. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.
(14) 第一章 緒論 第一節. 研究背景. 近年來，台灣的經濟表現持續地低迷，物價攀升，而薪資水準卻停滯不前，在經 濟發展遲緩的同時，社會上其他過去被忽視的價值與問題卻紛紛躍上新聞版面，成為 眾人關心的目光，例如環保、都市更新、食品藥物安全、教育、人權、司法改革等議 題也逐漸受到社會大眾的重視，這些新的議題彰顯了台灣社會開始重視更多元的價值。 但這些多元分岐的價值也形成對政府效能的壓力，民選政府治理能力受到嚴苛的檢視. 政 治 大 然而這種對於政府能力的質疑，有時卻巧妙地被轉移到官僚體系及公務人員上。 立. 與挑戰。. ‧ 國. 學. 在民眾對於政府回應性的壓力下，儘管政府表現不佳，公務人員卻享有相對較高的薪 資以及工作保障，因此成為民眾眼中容不下的沙粒，一旦新聞報導公務人員的福利，. ‧. 往往引起民眾的妒恨。例如民國 101 年底，軍公教年終慰問金這項行之有年的福利，. y. sit. io. al. er. 除了這項預算1。. Nat. 卻意外引來了輿論對於公務人員福利過多的攻訐，最後在民意壓力之下，朝野協商刪. v i n Ch U 革往往受到民眾和政治人物的歡迎，例如民國 e n g c h98i 年由當時的考試院長關中所主導的 n. 另一方面，增加對公務人員的政治控制，或是要求公務人員提升回應性的行政改. 「公務人員考績法修正草案」，草案裡新增考績丙等比例不得低於百分之三，累積三 次丙等考績的公務員將予以資遣或強制退休。這樣的修法引起公務人員極大的反彈， 但民眾卻樂觀其成。2這樣的社會氣氛下，彷彿公務人員是台灣近年來政府績效不佳、 經濟表現差的禍首。 1. 詳見自由電子報(2012 年 10 月 22 日)「台灣智庫民調廢退休軍公教年終 68％民眾贊成。」 http://www.libertytimes.com.tw/2012/new/oct/22/today-t2.htm 以及 Nownews 今日新聞(2012 年 12 月 10 日)「行政院公布民調 5 成 8 民眾支持停止發放年終慰問金」 http://www.nownews.com/n/2012/12/10/356867 2 詳見自由電子報(2010 年 3 月 2 日)「公務員考績法修正丙等明訂 3％」 http://www.libertytimes.com.tw/2010/new/mar/2/today-t3.htm 以及自由電子報(2010 年 3 月 19 日)「公務員反彈民眾吐槽：怕什麼」 http://www.libertytimes.com.tw/2010/new/mar/19/today-p3.htm 1.
(15) 這種類似的情況也發生在 1980 年代的歐美等國，當經濟表現不佳時，官僚組織 常被當作是無效率、缺乏回應性、浪費、效能不彰的代罪羔羊，民選政治人物藉由抨 擊官僚(bureaucracy-bashing)的策略獲得勝選，勝選後採取加強官僚控制的管理手段， 期望藉此駕馭官僚為己所用。 然而將政府效能不彰的責任全部怪罪到官僚體系上，究竟是正中問題核心還是把 文官當作代罪羔羊？Meier(1997)就大膽直言，官僚體系的長處在於理性的規畫以及有 效率的執行，但是其長處有效發揮的前提，必須建立在目標與價值已經被設定好，以 及擁有足夠的資源和自主性能夠讓官僚體系發揮專業。他認為當前政府效能不彰的主. 治 政 大 民選政治人物迴避價值衝突及尖銳困難的問題，將之丟給官僚體系處理，當官僚體系 立. 要原因，應該歸咎於以選舉為主的民主政治無法處理多元價值衝突的問題。不但如此，. 表現不佳時，卻又站在監督的道德制高點批判官僚，這種情況長期而言，會使官僚體. ‧ 國. 學. 系動輒得咎，反而自縮為一個被動聽命的角色，面對困難的問題不再願意勇於任事。. ‧. 事實上，在一個民主政體中，必須要同時仰賴以選舉民主與回應性(responsiveness) 為核心的政黨和政務階層，以及以功績制(merit system)、專業主義(professionalism). y. Nat. er. io. sit. 和中立性(neutrality)為核心的常任文官，彼此發揮功能、互補不足、責任共享才能夠 獲得良好的政府效能。意即民主政體中的「政治」與「行政」兩種不同的價值之間必. al. n. v i n 須有所調和，以維持一種平衡，而不能令任何一個部門完全獨佔了權威(陳敦源， Ch engchi U 2009)。. 本研究認為，前述將政府效能不彰完全歸咎於官僚體系有欠公允。事實上錯誤並 不全來自官僚體系，以選舉和政黨為核心的政務階層亦有相當的責任。政務階層受到 任期限制與連任的不確定性，傾向於追求短期可見的績效，不惜犧牲長期的公共利益。 而選舉動員的考量也讓政務階層有充足的誘因扭曲公共資源的分配標準優先回應其 支持者、派系與政黨。這兩種傾向可以合稱為「政治黨派主義」(political particularism)， 都是促成公共資源配置的不公平或是效率不佳的重要原因(Montjoy & Watson, 1995; Ingraham, 1995)。 Levine、Peters 和 Thompson(1990)認為官僚體系在民主治理中扮演非常重要的一 2.
(16) 項角色就是「責任」(responsibility)，責任指的是文官是否能夠善盡專業，以協助將雜 亂分歧的民意，和政務階層的選舉承諾轉化為實際的政策，並有效率地落實，但這項 責任的角色卻時常與來自政治環境短期的回應性(responsiveness)相衝突。 最極端的衝突就是：當政務階層從行政權到立法權，都一齊認可了一項為了短期 的黨派選舉利益，卻可能傷害長期公共利益的政策，官僚體系面對政治環境中一面倒 地支持通過該政策，並且要求「加速」完成程序，不顧中間許多應該考慮的專業意見 時，應該要如何回應？是否仍能夠堅守其應負的專業責任？ 以「兩岸服務貿易協議」這項政府非常重視的政策為例，民國 102 年，政府在希. 治 政 大 響台灣經濟甚鉅的政策，總統府和行政院的態度是強硬地公開表明協議一定要簽 ， 立. 望能夠加強兩岸經貿合作關係的大方向之下，對於簽訂「兩岸服務貿易協議」這件影 3. 並且希望在立法院能夠跳過逐條審查4，而這樣一個影響重大的經貿協議，所做的相. ‧ 國. 學. 關經濟效益評估卻被立委發現是在簽完協議之後才完成的，這不禁讓人懷疑在我國與. ‧. 中國進行經貿談判時，究竟我國所根據的經濟數據其真實性與實用性為何。這也引起 在野黨對於該評估報告恐怕是政府「先射箭後畫靶」，僅是用來妝點美化服貿協議而. y. Nat. 衝擊和負面影響又該是誰要負責呢？. al. er. io. sit. 缺乏全面性的評估。5在缺乏全面性的評估下貿然地簽訂協議，對於台灣經濟造成的. n. v i n 又例如桃園航空城這項政府的重大經濟建設，特定區計劃面積廣達 4771 公頃， Ch engchi U 其中預計將進行區段徵收 3073 公頃，約 15000 戶、46000 人將面臨土地徵收的處境。. 6. 在都市更新、農地徵收及土地正義等議題越來越受到社會關注，十分容易引起官民. 衝突的時候，政府理應更加謹慎地做好專業評估，以提供航空城計劃公益性與必要性. 3. 詳見自由電子報(2013 年 11 月 23 日)「馬：服貿一定要過民進黨：急什麼？」 http://www.libertytimes.com.tw/2013/new/nov/23/today-fo2-2.htm 4 詳見蘋果日報(2013 年 6 月 27 日)「政院嗆服貿協議不准逐條修」 http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20130627/35110661/ 5 詳見自由電子報(2013 年 11 月 25 日)「服貿簽完評估才出爐立委：閉眼與中協議」 http://www.libertytimes.com.tw/2013/new/nov/25/today-fo7-2.htm 以及 ETtoday(2013 年 7 月 15 日)「經濟部將公布兩岸服貿協議評估報告綠：先射箭再畫靶」 http://www.ettoday.net/news/20130715/241297.htm 6 詳見環境資訊中心(2013 年 10 月 29 日)「馬總統愛台 12 建設桃園航空城史上最大區段徵收」 http://e-info.org.tw/node/94629 3.
