第二章 戰後台灣的憲政環境
第一節 《中華民國憲法》的制定與動員戡亂
壹、1946 年「政治協商會議」與《五五憲草》修正
前述《中華民國訓政時期約法》既為「訓政時期」之根本大法，故為期國家如《國 民政府建國大綱》之規劃，如期進入「憲政時期」，則制定《中華民國憲法》之工作8，
6 《台灣接管計劃綱要》之內容，引自鄭梓（1991），〈試探戰後初期國府之治台策略：以用人政策與省籍 歧視為中心的討論〉，刊於陳永興，《二二八學術研討會論文集（1991）》，台北：二二八民間研究小組、
台美文化交流基金會、現代學術研究基金會；頁 143-144。
7 《中華民國訓政時期約法》係國民黨於 1931 年 5 月，在「訓政時期」經「國民會議」通過後，6 月 1 日由「國民政府」正式公布施行。《訓政時期約法》除前言外，共分八章八十九條。但既名為「訓政時期」
顯見其係「過渡時期」之國家根本法，依中山先生「建國三程序」之規劃，最終仍應由「國民大會」制 定《中華民國憲法》，以進入「憲政時期」，才算建國完成。國民黨原預定於 1936 年召開「國民大會」制 定憲法，後因內爭與外患頻仍，國家乃一直處於訓政階段，該約法自然持續施行，直到 1947 年 12 月所謂
「行憲」後才終止；故從 1945 年 10 月起至 1947 年 12 月 25 日前，台灣亦適用該《訓政時期約法》，即施 行由國民黨一黨統治之「黨治」形態。
8 1923 年 10 月 10 日，北洋政府之大總統曹錕（1862-1938）亦公布一部，由國會制定之同名憲法《中華 民國憲法》，時人稱《曹錕憲法》或稱《賄選憲法》；此處所討論之《中華民國憲法》，與 1923 年之《中
自不可一日或緩。1933 年 1 月，孫科被任命為立法院院長，就任後旋即於是月下旬，組 成「憲法起草委員會」，並自兼委員長，遵照 1932 年 12 月，國民黨四屆三中全會之決 議：「定1935 年 3 月開國民大會，議決憲法；立法院應速起草憲法草案發表之，以備國 民之研討」，積極進行憲法起草工作前後費時三年有餘，至1936 年 5 月 5 日國民政府明 令公布《中華民國憲法草案》，簡稱《五五憲草》（荊知仁，1984：414-419）9。
《五五憲草》全文分八章，一百四十七條。《總綱》第一條明定：「中華民國為三民 主義共和國」，國民黨的政治意識形態被放入憲法之中；第四條對於「領土」則採「列 舉」方式，詳予規定「固有疆域」之範圍；台灣由於《馬關條約》已割讓予日本，故未 列入「領土」之內。政府體制設計則依「權能區分」與「五權憲法」理論，中央政府設 立「五院」，在「五院」之前，並設享有普遍行政權之「總統」一職，以對「國民大會」
負責。「五院」除「行政院」院長、副院長、各部長、委員長，均各對「總統」負其責 任以外，其餘四院（或院長）均對國民大會負責。但國民大會每三年由總統召集一次，
會期一月；必要時得延長一月（第三十一條），如此規定顯然無法達成，藉國民大會監 督中央政府，使各機關對其負責之目的。尤其更欠缺對總統之監督與制衡設計，易形成 總統獨裁。至於人民權利之保障，則採「間接保障」之方式，法律得隨時加以限制。雖 然前述有關《五五憲草》之制定過程，曾前後將草案三度公布於報刊，廣泛徵求國人意 見，但格於「因人立法」之窠臼，其重大缺漏仍不能免除。當時在野人士即批評《五五 憲草》，實是國民黨為保持政權而設計的「一權憲法」；所謂「一權」，並非行政權的一 權，而是「總統」的一權，在此憲草設計之下，「行政院院長」不過是總統的一個執鞭
