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第四節 政策個案：8 年 1160 億治水預算
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第四節 政策個案：8 年 1160 億治水預算
壹、 治水的政治學
本研究將使用政策個案，深入探討中立能力在政策過程中是如何發揮。在政策個 案的挑選上，本研究試圖尋找一種個案，這種個案情境裡，文官會面對來自政務階層 的壓力，這種壓力可能是來自於時間上的，亦或是資源配置上的黨派主義
(particularism)，這種壓力會促使文官在政策過程中，加速結果的產出而忽略過程中應 有的專業投入，使得政策變得不完善(unsound)。然而，同樣的情境在不同組織中卻可 能因為資源的差異、人力素質的良窳、組織文化或其他誘因機制，使文官較能發揮(或 較無法)專業的輔助角色，因而有優劣差異不同的政策產出。
因此本文所選取之個案為 8 年 1160 億治水預算，比較在不同縣市執行的成效。
民國 95 年由於颱風帶來嚴重水患，行政院以特別預算方式編列 8 年共計 1160 億之「易 淹水地區水患治理計畫」，立法院亦通過「水患治理特別條例」，該預算執行期限從民 國 95 年 1 月 27 日到民國 103 年 1 月 27 日總計八年。
如今該計畫已屆滿，理應在治水防洪上有一定成效。但在民國 102 年 8 月底的康 芮颱風卻使得南部諸多縣市再度受水患之苦，也因此再度引發政壇上中央與地方在治 水問題的衝突對立。在這些衝突中有各種不同的指控論述，如下：
一、 中央指控地方未能對症下藥：
例如當時的行政院長江宜樺就認為，雖然通過了治水預算，地方政府卻將經費多 用於華而不實的建設上，平時並未做好經常性的清淤疏濬，亦未能管制民眾抽取地下 水與水土保持地區的過度開發行為。這反映了地方政府未能將預算分配到合適的地方，
無論其原因是政務階層基於選舉考量，容易將資源投入在能見度高的短線思維，還是 可能建設經費是用來作為選舉綁樁，總的來說都在對於地方政府的能力提出批判，說 明這項議題中敏感的政治考量與壓力。13
13詳見蘋果日報(2013 年 09 月 02 日)「綠縣市要治水經費 江揆：勿用於華而不實活動」
http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20130902/252671/
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二、 地方反批中央編列預算不足：
另一方面，地方政府則認為治水預算不夠才是目前治水成效不彰的主因，並且各 縣市首長紛紛在未拿出規劃方案的情況下，向中央政府喊出預算加碼。似乎認為地方 政府從規劃到執行的能力沒有問題，主因在於預算有限。14
三、 環保團體批評搞錯問題重點：
同時，從民國 95 年就關注監督治水議題的環保團體，則提出另一個問題重點，
錢似乎不是問題，重點在於治水工程的思維維持傳統多蓋堤防、多建攔沙壩，未能從 國土總體規劃進行源頭管制，這樣的工程思維無法處理氣候變遷下極端天氣的突然來 襲，即使全台大大小小的河川都獲得工程整治，水患卻仍舊不止。然而環保團體也提 到一件有趣的面向，每當私下與治水官員溝通觀念時，他們發現雙方其實觀念一致，
但端出來的政策卻仍是舊思維下的工程建設。假若環團所言屬實，治水官員明瞭治本 的方法在於另一套新思維，為何提出的仍是治標甚至沒有解決力的工程方案？為什麼 治水官員無法提出治本的方案？是缺乏專業？還是文官的自我退縮乃至不願建言治 本的方案？15
四、 治水欠缺規劃：
最後，曾任行政院公共工程委員會主委、行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會 執行長的土木工程學專家陳振川也認為，只要有好的治水規畫，原來的水患地區也能 如他整治過的地區一樣不會再淹水。這樣的觀點似乎認可了「只要有好的規劃，水患 問題就能夠有完善解答。」果真如此是否代表文官如果能貢獻更多規劃的專業能力，
14詳見自由電子報(2013 年 09 月 03 日)「淹過才知淹水痛… 南部 5 首長爭治水預算」
http://www.libertytimes.com.tw/2013/new/sep/3/today-t2.htm
15詳見苦勞網報導(2009 年 08 月 21 日)「水患治理監督聯盟：治水八年八百億預算，儼然是政治分贓」
http://www.coolloud.org.tw/node/45181
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就能夠使水患問題大幅減少？16
這些現象都指向一個問題，究竟各縣市的治水單位是否善盡在政策過程中專業把 關的角色？如果文官明瞭有更重要的治本方案議程，卻從未讓其出現在政治議程中，
其理由為何？對於防洪治水的整體規劃，到細部的工程發包與設計上，相較於預算的 大量投入，治水單位有沒有足夠的專業能力，以及有沒有真正的投入專業處理問題，