(17) 的充分說明。但日前內政部營建署卻遭到公民團體及立委揭露，航空城計劃中既有的 都市計劃區發展率之數字有灌水造假的嫌疑，7也因此使本計劃進行土地徵收的必要 性與公益性備受質疑。 另外，民國 102 年 8 月底的康芮颱風讓南台灣數個縣市飽受水患之苦，諷刺的是， 這些縣市都是民國 95 年所通過的「水患治理特別條例」與「易淹水地區水患治理計 畫」所編列的 8 年 1160 億中獲得較多預算的縣市，這項計畫當初也是源於一場颱風 造成台灣各地水災頻傳，行政院始決議一次編列鉅額預算的長期計劃，希望這筆錢能 夠改善各地的水患問題。但是這筆內容不明確，缺乏完整規劃，規避許多既有法令，. 治 政 大 野黨都要求盡快通過的龐大壓力，如今 8 年之期將屆， 卻似乎未能有效解決水患問題， 立 缺乏民意參與的預算，在當年卻是挾著從中央到地方、從行政到立法、從執政黨到在. 反而都成了朝野兩黨與地方政府選舉綁樁的籌碼。. ‧ 國. 學. 上述例子都說明了有時政務階層過度地要求短期的回應性，希望官僚體系棄守原. ‧. 來應該重視的專業，跳過原來應該嚴謹審核的程序，提供不確實的數據資料，這樣的 作法導致長期公共利益的損害8。這些來自政務階層的政治壓力，使官僚體系無法順. y. Nat. er. io. sit. 利地發揮專業，而必須在上位目標已定、限期完成的壓力之下，回應短期的、偏狹的 需求，使得政策規劃倉促而欠缺評估，因此造成了績效不佳與資源的浪費。. al. n. v i n 很顯然地，治理的績效絕不是只需要選舉與政黨所構成的偏好表達，加上一個對 Ch engchi U 上司命令照單全收，完全不做任何質疑或專業把關的官僚體系就能夠達到。我們還需 要對於官僚體系在其所轄之政策領域中，提供相關的知識和專業，善盡其專業責任。 為官僚體系正當性辯護的黑堡學者 Wamsley(1990)便極力強調，官僚體系在民主. 7. 詳見公視新聞議題中心(2013 年 12 月 23 日) 「航空城偽造假資料通過區委會？明營建署續審都市計畫」 http://pnn.pts.org.tw/main/2013/12/23/%E8%88%AA%E7%A9%BA%E5%9F%8E%E5%81%BD%E9%80 %A0%E5%81%87%E8%B3%87%E6%96%99%E9%80%9A%E9%81%8E%E5%8D%80%E5%A7%94%E 6%9C%83%EF%BC%9F%E6%98%8E%E7%87%9F%E5%BB%BA%E7%BD%B2%E7%BA%8C%E5% AF%A9%E9%83%BD%E5%B8%82/ 8 詳見蘋果日報(2013 年 11 月 18 日)「焦點評論：背債治水人民當凱子」 http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20131118/35444425/%E7%84%A6%E9%BB%9E %E8%A9%95%E8%AB%96%EF%BC%9A%E8%83%8C%E5%82%B5%E6%B2%BB%E6%B0%B4%E4%BA%BA%E6 %B0%91%E7%95%B6%E5%87%B1%E5%AD%90%EF%BC%88%E6%9C%B1%E6%B7%91%E5%A8%9F%EF%BC %89 以及獨立評論@天下讀者投書(2013 年 11 月 27 日)「 【讀者投書】廖本全：看見永續治水的台灣」 http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/52/article/789 4.
(18) 治理中應當具有獨立的正當性，其原因為官僚體系是一個重要的知識寶庫，裡頭儲存 了政府在各種政策領域中，所累積下來的種種經驗與知識，可以說，對於相關的政策 領域，該項業務的主管機關擁有最多的專業，缺乏這樣的專業，政策的規劃與執行中 出錯的可能性就會大大增加。 由官僚體系所代表的專業必須在治理過程中被保障，而專業的最大敵人又是來自 短期政治回應性的壓力，因此我們必須思考官僚體系的專業如何與政治回應性壓力共 處。本研究認為，這需要重新認識官僚體系在民主治理中，基於專業所扮演的中立角 色及其功能，深入探討一項在台灣被忽視的價值─中立能力(neutral competence)。. 政 治 大. 請看 Caiden(1996)對於文官中立能力的一段描述：. 立. 聰敏的(clever)，富有洞見(insightful)和遠見(visionary)，明白自己的從屬. ‧ 國. 學. (subordinate)地位但仍然有足夠的膽量(bold enough)，足夠的操守(principled. er. io. sit. y. Nat. ─Gerald E. Caiden (1996, 21). ‧. enough)，足夠的中立(neutral enough)去警告可能的錯誤並建議更明智的行動。. 這段敘述清楚地點出在中立能力(neutral competence)這項價值下，文官理想的行. al. n. v i n 動典範。文官應該對於所負責的業務上富有專業的能力，以提供明智的資訊與建言， Ch engchi U 然而光是擁有能力還不夠，文官還必須有「勇於任事」的膽識，向政治上司提供不同 於上司偏好的建言。政務階層一直都有誘因去質疑文官的忠誠，懷疑文官到底是不是 能信賴的「自己人」，以及驅使文官成為為其政治利益服務的工具，文官因此要抗拒 政治上司的壓力與誘惑，必須能勇敢地「向權力說真話」(speaking truth to the power)。 中立能力在歐美民主成熟的國家，是一項重要的文官價值，已經累積了許多研究 與討論。中立能力是什麼？Kaufman 為中立能力下了一個簡單易懂的定義，即「專業 的、而且是依據明顯的、客觀的標準而非個人或黨派忠誠來處理政府事務的能力。」 (Kaufman, 1956: 1060) Heclo(1999)進一步提出中立能力是指文官個人能夠運用其專業能力，以及官僚組 5.
