國民黨政權的屬性與憲政體制之流變

1949 年撤退來台的國民黨政權，雖在內戰中慘遭擊潰，但仍保留訓政時期的黨國餘 緒；蔣中正總統即使於同年 1 月 21 日宣佈下野，卻仍以國民黨「總裁」身份，繼續指 揮黨務與軍政大事。但鑒於大陸失敗的主因，乃在於派系傾軋、組織崩潰，是「自己打 自己」而趨於「自我毀滅」，故來台後即積極規劃「黨的改造」方案，決定一切從台灣 做起（陳三井，1986：84-106；呂芳上，2000：574-575）。國民黨的腐化，其實從 1947 年 3 月「六屆三中全會」，黨內高層即曾力言，國民黨「從來重集權而輕民主，重人治 而輕法治，重黨部而輕黨員」，故應力矯此種「畸型風氣」，「要以理想改造現實，勿以 現實犧牲理想」（林能士、王良卿，2000：554-555），不過前述建言，身為「總裁」的 蔣中正究竟聽了多少，其實不得而知。據許福明的研究，蔣中正早在 1947 年即有意進 行國民黨的改造，不過直到遷移台灣後才正式展開。關於此項改造運動的經過，他將其 分為四個階段說明：第一階段為醞釀時期----即 1947 年黨團合併時期⁸²。第二階段為籌 備時期----自 1949 年 1 月 21 日蔣中正引退至政府播遷台灣。第三階段為執行時期----自 1950 年 7 月國民黨「中央改造委員會」成立，至各級改造工作完成。第四階段為完成時 期---即 1952 年 10 月 10 日國民黨召開「第七次全國代表大會」，通過「中國國民黨總 章」等修正案為止（許福明，1986：50-51）。如不計入前述第一、第二兩個階段，而從 1950 年 7 月國民黨成立「中央改造委員會」算起，則整個改造工程，前後計費時年餘。

綜合1950 年代國民黨的改造工程，其經過大要如下：

1949 年 1 月蔣中正第三次下野，返回奉化縣溪口鎮後，即以國民黨總裁身份，積

81 如許慶雄即指出，就現行《中華民國憲法》而言，除應檢討其正當性與合法性之外，就其內容而言則 明顯有三大缺點：第一個缺點就是實行五權分立；第二個缺點即存在一個否定國民主權之國民大會；第 三為人權保障不足，尤其欠缺社會權。見氏著（2000），《台灣建國理論的基礎》，台北：前衛；頁 171-173。

82 按「三民主義青年團」係 1938 年 3 月 29 日至 4 月 1 日，國民黨舉行「臨時全國代表大會」，決定取消 預備黨員制度，另設「三民主義青年團」；「臨全會」閉幕後，4 月 6 日，國民黨「五屆四中全會」在漢口 揭慕，通過「三民主義青年團組織要旨」，明訂「青年團設團長一人，以本黨總裁兼任之」，參見賴暋執 行編輯（1989），《中華民國史事紀要：中華民國二十七年（一九三八）一至六月份》，台北縣：國史館；

頁 353-354；所謂「黨團合併」即將1938 年 7 月 9 日正式成立的「三民主義青年團」撤銷，而歸併入國 民黨組織內，以避免黨內派系排擠傾軋，導致組織渙散。

極研究策劃黨的改造。1949 年 5 月，蔣中正移居台北草山（即陽明山），隨即指定黨內 同志研討改造方案。6 月 11 日國民黨中常會通過蔣的提案，推舉包括他個人、李宗仁、

孫科、陳立夫等十二人，為中央非常委員會委員，並於 7 月 16 日在廣州成立「中央非 常委員會」，蔣親任主席，李宗仁為副主席；7 月 18 日旋即通過蔣所提「本黨改造案」，