如何解釋預算的分配用在「華而不實」的建設上？這些問題也許都必須透過個案的深 入研究，以瞭解為什麼有些地方在治水政策上的產出比起其他地方更好及其中中立能 力發揮的影響。
治水的主管機關其使命在於減少水災對人民生命財產的危害，若以理性階段論的 公共政策觀來看，首先，主管機關應該要對轄區內的水文資料及淹水情形有所掌握，
才能作為整體流域治理的規劃依據。其次，在實際整治過程中，與工程規畫公司協力 完成對工程的細部規劃案，然後發包工程，監督施工過程至完工驗收。最後，持續關 注淹水情形是否有所改善，這是個基本的四階段，如下圖：
16詳見聯合新聞網(2013 年 10 月 18 日)「治水沒人做…1 個颱風 2 千億飛了」
http://www.udn.com/2013/10/18/NEWS/NATIONAL/NATS2/8231704.shtml?ch=rss_focus
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洪聽證會」，雖然這兩場聽證會並未對後來的規劃執行有實質的影響，卻開啟了這項 計畫的公民參與管道。
為什麼選擇治水預算作為研究中立能力的個案，這是因為這個個案恰好呈現了從 中央到地方、從行政到立法、從執政黨到在野黨都一面倒地希望預算能夠越多越好，
越快通過越好，因此可以說凝聚了一股強大的政治壓力。
唯一的反對聲音則是來自環保團體，對於治水預算缺乏專業規劃、沿襲傳統工程 至上思維、缺乏民眾參與監督，甚至僅僅是淪為選舉綁樁的肉桶而無助於真正解決水 患問題。
按照理想的情境，政治的偏好表達所形成的壓力，使得社會資源能夠凝聚起來，
用以解決問題。但是接下來關於問題的分析、真實需求的情形、方案規畫的設計以及 工程的設計發包，乃至最後的施工監督及完工驗收，這些無不需要行政的專業投入。
如果因為時間的壓力，或是真的有選舉綁樁的考量，因此有跳過這些投入的情形，面 對這種壓力，正是探討機關如何保持在這些壓力中的公正性，以確保專業能被發揮的 最佳情境，因此本研究選擇其作為研究個案。
貳、 政策沿革
易淹水地區水患治理計畫及水患治理特別條例起源於經濟部為改善地層下陷地 區、低窪地區及都市計畫等地區淹水問題，於民國 94 年 3 月 14 日提出分 8 年編列 1160 億元經費，系統性地治理縣(市)管河川、區域排水及事業海堤，以有效解決淹水 問題。94 年 6 月 6 日，依照行政院召開「協商都會人口密集且易遭水患地區是否納 入 8 年 800 億水患治理計畫辦理相關事宜會議」之指示，將內政部營建署主管的雨水 下水道，以及農委會主管之上游坡地水土保持，和農田排水也納入計畫內，以發揮流 域整體治理成效，這也讓治水整體的預算總額達到 1160 億元。除了原先經濟部的 800 億元外，還包括內政部的 60 億元，以及農委會的 300 億元。經費分配如下圖：
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圖七 易淹水地區水患治理計畫預算分配圖。資料來源：經濟部水利署網站
http://fcp.wra.gov.tw/ct.asp?xItem=26143&CtNode=5788
為了專責處理這項業務，經濟部下設立了推動小組，下轄兩個工作小組，分別負 責審查工作與考核工作。推動小組負責監督三個部會執行的情況，其組織架構圖如下 圖：
圖八 易淹水地區水患治理計畫單位分工圖。資料來源：經濟部水利署網站
http://fcp.wra.gov.tw/ct.asp?xItem=26143&CtNode=5788
而經濟部水利署之內的分工為河川局負責規劃設計與施工；縣市政府除了負責土 地取得外，也另外負責規劃設計與施工。
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淹水地區的分布情形大致吻合，乍看之下似乎治水預算在縣市的分配上是符合實際需 求的。
但是這樣的預算分配卻依舊沒能夠解決水患的問題，在預算即將執行完畢之際，
一場颱風造成雲嘉南地區依舊淹水情形嚴重，也因此引起對於該計畫的全面檢討之聲 浪。究竟是預算不夠多，抑或是預算並未能依據專業執行，是個尚待解答的問題。
易淹水地區水患治理計畫本來的目的，是期望一次性的編列足夠的預算，以解決 地方政府長期因為欠缺預算而無法根治的水患問題，其實是本意良善的。然而這筆巨 大的預算涉及大量的土木工程，工程預算正是選舉綁樁最有利的工具，因此難免引起 中央地方政治人物不分黨派的極力爭取，並且盡可能地求快求多，能省去其中的專業 監督及公開參與更好，面對這種龐大的政治壓力，預算果然順利地通過，但自計畫實 施至今已近 8 年，這段時間每當碰到雨季的瞬時大雨或颱風來襲，水患的問題依舊威 脅著人民的生命財產。究竟是因為預算太少？還是因為文官缺乏專業規劃的能力？或 是雖然擁有專業，卻無法抵抗政治壓力，而任由預算成為選舉綁樁的工具？這些問題 都需要深入個案了解才能獲得解答。
第五節 小結
本章對於中立能力的概念演變、內涵以及爭議做了整理，並說明了研究個案「易 淹水地區水患治理計畫」之計劃緣起、計畫內容及預算分配。
中立能力的內涵包括了公正性以及專業主義。其中專業主義是中立能力的核心，
中立能力的內涵包括了公正性以及專業主義。其中專業主義是中立能力的核心，