(19) 職能善用寶貴的組織記憶及溝通網絡，作出獨立的判斷(independent judgement)以協助 具有黨派色彩的政治上司，完成其所欲的政策目標。同時他強調，文官必須能隨著政 黨輪替，維持對不同黨派的政治上司同等的忠誠及相同的投入承諾。這種忠誠並非盲 目地服從一切來自政治上司的命令，相反地，文官會依據其經驗與專業知識，而提出 不同的意見甚至與上司爭論，一旦上司作成決定，文官亦會忠實地執行該決策。 綜合兩者的觀點，中立能力的核心內涵就是專業主義(professionalism)，而且這樣 的專業能夠成為政策上的客觀標準，同時這個標準能夠公正地被落實。這個標準的內 涵雖然是含有價值判斷，但是卻能夠禁得起專業檢驗，是政策所必須的，並且不能也. 治 政 大 行大型遊憩園區的開發，這樣的開發案在審議過程中必然得證明開發行為在許多客觀 立 不該受到政治現實中的權力影響就因此放棄或折損。舉例而言，在環境敏感的地區進. 的法定標準上是符合專業檢驗的，例如最基本的當地水資源是否足夠供給未來的發展，. ‧ 國. 學. 會不會排擠當地民眾的用水權益，如果水源不足應從何處來等。或是建物的規劃上是. ‧. 否符合基地的地質狀況所能負擔最大量體的上限，超過上限就可能有建築安全上的疑 慮等等，這些每一個客觀的標準背後是有價值判斷的，例如要求開發案必須不造成當. y. Nat. er. io. sit. 地民眾使用水資源的排擠效應，是讓當地的民生用水權利優先於大型開發商的用水權 利，但是這些判斷的背後也都有專業檢驗的基礎，而且一旦被政治權力所凌駕，在政. n. al. 策的過程中就很有可能失敗。. Ch. engchi. i n U. v. 然而文官並不是在與政治絕緣的環境之下工作，他們每天的工作必須處理來自政 治上司、利益團體、國會以及民眾等等不同的政治回應，這些需求彼此常有衝突，這 些衝突就成了各種政治勢力爭奪官僚控制權的戰場，文官如何自保，維持獨立性，以 便在這樣的戰場中，仍能令人相信其意見與作為，是基於專業與政體的長遠利益考量， 這就需要引介入公正性(impartiality)這個內涵，來作為文官和其他政治行動者互動的 指引(guide)。 公正性在最基礎的意義上提供文官一種自我保護的立場，為政治和行政劃下一條 界線，保護官僚體系不會過度地涉入政黨與選舉活動，以及避免政務階層侵犯文官人 事的選用，使政務階層無法完全地控制官僚，同時也保存了官僚體系在面對未來的執 6.
(20) 政者時，能夠擁有一定程度的被信任感，因為新的執政者明白起碼這批舊官僚不是完 全屬於先前執政者的人馬，因此仍然是能夠信任的。而在積極的意義上，則能夠保護 文官與行政組織能夠公正地配置公共資源。 公正性與專業主義共同構成了中立能力價值的兩個主要內涵，它所指涉的理想是， 官僚體系能夠在民主治理的過程中，以其專業能力為前提，並以公正性為指引，有效 地服務民主政體中的各種需求而沒有偏私，藉由中立能力的發揮，能夠平衡民主政治 中的黨派主義及短視的決策視域的問題。 而今台灣許多政府效能不彰的問題，時常被錯誤地引導向官僚體系，但是效能不. 治 政 大 是來自政務階層種種不當的壓力迫使官僚體系棄守專業角色？本研究的立場認為後 立. 彰的核心問題究竟是官僚體系正在主動地逸脫控制，追求自我的利益(run away)。還. 者的問題亦相當值得吾人關注。. ‧ 國. 學. 本研究將透過文獻檢視中立能力此一概念豐富的內涵，以及其對於民主治理的意. ‧. 義及啟示。並且透過實際的政策個案，檢視在政策過程中，中立能力受到何種正面與 負面力量的影響，官僚體系碰到了什麼樣的政治壓力，以致於會影響到他們的專業投. y. Nat. er. io. sit. 入？在面對壓力時，文官與行政組織會採取什麼樣的行動來回應？有何種協助能幫助 他們維持中立能力價值？當中立能力受到傷害時，會有什麼樣的後果？為什麼有些公. al. n. v i n 共組織有辦法維繫專業的承諾，有些則否，這其中有沒有什麼樣的制度設計及管理措 Ch engchi U 施上的影響，導致了不同公共組織在維繫中立能力上有所差異？這些都是本研究所欲. 進一步探討的問題。. 第二節. 研究動機. 本研究的研究動機主要來自於注意到了國內對於中立能力這項概念的認識過於 片面，其核心內涵鮮為學界與實務界重視，但同時國外文獻上的進展卻又未能回應這 部分的缺陷。 相較於歐美公行學界對於「中立能力」的概念有豐富的討論，在我國，這項概念 7.
(21) 卻被窄化為「行政中立」或是「政治中立」。陳德禹(1993)認為，行政中立應該包括 以下意義：. 1.. 文官應盡忠職守推動由政府所制定的政策。. 2.. 行政人員(文官)在處理公務上，其立場應超然公正，無所偏愛或 偏惡。. 3.. 行政人員在執行法律或政務官的政策上，應公平(同一標準)對待 任何個人、團體或黨派，而無所倚重倚輕之別。. 4.. 治 政 大 們所擁有的專門知識、技能與經驗，於政務主管擬定政策時，提 立 行政人員不介入政治紛爭，只盡心盡力為國為民服務，即本著他. 供協助；於政務主管無政策意見時，依自身之專業意見執行政務. ‧ 國. 學. 並建議因應新發生問題的政策方案；並就所主管之業務注意民意. ‧. 而作適當反應。(陳德禹，1993：5). y. Nat. er. io. sit. 許濱松(1996)也提到我國在談論「行政中立」時常和「政治中立」的概念混淆不 清，他認為所謂行政中立是指行政人員以專業的方式處理政府工作與行政事務，而且. n. al. 能夠做到：. Ch. engchi. i n U. v. 1.. 超然於個人政治理念之外，不偏袒某一政黨或政治團體。. 2.. 不受利益團體影響，圖利某一利益團體。. 3.. 不受個人價值理念的影響，以中立能力公正衡平處理行政事務。 (許濱松，1996：1). 而「政治中立」僅指行政人員在政黨與選舉活動的參與上應該有所限制。 行政中立或政治中立的議題在我國興起，主因是實務上隨著我國民主化與政黨輪 替的經驗增加，過去威權體制時代，因為國民黨的一黨優勢與長期執政，官僚體系與 8.
