國家「連續性」與「同一性」之檢討

英國劍橋大學國際法學者 James Crawford，在其經典著作《國際法中的國家創立》

（The Creation of States in International Law）中，第十六章針對國家的「連續性」

（continuity）與「同一性」（identity），進行探討。他首先指出「國家」就如其他的人類

「共同體」一樣，它並非是靜態的，永遠處於恒定不變當中。國家可能因為其政府、憲 法、領土與人口的變遷，而影響其「連續性」與「同一性」（Crawford，2006：667）。

依據1933 年 12 月第七屆美洲國家會議，所通過之《蒙特維爾德公約（The Montevideo Convention on the Rights and Duties of States）》，其第一條所規定的四個「國家」要件：（1）

「一定人口」（a permanent population）；（2）「特定領土」（a defined territory）；（3）「有 效統治的政府」（an effective government）；以及（4）「具有進行國際活動的能力」（the capacity to enter into relations with the other states）（姜皇池，2000：104）。以下謹先就「特 定領土」作檢討：

壹、1949 年後之「特定領土」問題

從1949 年 12 月 9 日中樞遷台辦公，1950 年 6 月 25 日韓戰爆發，美國總統杜魯門

（Harry S. Truman）於 6 月 27 日，發表《台灣中立化聲明》，並命令第七艦隊進入台灣 海峽，以隔離兩岸之間的軍事衝突（張淑雅，2011：84-85；彭明敏、黃昭堂，1995：

75-76）。但隨著該年 10 月，中國的「人民志願軍」渡過鴨綠江，參加韓戰之後，聯軍 在朝鮮戰場節節敗退，且幾乎被迫撤出朝鮮半島；此種情勢逼得杜魯門政府，不得不重 新全盤思考因應危機的對策，此時台灣在用於對抗中國（共）的重要性，也因而相對提 高。1951 年隨著聯軍的反攻告捷，終於扼止共軍凌厲的攻勢，7 月 10 日雙方並開始停 戰談判。此時美國終於逐漸確立對臺的政策目標，即不讓台灣落入與蘇聯結盟、或被蘇 聯宰制的「任何」中國政府手中，並且要加強台灣的防衛能力（張淑雅，2011：162-163）；

在台灣的國民黨政府（簡稱「國府」），也因此從 1949 年 8 月 4 日美國國務院發表《中 美關係白皮書》（United States Relations with China，with Special Reference to the Period 1945-1949）中的「負債」逐漸變成「資產」，而一改其原先不齒為伍的態度，進而轉為 積極的支持（張淑雅，1998：198）。1951 年 5 月 1 日，「美軍顧問團」抵台，開始監督 對台軍援計畫。1952 年並促使日本與「中華民國」簽訂《中日和平條約》，終止雙方的

「戰爭」狀態，不過卻同時又在該約「適用範圍」的條款中，將「國府」的權限，限制 在其實際控制的領土，而非如「國府」所宣稱之主權涵蓋中國大陸，隱然有將其視為一 個地區政權之意圖（張淑雅，1996：1084）。10 月底，美國國防部更以「中華民國國民 政府」（the National Government of the Republic of China，簡稱 NGRC）的名稱，稱呼在 台灣的政府，不過還尚未被提昇到夥伴的關係。1952 年底二次大戰期間，擔任歐洲盟軍 統帥的艾森豪（Dwight David Eisenhower，1890-1969）當選美國總統，次年組成共和黨 新政府，並由堅決反共的杜勒斯（John Foster Dulles，1888-1959）出任國務卿，美國對 台政策也明顯改變。1953 年 2 月 2 日，艾森豪總統宣佈解除「台灣海峽中立化」，並指 令第七艦隊今後僅防範中共對台、澎的攻擊，但並不防範中國大陸遭受侵襲，台灣的安 全防衛因而日漸鞏固。同年4 月更將藍欽（Karl L.Rankin，1898-1991）公使，正式提昇 為大使。美國前述的作為與措施，使得國府深受鼓舞，對艾森豪總統領導的政府，也寄

