第四章 研究分析
第一節 治水預算的成效
三、 地方政府的自行評估
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義縣阿里山鄉來吉部落等 310 區。
(二)、 利用 GIS 檢視整治過的區域，與最近的颱風淹水情形比較，顯示整治過 地區的淹水災情有改善趨勢。
(三)、 移動式抽水機、區域水情中心、水情災情監測系統、防災自主社區、水 災危險區地圖與疏散避難等等非工程措施也逐步建置，用以應對超過保護標 準的極端降雨事件。
(四)、 歷次颱風淹水的主要原因已可充分掌握並能夠提出改善對策，這些原因 包括降雨超過保護標準、地層下陷區排水不易、部分構造物的阻水效應、山 坡地開發導致土砂沖刷、水道清淤不力降低通洪效果等。
這種績效呈現方式雖然提供了一個總體的輪廓，但是這種方式通常把焦點放在政 府部門「做了什麼」、「做了多少」的資訊上，是以投入(input)的事實為單位或計劃的 績效。
三、 地方政府的自行評估
官方的績效報告慣於以投入(input)的思維，以許多的數據說明公部門「做了什麼」，
但是對於真正重要的成果(outcome)達成的狀況如何常常付之闕如。而若從各地方政府 的角度來看，其實他們也會透過自己的評估方法，了解治水的成效，台南市就蒐集十 一年前易淹計畫尚未啟動時的一次嚴重水災，以及最近一次民國 102 年康芮颱風的嚴 重水災，比較兩次淹水的面積作為一種績效評估的方式。如下圖，由圖中可見，在民 國 94 年的 612 水災中灰色的淹水面積集中在沿海地區，如七股區、下營區、北門區 等。而這些沿海地區也正是易淹計劃中優先整治的重點區域，在經過了易淹計劃的整 治後，民國 102 年的康芮颱風水災，水患面積除了大幅縮小之外，過去水患嚴重的地 區也獲得改善。但是值得注意的是，這畢竟不是相同的時雨量空間分布，淹水獲得改 善的地區也很有可能只是該區域在這次颱風的雨量不夠大，而後來淹水的地方也有可 能只是雨量超過保護標準。
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圖十 台南市易淹計畫治理成效。資料來源：台南市水利局水利工程科提供
圖例說明：■102 年康芮颱風 ■94 年易淹水地區淹水範圍
圖十一 台南市易淹計畫治理成效。資料來源：易淹水地區水患治理計畫第三期績效 報告，頁 96。
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另一個經典的個案是發生在民國 102 年的康芮颱風掃過雲林，為雲林的丘陵地區 帶來短時間的巨大雨量，雖然當時易淹計劃已近尾聲，但是在雲林，治理工程優先投 入的地區本來就是以沿海地層下陷嚴重的鄉鎮為主。雖然中部丘陵地區當時也多已完 成規劃報告，治理工程卻還沒有足夠的投入，也因此讓當時屬於中部丘陵地區的虎尾、
土庫淹大水。可參考下圖比較兩次淹水的分布情形。
圖例說明：■102 年康芮颱風 ■94 年易淹水地區淹水範圍
圖十二 雲林縣易淹計畫治理成效。資料來源：易淹水地區水患治理計畫第三期 績效報告，頁 93。
下圖則是另外兩次颱風在雲林縣的淹水情形，民國 93 年的七二水災當時重創雲 林沿海地帶，而在易淹計劃為沿海地區投入了許多的治理工程後，在民國 102 年的康 芮颱風時，沿海地區的淹水就相對地減少，而中部丘陵地區淹水的情況就顯得嚴重。
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圖例說明：■102 年康芮颱風 ■93 年 72 水災淹水範圍
圖十三 雲林縣易淹計畫治理成效。資料來源：易淹水地區水患治理計畫第三期 績效報告，頁 93。
受訪的不同單位水利官員也多認為，是超出保護標準的雨量造成 102 年康芮颱風 嚴重的災情：
『算是急降雨，因為我們的水是這樣，每一次的破壞都有它，每一次的災 情都有它所謂的時間跟空間分布不一樣，那時候算是時空分布比較雨就落 在丘陵這裡，比較偏山區的丘陵這裡，當時候應該是整個它的水氣是跑北 港溪流域那裏，上來整個是造成比較丘陵這一塊雨都從那邊下來，簡單講 它已經超過保護標準，如果我們要把虎尾地區那一塊的楠梓排水系統整個 處理完的經費比較高，那時候幾乎都還沒有處理只有完成規劃而已，因為 一開始的易淹就是剛剛有提到低地，所以那算是丘陵，就是相對沿海地區 是比較高，所以沿海地區狀況沒有那麼嚴重，可是丘陵這邊因為時空降雨 的空間時間上的分布，它的雨量比較大，那雨量比較大當你防護標準沒有 提高的時候，它的災情還是長那樣。』《訪談紀錄 C》
『所以說如果有些了解，就真的…發現…那個康芮淹水主要也是說，從那 個台十七線變成台一線，我們有私底下這樣講。因為以前那個易淹水在治 理的，那些淹水比較嚴重，或是你看九三、九四年那幾個淹水，大概都是
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在沿海地區，西南沿海，雲林、嘉義都西南沿海，可是康芮八年之後…不 是八年，剛好…十年之後，康芮的淹水在哪裡？在民雄、在虎尾，在那裏 已經靠…。』《訪談紀錄 A》
『那時候覺得詫異，沿海…因為通常沿海是地層下陷區，我們會覺得說地 層下陷區應該是淹水最嚴重的，結果那一次颱風，地層下陷區沒有淹水，
那我們往年投入的大概都是以地層下陷區或者是淹水最嚴重的那個低窪 地區為主，那我們一百零二年低窪區大致上有，但是沒有那麼像九三、九 四、九七那種一大片，反而是在台一線沿線這邊這樣。』《訪談紀錄 B》
由此可見，雖然沒有經過嚴謹的實驗設計比較，但是如果以「undesirable outcome」
減少的情況來評斷易淹計劃的效果，似乎在有整治的地區確實是有一定的效果，然而 若雨量超過了保護標準，淹水的問題還是有可能重現，屆時就會需要非工程的措施來 進行防災。