(22) 上層的政務體系甚至是黨務體系往往融為一體，造成黨政不分，政務事務不分。執政 黨往往利用行政資源的優勢，動員官僚體系參加造勢活動或協助輔選，引起選舉不公 的爭議和文官涉入政治活動過深的問題9。因此，我國於民國 98 年通過了「公務人員 行政中立法」，法條所揭櫫的主要原則除了依法行政、執行公正、政治中立外，配合 法條中大多數明文規範的正是規範公務人員參與政治活動的行為10。可以說，我國基 於威權體制轉型的歷史脈絡而引介了中立(neutrality)這項概念，但這充其量僅能稱為 「政治中立」，與歐美脈絡下所討論以實踐專業角色為前提的中立能力尚有一大段距 離。. 治 政 大 政體中其實扮演了 Hansen 和 Ejersbo 所說的「不和諧」 (disharmony)角色(陳敦源，2009)。 立 僅討論文官避免涉入政治活動卻避談中立能力重視的專業，就會忽略文官在民主. 官僚體系雖然從屬於政務階層，卻不會完全地接受其所有的決定，這種對於政務階層. ‧ 國. 學. 一定程度的制衡是當前台灣民主治理過程中需要關注的問題。然可惜過去都僅將焦點. ‧. 置於公務人員參與政治活動的範圍與規範。. 事實上，不去討論文官專業責任是否發揮，便忽略了政務階層的決定是有可能出. y. Nat. er. io. sit. 錯甚至是自我圖利的。Miller 和 Whitford(2007)就指出在委託代理(principal-agent)關係 中，雖然代理人(agent)的道德危機(moral hazard)問題普遍受到關注，但卻常常忽略了. al. n. v i n 委託人也有可能採取投機行為(opportunistic)，造成了委託人與代理人都未能獲得最大 Ch engchi U 利益的問題。這反映在民主政體中更是如此，民意代表、民選首長以及政務官也都只. 是人民的代理人而已，人民仍然是政務階層的委託人，也是民主政體中的終極委託人， 而人民的公共利益與選舉民主中政黨的黨派利益顯然仍有落差，公共利益並不能完全 經由政黨體系所完全代表，相反地，政黨基於選舉動員的需要與利益分配的自利動機，. 9. 詳見華視新聞網(1998 年 11 月 28 日)「扁營抨擊人事局違反行政中立」 http://news.cts.com.tw/cts/general/199811/199811280022029.html 以及自由電子報(2011 年 10 月 7 日)「違行政中立？農委會被爆用公款輔選馬」 http://www.libertytimes.com.tw/2011/new/oct/7/today-p4.htm 10 請參考「公務人員行政中立法」第一條：「為確保公務人員依法行政、執行公正、政治中立， 並適度規範公務人員參與政治活動，特制定本法。 公務人員行政中立之規範，依本法之規定；本法未規定或其他法律另有嚴 格規定者，適用其他有關之法律。」 9.
(23) 也會採取投機行為攫取公共利益，此時，正是由於文官不會完全隨著政務階層的目標 起舞，方才確保了政策中的專業品質及民主治理中對於政務階層的制衡，進而實現了 民主治理中的政府效能(余致力，2000)。因此不該忽視官僚體系專業責任的問題。 另外一方面，國外學界對於中立能力問題的討論，例如美國脈絡下所討論的焦點 往往集中在總統及其政務官，如何與文官互動及彼此間的信任問題。Heclo(1999)認為 官僚體系所擁有的專業優勢是總統治理國家時最能夠依賴的首要來源，但 Moe(1993) 則有很不一樣的觀點，他認為由於資訊的不對稱和文官可能利用資訊優勢追求自我利 益，總統沒有誘因賦予官僚太高的信任。這些爭論的焦點在於政務事務關係的調和，. 治 政 大 及政務階層(包括總統與國會)有腐化或是追求私利的可能，而文官有時的「不合作」 立. 與如何能夠建立適當的合作關係以達成總統的政治目標，這樣的討論亦忽略了前述論. 反而是在捍衛公共利益。. ‧ 國. 學. 基於觀察到在學術上對於中立能力的討論仍有所缺漏，以及有感於實務上社會與. ‧. 政務體系盲目地對官僚體系的攻擊，貶抑文官的專業角色。本研究希望能夠處理我國 當前民主治理中，中立能力價值如何促進文官發揮專業能力，保障公共資源的使用不. y. Nat. er. io. sit. 會淪於服務過度的偏狹利益，以平衡來自政務階層的回應性壓力，擴大對於中立能力 的討論，而不再僅限於文官涉入政治活動的問題，以期提供學界在中立能力的研究上. n. al. 另一個更重要的面向。. 第三節. Ch. engchi. i n U. v. 研究目的. 本研究之主要目的將針對「中立能力」作概念上的討論彙整，並將重點置於中立 能力在維護公共資源運用的公正性以及發揚專業上的意義，再運用政策個案，剖析中 立能力在實際的政策過程中對文官的意義為何。 首先，中立能力本身就是一個內涵複雜的概念，在美國學界中的爭論常源於對概 念化的觀點不同，中力能力的根源可溯及 Woodrow Wilson 那篇著名的「行政的研究」 (The study of administration)文章，Wilson(1887)談到「政治行政二分」 10.
(24) (politic/administrationdichotomy)的概念，主張有關行政的事務應該獨立於政治，作為 一門專業加以精進，提升政府施政上的效能與效率。但也如同政治行政二分這個備受 學界爭議的概念一樣，中立能力也因為其內涵過於複雜甚而彼此矛盾，而導致學界往 往在概念上便意見分歧，因此和政治行政二分一樣，面臨缺乏實證的描述性 (descriptive)，與規範性(normative)上的可欲性問題(Demir, 2009; West, 2005a)。因此， 整理釐清這個概念的諸多爭議將是本研究對於學術上的第一個目的。 其次，雖然對於文官如何認知其在政策過程中的中立能力價值並非沒有實證上的 研究，陳敦源與呂佳螢(2009)就曾經使用大規模的調查研究法(survey research)探求我. 治 政 大 和 Skelley(1992)也曾經針 樣運用調查研究法，蒐集文官對中立能力的資料。Maranto 立. 國文官對於中立能力上的角色認知與行為。Ali、Lim 和 Len 等(2004)在馬來西亞也同. 的人員對於中立性(neutrality)相關行為的態度。. 學. ‧ 國. 對美國 15 個聯邦政府機關的高階文官與政務官，以調查研究法的方式測量兩種類型. ‧. 雖然調查研究法提供文官對中立能力看法的整體資料，但對於政策過程中，從政 策規劃(policy formulation)到政策執行(policy implementation)的各個階段，文官對中立. y. Nat. er. io. sit. 能力的公正性(impartiality)及專業主義(professionalism)兩者如何影響各種階段，特別 是專業主義的議題，文官究竟有沒有足夠的專業投入，提供政策過程中必要的專業品. al. n. v i n 質？即使具有足夠的專業，文官是否有誘因在各個階段勇於任事，積極貢獻專業以改 Ch engchi U 進政策產出？這類更細緻的問題都不是過去以量化方法為主的研究所能直接提供的， 因此有必要經由對政策個案作更深入的分析來回答這些問題，這將是本研究在實證資. 料及方法上所欲達成的第二項目的。 最後，如 Cooper(2006)所言，倫理的議題並不能僅僅關注個人的道德勇氣，更應 該將焦點置於組織層次上，組織提供了什麼資源及誘因機制協助文官發揮中立能力？ 這恐怕是實務工作者最關心的管理議題。更重要的是，這些制度設計必須同時顧及回 應性等其他價值，對專業的保障與尊重不能成為文官以專業不對稱謀取私利的保護傘， 因此制度設計上必須謹慎處理「在一個民主政體中，如何提供文官在符合倫理的基礎 上，使用權力的行動依據；以及制度上與管理上如何支持文官採取符合中立能力價值 11.
(25) 的行動，同時這些安排還必須與回應性這另一項重要的價值維持一定平衡。」(Kirlin, 1996)探討這些實務上的制度設計與管理措施將是本研究所欲達到的第三項目的。. 第四節. 研究問題. 綜合以上基於研究者在實務上因觀察到官僚體系時常成為政府績效不彰的代罪 羔羊，期望能至少釐清官僚體系不應為此負全責，以及為其在民主治理中的重要地位 辯護，以及有感於國內學界對於與前述現象密切相關，並且深植於歐美成熟民主國家 的中立能力概念，仍僅有片面的認識，本研究嘗試處理下列問題，期望為中立能力此. 政 治 大 一、中立能力概念的爭論釐清。過去國內學界對於中立能力的討論多停留在文官與行 立 一重要概念的研究提供些許貢獻：. ‧ 國. 學. 政組織涉入政黨與選舉活動上，但中立能力的核心內涵包括公正性及專業卻常被 忽視，本研究將仔細檢視這兩者在民主治理中的意義，並加以整理、討論。. ‧. 二、藉由政策個案瞭解文官與行政組織在政策過程中能夠維持何種程度的中立能力，. sit. y. Nat. 政治回應的壓力如何影響其實踐？回應壓力對政策造成的效果。. io. al. er. 三、同樣透過政策個案的實證研究，探討組織或管理因素，以及制度設計與其他可能. v. n. 強化或傷害文官中立能力的原因是如何運作的，預期能發展出與實務上組織、制. Ch. 度及管理面向作連結的因素。. engchi. 12. i n U.