「小廝」罷了（雷震，2010b：78-79；88）。故抗日戰爭期間，1938 年成立的「國民參 政會」，先後有1940 年 3 月「憲政期成會」10、及1943 年「憲政實施協進會」11的參政
華民國憲法》無關。
9 《五五憲草》之研擬，據荊知仁之研究，共分兩個階段進行：第一個階段為立法院與國人共同研究起草 時期，第二個階段則為立法院與國民黨中央研究時期，由於「訓政時期」係「以黨領政」，故《憲法草案》
最終必須由黨同意。研擬詳細情形見荊知仁（1984），《中國立憲史》，台北：聯經；頁 414-419。
10 1938 年 7 月第一屆國民參政會於漢口舉行第一次會議，1939 年 9 月 20 日，「憲政期成會」成立，並開 第一次會議，決議請政府早日頒布召集國民大會，公布憲法與實施憲政的明令。1940 年 3 月 30 日，更通 過對《中華民國憲法草案》（即《五五憲草》）逐條修訂之「國民參政會憲政期成會提：中華民國憲法草 案（五五憲草）修正草案」，共八章，一三八條。參見參見簡笙簧主編（1992）《中國近百年憲政大事年 表（一八九四年至一九九一年）》，台北：國史館；頁 138-139。至於「憲政期成會」所擬《中華民國憲法 草案（五五憲草）修正草案》之全文，詳見荊知仁（1984）《中國立憲史》，台北：聯經；頁 551-569。
11 1942 年 10 月 22 日第三屆國民參政會於重慶召開第一次會議，1943 年 9 月 26 日第二次大會中，決議 組織「憲政實施協進會」；10 月 19 日，經國防最高委員會決議設置，並由國民政府主席蔣中正兼任會長。
11 月 12 日「憲政實施協進會」正式成立，不久亦提出對《五五憲草》的修改意見。關於「憲政實施協進 會」之成立，參見簡笙簧主編（1992）《中國近百年憲政大事年表（一八九四年至一九九一年）》，台北：
員，對《五五憲草》提出修正之意見，無如國家正處於艱危的戰爭時期，故前述憲法修 正意見，均遭到擱置之命運。
國共在抗日戰爭期間，雖然標榜「第二次國共合作」的聯合戰線，但兩者之間的矛 盾一直存在。且 1945 年後的「中國共產黨」（簡稱中共），已成為一支能夠真正對抗國 民黨「一黨專政」，最具號召力的政治力量；日本才宣佈投降，中共更以獨立政府自居，
向國民政府爭取受降的權利。當時國民政府主席蔣中正，為避免抗日才結束，即為受降 問題爆發內戰，乃於 8 月 14 日，三次致電毛澤東，邀其到重慶共商國是，並請美國駐 華大使郝爾利（Patrick Hurley，1883-1963）從中斡旋。8 月 27 日郝爾利飛抵延安會見 毛澤東，次日，毛澤東即率同王若望等人，隨郝爾利飛抵重慶，與國民政府從事和平談 判。經四十餘天的談判後，雙方達成十二方面的協議12；10 月 10 日即以《雙十會談紀 要》為題，正式對外發表。前述協議中「關於政治民主化」的問題，決定召開「政治協 商會議」，邀集各黨派代表與社會賢達協商國是；並同意將「國民大會」問題，一併納 入「政治協商會議」中，共同解決之（張玉法，1979：686-690；李炳南，1993：56-57；
雷震，2010b：38-42）。
1946 年元月 10 日早晨，為期「政治協商會議」能順利召開，國、共兩黨先行簽署
《國共雙方關於停止衝突、恢復交通的命令與聲明》；接著上午十時，「政治協商會議」
正式在重慶國民政府大禮堂揭幕，換言之，如無前述之停戰命令，此次會議恐怕難以舉 行（范泓，2008：97）。依據〈國民政府政治協商會議辦法〉，會議參加人員定為 38 人，