予高度的期待。

1953 年 7 月 27 日，韓戰停戰談判簽訂後，美國進一步考慮提昇台灣的國際地位，

不僅承認國府為「中國的政府」；在台灣的國民黨政府，也積極尋求與美國結盟的可能 性。1953 年 3 月 19 日，在韓戰停戰談判簽署之前，當駐美大使顧維鈞在會見杜勒斯國 務卿時，即銜命試探美國與台灣，簽訂共同防禦條約的可能性；杜勒斯雖未給予明確答 覆，僅提到美國與澳、紐、菲、日等，都有防衛條約，一旦與台灣有相同條約，則美國 在西太平洋的防線便更完整（王景弘，2000：16-17）。1954 年 5 月間，「國府」蔣介石 總統向來訪的美國國防部長威爾遜（Charles E. Wilson），與艾森豪總統派至遠東考察軍 援的特使符立德將軍（General James Van Fleet），強調「士氣與政治兩者對衝突的最後 結果，往往比軍事力量更具決定性」，故美國與「國府」簽訂一個防禦性的安全條約，

是證明其將長久支持「國府」，讓中國人民相信反共鬥爭終將勝利的最好辦法（張淑雅，

1998：210）。1954 年 8 月中旬之後，中共對台灣問題的態度日趨激烈，先是中共總理周 恩來，於 8 月 14 日發表四千字的長篇演說，強烈抨擊美國對台政策，並宣稱決以武力

「解放台灣」；8 月 23 日，中共「政協」大會更通過決議，支持「解放台灣」的號召；9 月 3 日中共即發動對金門的砲擊，爆發「九三砲戰」，且意外擊斃兩名美國軍官，台灣 海峽遂為戰爭氣氛所竉罩；9 月 19 日美國五十個全國性的民間團體，以美國「聯合國同 志會」為前導，共同向美國政府建議，要求聯合國出面干預台灣海峽的戰爭（宋文明，

2004：79-81）。此後雙方幾經磋商，1954 年 12 月 2 日，外交部長葉公超（1904-1981）

與美國國務卿杜勒斯在華府，正式簽訂《中美共同防禦條約》（Sino-American Mutual Defense Treaty），台灣從此成為美國在遠東的盟邦之一（任育德，2008：64）。

《中美共同防禦條約》第二條明訂：「為期更有效達成本條約之目的起見，締約國 將個別並聯合以自助及互助之方式，維持並發展其個別及集體之能力，以抵抗武裝攻擊 及由國外指揮之危害其領土完整與政治安定之共產黨顛覆活動」。第五條：「每一締約國 承認對在西太平洋區域內，任一締約國領土上之武裝攻擊，即將危及其本身之和平與安 全，茲並宣告將依其憲法程序採取行動，以對付此共同危險。任何此項武裝攻擊及因而 採取一切之措施，應立即報告聯合國安全理事會，此等措施應於安全理事會採取恢復並 維持國際和平與安全之必要措施時，予以終止」。應注意的是《條約》第六條規定：「為 適用於第二條及第五條之目的，所有『領土』等辭，就中華民國而言，應指臺灣與澎湖；

就美利堅合眾國而言，應指西太平洋區域內在其管轄下之各島嶼領土。第二條及第五條 之規定，并將適用於經共同協議所決定之其他領土」。1954 年 12 月 10 日，葉公超與杜