(26) 第二章 文獻回顧 第一節. 中立能力的意義與起源. 中立能力在學界是個複雜的概念，West(2005a)認為它本身的內涵時常因為模糊不 清而引起爭議。而它在實證上的操作化更是不容易，更麻煩的在於它時常和政治行政 二分，這個同樣備受爭議的理論相提並論，使得釐清及為其辯護的工作更顯得不易。. 壹、. Kaufman 的觀點：專業、客觀、非黨派. 治 政 大 為，中立能力與另外兩項價值─代表性(represenitiveness)及政務領導(executive 立. 首先，Kaufman(1956)回顧美國公共行政領域的實務改革，及學術研究方向後認. leadership)。這三項價值在歷史上分別引領了一段時間的改革思潮，當某項價值主導. ‧ 國. 學. 了行政改革與學術研究時，另外兩項價值並非就此沉寂消失，反而會引起另外兩項價. ‧. 值的反彈，成為下一段時間新的主導價值。中立能力所代表的意義可以簡單地理解為 「專業的、而且是依據明顯的、客觀的標準而非個人或黨派忠誠來處理政府事務的能. y. Nat. er. io. al. n. 是十分接近的。. sit. 力。」(Kaufman, 1956: 1060)他也同意中立能力的提倡和「將行政帶離政治」的思潮. i n 根據他的這段定義，指出了中立能力的兩個特質： Ch engchi U. v. 1.. 行政組職與文官應該維持專業來處理政府事務。(專業主義). 2.. 行政組織與文官在處理政府事務時應依據客觀的標準，而非任何個人的獨斷 或黨派忠誠。這種客觀標準最明顯的表現就是依法行政。(公正性). 第一項點名了專業主義，第二項就是公正性，而公正性的底線就是依法行政，即 文官不會因為對象的任何差異而有不合乎法律客觀標準的作法。這點和我國的「公務. 13.
(27) 人員行政中立法」於第一條和第四條所揭櫫之原則相同。11 他認為中立能力的提倡，主要目的是為解決當時民主政體中，過於迷信選舉的民 粹主義觀點。當時政府人事充塞著缺乏專業的政治酬庸，政策產出由於缺乏專業而成 效不佳，官員無心累積專業只重視巴結上司及賄賂貪腐。「功績制」以及「獨立管制 委員會」的行政改革因此誕生，這些制度的設計將政務階層原先能夠完全控制行政的 權限給剝奪，讓行政組織擁有一個相對獨立的地位，能在較為穩定的環境中展現專業 能力。 但是值得注意的是關於公正性的概念，他僅談到了依法行政卻沒討論文官在政策. 治 政 大 Goodnow(1900)所討論的「政治行政二分」是理念一致的，都是認知到民主治理中有 立 過程中的能動性與裁量權。這可能是因為他認同，中立能力和 Wilson(1887)與. 些事務可以被分類為「政治的」 、 「國家意志的表達」以及另一類「行政的」 、 「國家意. ‧ 國. 學. 志的執行」。. ‧. 但是從他也認同獨立管制委員會的設計是中立能力的表現來看，由於獨立管制委 員會享有準立法與準司法的地位，具有比起一般行政機關更大的裁量權，很難認為他. y. Nat. er. io. sit. 會認同中立能力是反對讓文官擁有裁量權。. Kaufman 的定義中，專業(professionalism)和客觀(objectivity)的標準及非黨派. n. al. Ch. (non-partisan)構成了中立能力的三項基本元素。. engchi. i n U. v. 但 Kaufman 留下了兩個問題，第一是中立能力與政治行政二分的關係是什麼？ 文官的能動性及裁量權應如何被看待？第二是什麼是客觀的標準(objectivity)？這是 否代表文官不能涉入任何自己的主觀價值判斷？. 貳、. Heclo 的觀點：文官不只是聽命行事. 對於提高文官回應性的呼聲從來沒有少過，Dickinson 和 Rudalevige(2007)指出美 國在戰後的總統越來越重視文官的回應能力(responsiveness)，為了強化文官的回應性， 11. 詳見「公務人員行政中立法」第一條第一款： 「為確保公務人員依法行政、執行公正、政治中立，並 適度規範公務人員參與政治活動，特制定本法。」 以及第四條：「公務人員應依法公正執行職務，不得對任何團體或個人予以差別待遇。」 14.
(28) 總統選擇增加以黨派忠誠為選用標準的政治任命職位，以及利用更多管理措施對忠誠 受到懷疑，或不肯配合的文官施以懲罰，這樣的現象傷害了官僚體系的士氣，以黨派 忠誠為優先的考慮也使中立能力所重視的專業性遭到破壞，文官為了討好政治上司， 不再有勇氣說出基於專業判斷的不同意見，結果是導致政府的決策因為缺乏專業意見 的考量而出現更多瑕疵與錯誤。 面對這種要求文官更加聽話的政治風潮，Heclo(1999)提出了不同於既有政治行政 二分架構下的中立能力新內涵，但也使其更加複雜並衍生了後續學界中的爭論。他認 為中立能力是指文官個人能夠運用其專業能力，以及官僚組職能善用寶貴的組織記憶. 治 政 大 完成其所欲的政策目標。同時他強調，文官必須能隨著政黨輪替，而維持對不同黨派 立. 及溝通網絡，作出獨立的判斷(independent judgement)以協助具有黨派色彩的政治上司，. 的政治上司同等的忠誠及相同的投入承諾。這種忠誠並非盲目地服從一切來自政治上. ‧ 國. 學. 司的命令，相反地，文官會依據其經驗與專業知識，而提出不同的意見甚至與上司爭. ‧. 論，一旦上司作成決定，文官亦會忠實地執行該決策。就其觀點，中立能力除了原先 Kaufman 所論及的專業以外，還包括了一種「能依政黨輪替改變忠誠對象並對不同黨. y. Nat. er. io. sit. 派維持同等忠誠」的公正性(impartiality)。至此，專業主義(professionalism)和公正性 (impartiality)就構成中立能力這個概念中兩項最主要的內涵。. al. n. v i n Heclo 認為文官應該善用其專業能力給予對於公共利益的建言，這代表鼓勵文官 Ch engchi U 培養並表達對於政策的意見，這種角色轉變可以說是逸脫出舊有政治行政二分架構下 將文官置於聽從政治決定，不鼓勵文官涉入與權威性價值分配(authoritative allocation of values)等有關政治決策事務的消極地位。 Heclo 所提出的衍生概念引起了後續公共行政學界的爭論，然而主要的討論都集 中在以下問題： 1.. 公正性是否在實證上是存在的，究竟文官能不能依政黨輪替改變忠誠對象， 甚而同時維持對不同黨派的忠誠？(West, 2005a). 2.. 強調文官及行政組織的公正性是否真的能夠有效地輔助政務階層達成政策 目標？或是應該如 Moe(1993)所言，總統為了達成政治目的，有充足誘因去 15.
