Demir(2009)進一步整理各種政治行政互補觀點(The complementary view)並進一 步的細分其中各個環節，他以政治─管理連續體(politics-management continuum)的概 念說明，在政治與管理兩者之間，加入了政策和行政兩個區間，政策過程中的諸多活 動散佈在這四個區間裡，以及在其中行政人員的角色。詳見圖三：
圖三 Demir 的政治─管理連續體。資料來源：作者自繪。
政治
(Politics)
1.政治黨派主義
政策
(Policy)
1.政策領導 (Administration)
1.政策執行 2.行政目標設定
3.績效評估 4.組織協調
管理
(Management)
1.人事管理
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Demir 的政治─管理連續體中，政治的部分是政治黨派主義(political particularism)，
這一個部分補充了 Svara 沒提到的政治活動，在這個部分，包括了行政人員參與政黨 與競選活動，在政策形成或政策執行中圖利特定的個人或團體。在此，行政人員的角 色大多受到法律約束，是幾乎不鼓勵涉入其中的。
政策的部分是傳統認為屬於政治的部分，互補觀點認為官僚體系與文官長期與利 害關係人互動以及處理相關問題，所累積的專業知識是這個過程中不可或缺的，這使 他們能夠在上述的任務中有更積極的角色。
行政部分的活動大多屬於官僚裁量權與組織內部的協調事宜，但是互補觀點也認 可了在這些活動中，民選政治人物由於對於民眾有比較強的回應性，透過他們的回饋，
以監督的方式或建議來影響行政事務不必然是壞事。
最後在管理的部分，就像是各國的文官人事制度的改革，目的都在避免文官人事 甄補的過程受到政治力量的侵擾，因此這個部分是民選政治人物幾乎不被鼓勵涉入 的。
綜而言之，互補觀點給予行政人員參與政策過程中各項任務的正當性，同時也否 定行政的事務若受到民選政治人物的干涉就會造成不良結果的觀點。兩者在許多任務 上是責任共享的。此外更釐清了那些活動是民選政治人物與文官最不該涉入的部分，
文官的部分即避免涉入政治黨派主義(particularism)，民選政治人物則不應該去影響組 織的人事任用問題。
不過，若僅從文官個人的層次去要求其避免黨派主義，效果可能有限，通常需要 制度設計與組織資源的配合才能夠真正有效，而且約束的對象往往不是行政組織或文 官，而是民選政治人物。
理論上，民選政治人物所組成的現勢聯盟(enacting coalition)有能力改變任何過去 既定的政策，但是這樣的能力若沒有受到限制，任其服務於偏狹、短期的黨派利益時，
長期而言會傷害公共利益。Miller(2000)認為，在組織中的委託關係裡，委託人可能 選擇極大化自我利益的投機行動，這有可能會造成總產出的減少，使委託人和代理人 獲得的利益反而減少。因此有必要透過「綁住國王的手」(tying the king’s hands)，使
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委託人的投機行為減少。這種做法是讓委託人無法影響代理人做某些決策，並且使委 託人與代理人的誘因截然不同。
Feiock、Jeong 和 Kim(2003)對於美國地方政府組織結構上的不同，在發展經濟的 政策工具選擇上也有明顯的不同。市長─議會制的政府，由於市長也是民選政治人物，
有強烈的誘因去選擇短期回應性強的政策工具，但議會─市經理制的政府，市經理並 非民選政治人物，沒有選區壓力的情況下，比較願意採用長期性的、規劃能力較佳的 政策工具。
換言之，如果現勢聯盟能夠立法約束未來的民選政治人物，使其較難去影響某些 重要的決策，讓行政組織與文官擁有較多的自主性就比較能避免黨派主義。
互補觀點認可行政組織與文官在政策過程中的積極角色後，在這個觀點下，究竟 公正性是什麼？應該有什麼樣的行為表現？整理以上的討論如下：
1. 依法行政：行政組織與文官在執行公務時必須根據法令，不得對任何個人或團體 而有差別待遇。
2. 客觀性：行政組織與文官應盡可能地考量到所有受政策影響的社會價值。
3. 低度政治參與：避免文官參與政黨、競選活動以及在政爭上避免涉入。
4. 避免黨派主義：應防止來自政務階層的黨派主義傷害公共利益。
5. 忠誠轉換：文官能對於不同的執政者與政務官提供同等的投入與承諾，而不會有 所差異。
這五項性質是公正性對於文官在政治─管理的連續體之間的各種活動所提供的 指引，綜而言之，公正性的意義在於提供文官一層保護，採取符合公正性的行動，並 且能夠根據上述的性質，為自己的作為提供正當性的辯護。
但是以上五項性質在實際行動上仍然有互相衝突競爭的可能，例如如果文官查知 政治上司的決策是基於黨派主義而有瑕疵的，因此採取了消極不作為的態度反制上司 的決定，他的消極不作為是否違反了忠誠轉換，未能對不同的執政者提供同等的承
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諾？