勒斯再就實施《中美共同防禦條約》若干問題，交換函件；杜勒斯在函件中稱：「本人 就最近貴我兩國政府代表，迭次會談的結果，證實會談所達成的了解如下：中華民國對 於1954 年 12 月 2 日在華盛頓所簽訂之中華民國與美利堅合眾國共同防禦條約第六條所 述之領土及其他領土，均具有效的控制，并對其現在與將來所控制之一切領土，具有固 有之自衛權利。鑒於兩締約國在該條約下所負之義務，及任一締約國自任一區域使用武 力，將影響另一締約國；茲同意此項使用武力，將為共同協議之事項。但明顯屬於行使 固有自衛權利之緊急性行動，不在此限。凡由兩締約國雙方共同努力與貢獻所產生之軍 事單位，未經共同協議，不將其調離第六條所述各領土，致足以實際減低此等領土可能 保衛之程度」。

葉公超覆函則稱：「本人茲代表中國政府，證實閣下來照所述之了解。本人願向閣 下重表崇高之敬意」（宋文明，2004：87）。前述兩人的互換函件，一方面似在重申「中 華民國」對「將來所控制之一切領土」之主權，但另一方面卻在使「中華民國」以書面 保證，除非獲得美國完全同意，「中華民國」不得自行發動對大陸的任何反攻行動。甚 至未得美國同意，也不得將「雙方共同努力所建立之軍事單位」，從現有「領土」地區，

任意調離或移駐他處。前述「約束」條文，使「中華民國」政府對大陸之反攻行動，幾 乎成了不可能之事。不僅如此，次年1 月 14 日，立法院依憲法第六三條規定，議決（批 准）了該條約。但 1 月 18 日中國（共）軍隊，隨即登陸一江山島，經激戰後，於 1 月 21 日占領全島。接著從 2 月 7 日起，大陳島及附近島嶼軍民，全部向台灣本島撤退，至 2 月 10 日撤離完畢，共軍於 13 日即行占領；2 月 25 日在大陳島南方 75 浬的南麂島軍 民，也全體撤回台灣。而「國府」在前述撤退行動的同時，也不斷對外聲明，將死守不 在條約協防範圍內之金門、馬祖（薛化元主編，1993：224-227），並宣稱「國府」擁有 收回大陸失土的權力。無如在事實上，「中華民國」政府從1955 年之後，能夠有效控制 之事實領土，除了台灣、澎湖外，包括金門、馬祖外島在內，迄今依然未變；換言之，

「國府」基本的統治格局，也從此完全確定下來。

雖然依據國際法一般原則，條約之領土適用範圍，除條約表示不同意見或另有規定 外，原則上及於簽約國全部領土；然而不可諱言，一條約之「領土適用範圍條款」，並 不當然即是代表各該締約國之全部領土，有些條約依「條約本質與內容」（the nature and terms of the treaty），即僅能適用於一締約國之特定領域（姜皇池，2000：63-67；彭明敏、

黃昭堂，1995：180）。但從1951 年《舊金山對日和平條約》、1952 年《中日和平條約》，

以及 1954 年的《中美共同防禦條約》等國際條約之簽訂，顯然可見，其時的「中華民

國」已被迫接受，在對外關係上，其領土僅限於台、澎、金、馬及其他有效控制之島嶼

（姜皇池，2000：66）。

但吾人不能忽視者，即依據《中美共同防禦條約》之規定，美國一方面賦予（或承 認）「中華民國」立國所需要的領土基盤，但另一方面卻又繼續以「臺灣之法律地位未 定」，來應付「中華人民共和國」，對於台灣之領土要求（彭明敏、黃昭堂，1995：79）。

1991 年 5 月 1 日公布之《中華民國憲法增修條文》第十條：「自由地區與大陸地區 間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」。立法院本於此憲法 授權，1992 年 7 月 31 日，由總統公布其制定之《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》，

該《條例》第二條第一款定義：「臺灣地區：指臺灣、澎湖、金門、馬祖及政府統治權 所及之其他地區」；同條第二款定義「大陸地區：指臺灣地區以外之中華民國領土」。第

該《條例》第二條第一款定義：「臺灣地區：指臺灣、澎湖、金門、馬祖及政府統治權 所及之其他地區」；同條第二款定義「大陸地區：指臺灣地區以外之中華民國領土」。第