(29) 強調文官回應性而非缺乏熱情的公正性。或著甚至如 Wolf(1999)所觀察到的， 中立能力與回應性能夠共存，端看政務官的政治智慧？ 3.. 延續 Moe 的觀點，政務階層應該採取「信任官僚體系」的管理方式，還是 採取「政治化」(politicalization)的管理方式對於治理績效會更有幫助？(West, 2005a; West & Durant, 2000). 以上的討論主要圍繞在公正性這個概念上，進而探討政務階層與官僚體系如何互 動才能提供最好的治理績效。然而，這卻忽略了 Caiden 對文官中立能力的理想期待， 以及 Kaufman 和 Heclo 在公正性之外更為重視的，「依據專業提供獨立判斷的勇氣」 此一蘊含倫理意義的層面。. 立. 以專業為核心的中立議題. 學. ‧ 國. 參、. 政 治 大. 如果中立能力只是公正性，而公正性只是文官會隨著政黨輪替改變忠誠對象，但. ‧. 對於政治上司所做的一切決定照單全收，即使該決定明顯屬於偏狹的私利並損及公共 利益，卻仍不去質疑與提出異議，這種做為勝選者工具的文官顯然在正當性上是受到. y. Nat. er. io. sit. 質疑的。除了公正性，更應該注意到文官所擁有的專業，在民主治理中是或不可缺的， 政治上的決策需要經由文官專業能力的檢驗與強化，才能避免粗糙的政策品質和淪為. al. n. v i n 偏狹私利的工具。專業主義(professionalism)確保了政策規劃中獲得了充分周延的專業 Ch engchi U 考量，從而避免不佳的政策產出及負面影響。這點對於民主化不過短短十餘年，甫經 歷二次政黨輪替，完成民主鞏固的台灣來說，具有格外重要的意義。 回到國內看中立能力的問題，我國長久以來受到殖民統治及威權政體的影響，重 視理性規畫及執行效率的龐大官僚體系，先於競爭性的選舉民主長期地存在於政體中， 因此我們所面臨的民主治理問題，是不同於美國選舉民主優先於行政國之前就已存在 的系絡，此即陳敦源(2009)所謂，我國是先有官僚才有民主的「先羅馬後希臘」，不 同於美國先有民主後有官僚的「先希臘後羅馬」。 如果我國至今仍有「行政獨大」的特質，照理說官僚組織應該仍然能夠享有較多 的自主性，運用專業作出前瞻性的政策規劃，然而事實上卻並非如此。我國的官僚體 16.
(30) 系在民主化之前就已經擁有組織化的優勢和豐富的專業累積，但是這些資源都是在一 個相對穩定的政治環境下所獲得的，隨著民主鞏固的深化，國會、反對黨及民間團體 的競爭加強了政體中的多元化，卻也使屬於政治的層次變得較為不穩定，官僚體系因 此面對了兩項巨大的衝擊，其一，原先長期共事的政治上司如今有可能因選舉結果而 改由另一個政黨執政，文官在工作上不再能對同一個政黨長久效忠，必須重新摸索新 的執政黨的偏好與合作關係。其二，更多元的政治勢力與價值進入政治決策的場域中 彼此競爭角力，它們都希望影響政府的決策權，官僚體系因此受到更多的監督，也必 須在各種社會勢力所代表的多元價值間維持衡平的角色(balancing wheel)，而不能全. 治 政 大 我國面臨了前段所提到中立能力的專業面向尚待填補的缺漏，而且這個問題在我 立. 然地偏袒一方。這些問題使得中立能力受到更多的重視。. 國「先羅馬後希臘」的系絡下顯得更為迫切，官僚體系不但涉入政策過程甚深，並且. ‧ 國. 學. 享有相當大的裁量權。在文官享有巨大的權力之下，如果文官的中立能力僅僅是討論. ‧. 文官不應涉入政治活動，這種法規可以明文規範的部分，而不去論及文官應如何善用 專業，才能避免傷害公共利益的議題，其結果有二，一種是文官將自己的角色限縮至. y. Nat. er. io. sit. 不做任何有關公共利益的判斷與爭辯，完全根據政治上司的決定辦事，最後導致政策 產出因為缺乏專業把關而不佳，如陳敦源(2010)在台灣蚊子館林立的現象中，便直指. al. n. v i n 蚊子館的結果不能完全歸咎於政務階層為討好選民而浮濫開支票，文官在這個決策執 Ch engchi U 行的過程中亦負有監督、把關的專業責任角色。文官是否有勇氣(bold enough)提供上. 司專業意見，並在執行過程中盡可能使建設不至於淪為蚊子館，都是文官善用專業的 表現。雖然文官完全聽從政治上司的決定看似符合中立能力中公正性的面向，即對於 任何的執政者都投入相同的忠誠，但實際上卻是形同專業棄守，反而喪失了中立能力 最應保障的專業價值。 另一種結果就是文官將如同 Downs(1967)及 Niskanen(1991)所描述對官僚的負面 期待，文官將藉由中立能力價值的庇護，追求自我利益而導致公共資源遭到浪費或錯 置。因此蔡良文(2003)在談到行政中立時，將行政倫理等內控機制建立的問題一併論 及，正是注意到除了行政中立法所規範文官參與政治活動的問題之外，更重要的是文 17.
(31) 官如何善用專業的問題。 這些關於中立能力如何指引文官善用專業的議題包括下列三個層面： 1.. 文官或行政機關是否有足夠的專業能力判斷政務階層的決策是否完善 (sound)，包括專業評估是否充足，成本效益的預先評估等，這是實現中立的 最基本層次，意即專業(professionalism)，或可以說是中立能力裡關於「能力」 (competence)的部分。. 2.. 即便在知道決策是不完善的前提下，文官是否有足夠的勇氣說實話與提供建 議。. 3.. 政 治 大. 在決策拍板定案後，文官是否做了足夠的努力盡可能地避免決策產生壞的產 出。. 立. 上述三個層次闡明了專業的角色，其重要性在於透過專業投入，使得政策更加完. ‧ 國. 學. 善(sound)，雖然這可能使得政務階層不能隨心所欲地作為，對於民主治理卻是正面的，. ‧. 可以將之視為官僚組織對於政務階層一種低程度的制衡。. 綜上所述，中立能力的概念除了公正性的討論外，更重要的是文官的專業如何在. y. Nat. er. io. sit. 民主治理中落實的問題，這正需要本土公行學界的重視。. 因此有關中立能力(neutral competence)這項概念，或許可以從字面上拆成「中立」. al. n. v i n (neutrality)和「能力」(competence)兩個部分，本研究認為，中立所論及的主要是文官 Ch engchi U 在政策過程中如何與政務階層、利益團體以及公民互動的立場問題，即所謂公正性 (impartiality)。而能力則指涉文官是否有充分的專業投入，即專業主義 (professionalism)。 本章將優先討論公正性，再處理專業主義，最後討論兩者之間的關係，包括在概 念上以及操作化上的建構，以建立一套在政策過程中可以觀察中立能力的相關構念。 其次，從實務工作者以及組織管理的出發點來看，什麼樣的制度設計以及組織管 理的因素，會對中立能力產生正面或負面的影響，關係著如何在現實的政治環境中落 實中立能力，是本研究所欲處理的重要問題，將經由文獻的檢閱來形成後續的研究構 念。 18.