包括五方面，其中國民黨（8 人）、中國共產黨（7 人）、民主同盟代表（9 人）、中國青 年黨（5 人）及社會賢達（9 人）；前述 38 人中，屬原「國民參政會」之國民參政員者 即有 25 人。協商範圍有兩方面：（1）和平建國方案；（2）國民大會召集有關事項。會 議開會時，以國民政府主席為主席，主席因事不能出席時，由主席指定會員一人為臨時 主席。並設祕書處由雷震擔任祕書長，處理相關會務。惟在集會討論後，對原訂協商的 二方面事項，深覺過於竉統；於是再由出席會議之五方面，各推舉一人，即陳立夫（國 民黨）、董必武（共產黨）、陳啟天（青年黨）、梁漱溟（民盟）及王雲五（社會賢達）
國史館；頁 142-144。至於「憲政實施協進會」的修正意見，參見荊知仁（1984）《中國立憲史》，台北：
聯經；頁 570-574。
12 國、共達成的十二方面協議，計有：（1）關於和平建國的基本方針；（2）關於政治民主化問題；（3）
關於國民大會問題；（4）關於人民自由問題；（5）關於黨派合法問題；（6）關於特務機關問題；（7）關 於釋放政治犯問題；（8）關於地方自治問題；（9）關於軍隊國家化問題；（10）關於解放區政府問題；（11）
關於奸偽問題；以及（12）關於受降問題。但這些協議事實上均難以達成共識，國共內戰依舊蓄勢待發。
參見張玉法（1979）《中國現代史》，台北：東華，頁 688-690。
組織「五人小組」，將議題重行劃分為五組：卽(1)擴大政府組織組；(2)施政綱領組；(3) 國民大會組；(4)憲法草案組；以及(5)軍事問題組。在前述的五個小組之上，又設一個
「綜合小組」，凡是各組不能單獨解決的問題，或與其他小組相關的問題，均提到「綜 合小組」討論並解決之。政治協商會議原定 1 月 23 日結束，其後經三次延期，直到全 部五項議題的協商完成之後，1 月 31 日才正式閉幕（李炳南，1993：246-247；雷震，
2010b：44-51）。
政治協商會議中，如前述設有「憲法草案組」，召集人為莫德惠、陳啓天。自1 月 21 日下午開始會議，除決定組織「憲草審議委員會」外13，隨即陸續開會四次；1 月 25 日並就《五五憲草》內容，達成修正原則十二項，其情形如下（羅志淵1979：343-346；
荊知仁1985：439-442；李炳南 1993：247-250；雷震 2010b：75-77）：
1、國民大會
（1）全國選民行使四權，名之曰國民大會。
（2）在未實行總統普選制之前，總統由縣級省級及中央議會合組選舉機關選舉之。
（3）總統之罷免，以選舉總統之同樣方法行使之。
（4）創制複決兩權之行使，另以法律規定。
(附註：第一次國民大會之召集方法，由政治協商會議協議之。) 2、立法院
立法院為國家最高立法機關，由選民直接選舉之，其職權相當於各民主國家之議會。
3、監察院
監察院為國家最高監察機關，由各省級議會及各民族自治區議會選舉之，其職權為 行使同意，彈劾及監察權。
4、司法院
司法院卽為國家最高法院，不兼管司法行政，由大法官若干人組織之。大法官由總 統提名，經監察院同意任命之。各級法官須超出於黨派以外。
5、考試院
考試院用委員制，其委員由總統提名，經監察院同意任命之。其職權着重於公務人
13 「憲草審議委員會」之組織，其委員名額共 35 人；由參加「政治協商會議」的五方面，各方面推 5 人，
另外，再公推會外專家10 人，共同組成。其職權主要為根據「政治協商會議」擬定修改原則，並參酌「憲 政期成會」的修正案，及「憲政實施協進會」研討結果，及各方面提出之意見，彙綜整理，製成《五五
另外，再公推會外專家10 人，共同組成。其職權主要為根據「政治協商會議」擬定修改原則，並參酌「憲 政期成會」的修正案，及「憲政實施協進會」研討結果，及各方面提出之意見，彙綜整理，製成《五五