為了解決這個問題，必須要有一項認知，公正性作為一個保護傘，是用來保護文 官能夠實現專業能力的工具，因此當上述的衝突出現時，作為裁決的最終標準應該是 文官採取的消極作為有沒有專業的根據，反之，沒有專業判斷作為基礎，文官是無法 在辯護自己的決定上有堅實的基礎的，這樣的消極不作為除了容易被懷疑是黨同伐異，
也很有可能是文官自己的怠惰表現。
忠誠轉換雖然在政務事務關係的互動上是重要的，兩者的互信是必要的，但相較 於其他避免不當政治干預的思維，在必要時反而是需要犧牲的，這正是中立能力價值 對文官獨立角色的期待。
肆、 專業能力與專業責任
除了公正性之外，專業主義是中立能力另一項不可或缺的重要內涵。專業主義是 什麼？誠如 Caiden(1996)所認為，從古至今，不分文化差異，即使是那些威權政體，
其統治者也需要一群能夠在政事上給予明智建議的臣子，以避開施政上的錯誤。這些 臣子必須具備對於政務上的知識與洞見，這是專業的最基本條件。但是若具備專業能 力，卻在重要的問題上怕觸怒君王，而退縮不願意建言，這樣的專業能力發揮有限，
因此 Caiden 認為，文官除了專業的能力外，還要能夠在認清自己的從屬地位
(subordinate)下，仍具備足夠的膽識(bold enough)，敢於提出超越黨派私利的建言。因 此可知專業主義所代表的除了專業能力之外，還包括一種敢於做出符合公共利益決策 的責任感。以下分開說明兩者，最後並結合討論中立能力的公正性及專業主義之間的 關係。
專業是什麼？Moore(1970)提出了 6 項標準界定一項專業(profession)：
1. 專業包含了一種全職的職業。
2. 有一個專業社群及其共同認可的一套規範與行為期待，通常是以倫理守則呈現。
3. 專業組織是用來增進及保障專業的水準。
4. 專業擁有一套需要經過教育與訓練以獲取的特殊知識。
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5. 專業以服務為導向，與顧客需求相關。
6. 基於專業知識，專業工作者享有一定程度的決策自主權，但需要受到專業責任的 限制。
由公共行政學界的發展，以及其與我國行政機關合作上的程度來看，公務人員的 工作應可算是一項專業。而各種不同類科的國家考試，更讓行政機關晉用了其他學科 的專業人才，這些專業人才在處理與其學科背景相關的問題時，亦會受到該學術社群 的倫理與價值影響。
然而除了不同的技術專業，文官應該具備什麼樣通用的專業能力？贊同文官應發 展一種內控機制的 Friedrich (1940)認為，有兩項標準用來適合判斷文官是否做了負責 的決策，第一是科學根據，這代表文官的決策應該要有科學方法論上的根據，而非獨 斷的空想和臆測，而且這些根據能夠被學術社群的同儕所檢驗，這個觀點通常被發展 為循證基礎(Evidence-based)的決策，要求行政機關在政策的形成過程中必須要有實證 基礎。第二就是必須要考量到社群中的民意與多元價值，為了瞭解民意與多元的價值，
行政機關應該發展探求民意的能力並與代表各種價值的利益團體保持互動。
Weimer 和 Vining(2011)認為，政策分析(policy analysis)是一門專業，一個好的政 策分析師應該能夠蒐集(collect)、組織(organize)與溝通(communicate)政策的相關資訊，
包括各種價值和備選方案的成本與效益。這樣的能力十分需要對事實(fact)的掌握能 力，無論這種資料是量化的或質化的。這符合了前述的循證基礎標準。但除此之外，
為了協助顧客在複雜的政治環境之中選擇可行性較高的方案，政策分析師還需要額外 對於政治環境有所理解，才能提供政治的可行性(political feasibility)建議。
十分類似的，Starling(2008)認為，一個公共管理者需要具備三種類別的管理技能，
如下：
1. 資源管理：即人力資源、財務資源和資訊管道的配置，屬於公私部門管理者都必 須面對的組織管理問題。
2. 方案管理：即公共政策的專業，從公共政策的問題界定、政策分析、規畫備選方 案、政策合法化、執行乃至評估等整個過程的管理能力。
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3. 政治管理：這是公共管理者所特別需要處理的問題，因為公部門處於政治環境中，
多元價值以及權力分立等因素，都使公共管理者並非能夠隨心所欲地做事，而是需要 運用更多政治溝通的技巧與對政治因素的覺察，有效地化解阻力，爭取支持以追求績 效。
傳統上對於公共管理者的期待，通常集中在資源管理與方案管理的能力上，但是，
在民主政體之中，多元價值競逐、雜而分歧的民意、以及政黨輪替所帶來政務階層的 不穩定，這些環境的因素都使得公共管理者在從事資源管理與方案管理的工作時，會 受到政治環境的因素影響，增加行政工作的複雜性與困難。
政治管理因此也成為公共管理者必須培養的一項專業，文官應該能夠與多元利害
政治管理因此也成為公共管理者必須培養的一項專業，文官應該能夠與多元利害