(32) 最後將說明本研究所選擇的個案─8 年 1160 億治水預算─的政策背景與起源，將 重點放在政策過程如何與中立能力的構念作連結，以進一步地蒐集實證資料。. 第二節. 中立能力的本質：公正性和專業主義. 中立能力這項概念可以區分為公正性(impartiality)和專業主義(professionalism)等 兩項內涵，這兩項內涵彼此看似無關，卻有實務上的連結性。但也由於兩者在邏輯上 看似應屬不同的範圍卻必須同時置於中立能力這項概念之下，因此造成了運用實證研 究方法時如何詮釋資料的問題。以下先整理何謂公正性。. 政 治 大 立場與距離，才能夠確保專業能夠培養與發揮，並且使官僚體系能夠隨時準備為下一 立 公正性這項概念處理官僚體系與文官應該和選舉、政黨與政務階層維持什麼樣的. ‧ 國. 學. 位新任的執政者服務。. 公正性最初的構想是一種「將行政帶離政治」的想法(take administration out of. ‧. politics)。希望行政過程盡可能地遠離政治，不受政治的干擾，才有利專業的培養與. sit. y. Nat. 發揮。. io. er. 而對於公正性的制度化最直接也最明確的作法就是如同「公務人員行政中立法」. al. v i n Ch 兩種制度的精神都在避免政務事務各自涉入對方的選任過程，達到一定程度的隔離效 engchi U n. 規範文官參與選舉與政黨活動的限制，以及文官人事制度的功績制(merit system)，這. 果。這種將行政與政治兩個領域區隔的思想可以溯自政治行政二分的概念。. 壹、. 政治行政二分與中立能力. 在傳統公共行政中政治行政二分(politics/administration dichotomy)的議題中， Wilson 和 Goodnow 所提出的政治行政二分，時常被解讀為，政治是國家意志的表達， 而舉凡選舉、政黨乃至於國會立法與政策制定(policy making)都被視為是政治；行政 是國家意志的執行，其意義在於將制定好的政策用最符合效率的方式實現，兩者之間 有從屬關係，行政必須從屬於政治，政治與行政兩者盡可能避免涉入對方的角色與功 19.
(33) 能(Demir & Nyhan, 2008)。 這種觀點下的官僚體系及文官，責任和角色被限縮在執行既定的政策，其他包括 政黨活動、輔選活動、政治衝突甚至是政策制定都避免參與。非黨派(non-partisan)、 客觀(objective)和致力於效率(efficiency)的增進是文官最主要的責任。 而日後美國行政改革所依據的主要原則，其本意不脫讓行政事務避免受政治系統 中黨派政爭侵擾的觀念，這樣的觀念與政治行政二分密切相關，後來學界對於中立能 力的爭論，也深受二分架構的影響。 例如，Caiden 整理了中立性的數項概念，包括：. 1.. 治 政 大 ：政治與政策和行政分離， 政治與行政二分(politics/administration dichotomy) 立 政治人物決定政策，文官執行這些決定。. ‧ 國. 學. 2.. 功績制(merit-based)：文官的任用和升遷是根據功績(merit)而非黨派忠誠或. ‧. 貢獻。. 非政治性(apolitical)：文官不參與政黨政治的活動。. 4.. 無名性(anonymity)：文官不會公開地表達對政府政策和行政的個人意見。. 5.. 部長責任制(ministerial responsibility)：文官私下向政治上司提出直率且客觀. y. sit. er. io. al. v i n 的建議，政治上司為部門決策在公開場合負起責任以保護文官的無名性。 Ch engchi U 忠誠性(loyalty)：文官忠誠並熱情地執行政策，不受到任何個人意見或政黨 n. 6.. Nat. 3.. 立場所影響，因此文官在表現得當之下得享有工作的保障(Caiden, 1996: 22-23；陳敦源，2009)。. 上述六點都可見到政治行政二分的影響。根據 Kaufman 對美國行政改革歷史的 回顧，中立能力是為了解決當時美國過於迷信選舉所能夠彰顯的代表性 (represenitiveness)價值，造成政府施政缺乏專業的問題。其時以分贓制(spoil system) 為核心的人事制度，因為贏者全拿的道理，導致每經過一次政黨輪替就引起一陣政府 人事大搬風，求官賄賂與貪腐酬庸的問題屢見不鮮，這種現象使得政府無法累積處理 20.
(34) 公共事務的專業能力，造成施政績效不佳，為了解決政治與行政過度地影響彼此的問 題，國會於 1883 年通過了潘德頓法(Pendleton Act)，立法保障文官遴選、任用、考核 與晉升等人事制度必須服膺功績制(merit system)精神(王光旭，2010)。 Ingraham(1995)在回顧這段歷史時，提到當時不僅是政府、人民及政治人物都因 為這套以黨派忠誠為標準的人事任用制度受害，政府人事不斷更迭，無法累積對於行 政事務的專業，而政治人物則苦於求官者的種種勒索，為了勝選卻又無法抗拒將人事 作為酬庸工具。這段歷史說明了黨派主義對於民主政府運作的危害，以競爭選舉為核 心的民主無法單獨成事，在民主治理(democratic governance)中，無論是人民還是政治. 治 政 大 2009)。而行政改革主要的兩個方向，一個是增加政務階層對官僚的控制，以避免官 立. 人物，都需要具備專業能力的文官系統將選舉的承諾落實為政策上的實績(陳敦源，. 僚體系追求自利的議程，另一個方向就是增加官僚的獨立自主性以減少政治黨派主義. ‧ 國. 學. 直接地傷害公共利益。但是 Ingraham 認為雖然對於讓官僚體系遠離政治干擾的思想. ‧. 一直存在，行政改革的發動源頭卻一直都是由政治出發，也因此想要真正遠離政治干 擾是十分困難的。. y. Nat. er. io. sit. 可以這麼說，中立能力要求官僚體系能夠遠離政治干擾，以期待培養專業，發揮 專業的理念，和政治行政二分在實務目的上是不謀而合的，也因此這兩個概念時常被. n. al. 視為互為表裡。. Ch. engchi. i n U. v. 兩者最大的差異在於，對於文官在政策過程中的角色究竟如何？根據政治行政二 分的觀點，在規範意義上，文官被窄化成了聽命行事的角色，缺乏主動性。但是中立 能力從專業主義的內涵出發，將不會認同文官在規範上僅需要扮演聽命行事的角色， 相反地，文官有能力也應該對於政策提出自己的專業判斷，如果有必要，甚至應該承 擔起價值判斷的角色。但這種允許文官加入自己的價值判斷，並涉入決策的角色是否 和中立能力的另一項內涵─公正性產生了衝突？思考這個問題我們必須進一步探討 客觀(objectivity)與中立能力的關係。 公正性期待官僚體系能夠遠離政治干擾，以維護專業，這是否代表文官應該像政 治行政二分所期待的，自我退縮至聽命行事的角色上，以避免文官涉入原本屬於政務 21.
(35) 階層職責的政治場域？這其中最容易令人產生誤解與爭議的觀點就在於「文官是否應 該(should)以及可以(could)在治理過程中保持客觀(objectivity)？」Levitan(1942)認為客 觀常被解釋為，文官無論在提供建議或是將法律適用到個案時，都必須保持不涉入自 己或是任何一種價值，就像文官必須與政黨、政治與選舉的活動保持距離一樣，有些 觀點也對文官在政策的價值判斷上作此呼籲，其理由在於這種價值判斷屬於政治的場 域，而非處理行政事務的文官適合擔任。但他強烈地反對這樣的觀點。行政體系經由 法律授權獲得了龐大的裁量權(discretion)以及在政策形成過程的積極角色是現代行政 國(administrative state)發展的必然趨勢(Friedrich, 1940)，這無可避免地將許多重要的. 治 政 大 制定等原屬政治的場域。在這樣的趨勢下，要求文官嚴守「政策」上的「客觀」或不 立 決策授權給文官，因此雖然政治行政二分的框架猶在，卻必須接受文官涉入許多政策. 涉價值，不但對於文官的士氣(morale)是種打擊，失去價值引導的文官也會無法善用. ‧ 國. 學. 裁量權，造成不佳的政策產出甚至是不公正的執行政策。. ‧. 因此所謂政治上保持客觀，是避免文官涉入黨派政爭的活動與尖銳的價值衝突爭 議，但這種客觀不應該也無法延伸至要求文官在政策上禁止涉入價值判斷，一旦文官. y. Nat. er. io. sit. 在工作中必須使用到裁量權時，就難免會涉入價值判斷。. Montjoy 和 Watson(1995)認為 Wilson 和 Goodnow 這些在進步年代(Progressive Era). al. n. v i n 的改革倡議者，他們的觀點可以用不同的方式再詮釋，例如他們其實並不反對文官擁 Ch engchi U 有裁量權，重點在於如何課責。政治與行政二分是一種概念上的劃分，但實際上組織 及功能的二分卻不是他們所期望的。將行政帶離政治的目的並不是倡導一種政治與行 政在角色與責任上的截然劃分，重點是在於避免從競爭性選舉制度所帶來的黨派主義 (particularism)，黨派主義是指資源的配置並不依循某些客觀的原則，例如真實的需求， 而是根據私人的黨派忠誠或個人認同而分配。例如警力的配置不依照實際的犯罪發生 情形作安排，而是依據住宅區域的富裕程度分配。黨派主義在 19 世紀初是嚴重的政 治腐化來源，迄今仍未消滅(Kriner & Reeves, 2013)。 客觀性也不代表文官完全地對政治冷感，West(2005a)認為，Heclo 所定義的中立 能力有些內涵是模糊不清甚而衝突的，例如他認為「對於議題最佳的獨立判斷」 、 「無 22.
(36) 視政治影響裡的信念」及「隨執政黨輪替而改變的黨派性」就分別是不同的概念。他 並認為，文官與官僚體系如果要能更有效地回應總統的需求，就不應該維持非黨派的 客觀(nonpartisan objectivity)，反而應該積極地了解政治場域中的各種價值與信念，保 持政治敏感度(sensitivity)。但 West 對客觀的認知應該是「不帶入價值判斷」 ，這種對 客觀的定義不見得是 Heclo 所倡議的文官角色。事實上客觀性並不需要等於對政治環 境缺乏敏感度，文官仍然可以而且應該保持對政治環境的判斷力與敏感度，才有利於 公共事務的推動。 由於文官享有的能動性與裁量權，客觀性(objectivity)就成為文官使用裁量權的一. 政 治 大. 項指引，然而，完全不涉入任何價值判斷的客觀性是不存在也不可欲的，那麼什麼樣 的客觀性才是應該被提倡的？. 立. Weimer(2005)提供了一個解答，他認為一個符合中立能力的政策分析(policy. ‧ 國. 學. analysis)應該是「界定與評估不受歡迎的狀態(undesirable condition)為公共政策的問題，. ‧. 並系統性地比較備選方案以解決問題。」他同時強調這個界定問題與評估方案的過程， 必須要考慮所有相關的社會價值(social value)。而對於政策分析中任何不實的陳述. y. Nat. er. io. sit. (misrepresentation)或重大的疏漏(negligence)，以及無法考量到重要的社會價值，都是 違反中立能力的表現。因此中立能力的客觀性所主張的並不是一種價值中立(value. al. n. v i n free)，而是盡力在政策分析的活動中周延地考量社會上受到政策影響代表各項價值的 Ch engchi U 群體之利益。 而若以黑堡宣言(Blacksburg Manifesto)學者 Wamsley(1990)的觀點，文官不僅僅 是反映多元政體中獲得勝利的利益團體之利益，更要能夠反映那些不良參與和低度代 表(underrepresentation)的團體之利益。有的時候即使政治體系中的團體能夠充分地被 代表，也不能確保公共利益一定會實現，例如公有地的悲劇(common tragedy)，其反 映的價值就是一種除了短期個人的利益之外，還有一種長期集體的共善，必須經由限 制個體選擇最有利於自己的行動來達成，以創造更高的共同福祉(common good)。就 此來看，客觀性並不代表價值中立，或許我們無法正面地定義何謂客觀性，但是卻能 較明確地判斷什麼狀況並不符合客觀性，認為客觀性是價值中立將是不可能也不值得 23.
(37) 追求的，文官與行政組織在政策過程中所明確決定以及隱含的各種標準必然代表某種 價值，客觀性作為裁量權的標準，會出現在政策過程的任何一個環節，從法律、法規 的制定，預算的分配，政策的規劃以及執法和適用法律等都會面對客觀性的議題，真 正重要的是，這些標準的訂定或使用能否禁得起特定專業的檢驗，以及能否經過政治 社群中的討論與檢驗後獲得認同，成為具有法律正當性與拘束力的標準，才是客觀性 的真諦。一般而言，至少在標準可以明訂的情況下，要確保標準的訂定能夠符合客觀 性，其中一種做法就是設計充份參與標準訂定的過程，讓受影響的利害關係人或不特 定對象能夠表示意見，甚至能夠直接分享決策。而若是非明訂標準的情況，像是一些. 治 政 大 的發覺，或是來自外界的揭露，才能使這些標準做更進一步的檢視與檢討。 立. 隱含的價值選擇，例如文官在使用裁量權上的某些傾向，就有待文官或行政組織自身. Huber(2007)對於美國職業安全與衛生署(Occupational Safety and Health. ‧ 國. 學. Administration)在執行檢驗的研究就提供了一個重要的洞見，Huber 提出了「策略性. ‧. 中立」(Strategy neutrality)這個概念，策略性中立讓機關的主管能夠設定執法標準，這 些執法標準對外界受管制對象是存有差別待遇的，但是對內則是約束所有的執法人員. y. Nat. er. io. sit. 必須統一遵循，選擇性的執法標準自然有其背後隱含的價值，能夠導引至機關主管所 期待的政策效果，而一旦確立了這個標準後，這個標準能夠成為執法人員的助力，協. al. n. v i n 助他們降低可能遭遇的外界壓力。這就是客觀性標準的展現，雖然標準必定有價值判 Ch engchi U 斷，但是仍然能夠接受專業的檢證與民意的挑戰。 盡管受到許多攻擊，政治行政二分的架構還是有一項重要的貢獻，就是為政務階 層與文官體系的活動，大致畫下了一條不容侵犯的界線，Svara(2006)認為那就是避免 官僚體系和政務階層過度地涉入彼此甄補的程序，即，文官對於政黨活動與選舉活動 僅能低度參與，例如投票，成為黨員但不能參加輔選。而政務階層在常務文官的任用 上受功績制的限制。這些也是目前包括我國在內許多民主國家對於行政中立在法制化 上所做的最基礎限制(陳宜君，2011)。 另外一個比較少被注意到的則是行政以追求理性、效率與廉潔(integrity)為目的， 同樣應該避免來自政務階層對於個案的直接干預，這種屬於黨派主義的情形是應該避 24.
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