明列幾項改造原則。其中（1）在思想路線上，確立黨為革命民主政黨；（2）黨的基礎，

在農、工、青年、知識份子及生產者等廣大群眾（3）黨的組織，採取民主集權制；（4）

黨的基礎，在於小組。迨國民黨政府撤退來台後，蔣重新檢討修正改造方案，並約集同 志成立「黨的改造案研究小組」。1950 年 6 月 25 日韓戰爆發，台灣局勢轉趨安定，蔣乃 把握良機，加速推動改造案。7 月 22 日國民黨中常會舉行臨時會議，會中修正通過蔣所 交議的「本黨改造案」，並對外公布「關於實施本黨改造之說明」、「本黨改造綱要」，以 及「本黨改造之措施及其程序」。7 月 26 日國民黨中央執行委員會，遴選陳誠、張其昀、

張道籓、谷正綱、鄭彥棻、陳雪屏、胡健中、袁守謙、崔書琴、谷鳳翔、曾虛白、蔣經 國、蕭自誠、沈昌煥、郭澄、連震東等十六人，為「中央改造委員」，8 月 5 日「中央改 造委員會」正式成立，並即舉行第一次中央改造委員會議，開始執行國民黨的改造工程。

1952 年 10 月 10 日，國民黨於陽明山召開第七次全國代表大會，會期共十一天。「七 全大會」共通過四大議案，其中又以（1）、（2）兩案較重要：

（1）通過接受「蔣總裁交議反共抗俄基本論案」，建立國民黨反共抗俄時期的中心 理論。

（2）修正通過「中國國民黨總章」，共十二章八十條。同時將「總章」改為「黨章」。

並於「黨綱」第二條明定：國民黨為革命民主政黨。第三條明定：以青年、知 識份子及農、工、生產者等廣大勞動民眾為社會基礎。第五條規定：以政策領 導政治，以工作考核黨員，作為領導原則。第六條明定黨政關係為：依主義制 定政策，以政策決定人事，以組織管理從政黨員，黨的決策應責成從政黨員貫 徹實施。

此外，尚有（3）修訂通過「中國國民黨政綱」，（4）通過「中國國民黨反共抗俄 時期工作綱領」（許福明，1986：76-77）。

經過改造後的國民黨所建立的組織體系，基本上分為中央、省縣以及區等三級。其 中區級為實際執行工作的組織，亦即所謂的基層，基層又以小組為核心。這樣的組織配 置，旨在配合其「列寧主義式政黨」之特質，要求全面性的社會控制，建立普遍深入的 組織，以掌握大多數群眾，達到「滲透」每個社會角落的目的，並藉以從事各種社會動

員（龔宜君，1998：46-48）。亦即藉由國家機關的滲透能力（penetrating capacity）或基 礎權力（infrastructural power），使統治精英能貫徹其統治意志，且其統治權力能及於每 一個人民身上，並依其統治意志而行動（龔宜君，1998：12-13）。而在此鞏固領袖權威，

重建基層組織，向下紮根的過程中，所建立起來的政治型態，即政治學界所稱的「威權 政體」（authoritarian regime）。

美國政治學者Juan J. Linz 在界定「威權政體」時，其描述如下：

「（一種）政治體系，具有有限，但不向其成員負責的政治多元主義（pluralism）；不具 有縝密與指導性的意識型態，但具有獨特的威權心態（mentality）；又除非在威權政體發 展的某一階段，否則不具有廣泛且密集的政治動員。在這種有限動員的環境內，威權領 導者或一小撮威權統治集團，在一個形式上欠缺明確界限，但實質上又可預測的範疇內 運作統治權力」（陳明通，1995：83；Linz，1970：255；林佳龍，1999：94）。這個在 1950 年代建立起來的「威權政體」，一般通稱「黨國體制」；根據社會學者的觀察，它相 對於台灣社會而言，國民黨打造的這個「國家機器」，具有如下特徵（徐正光，蕭新煌，

1995：3-4）：

第一、它是移植自中國大陸的統治機器，而非由台灣社會長期孕育的產物。由於國 家 機 器 運 作 的 空 間 已 經 變 異 ， 所 以 在 台 灣 它 顯 得 臃 腫 且 過 度 的 官 僚 化

（over-bureaucratization）。這套龐大的黨政官僚系統，在台灣快速的變遷過程中，成為 腐化和僵化的象徵，也成為政治改革的絆腳石。

第二、這套黨國體制具有列寧式的政黨組織特色。黨在政府組織運作、國家立法和 決策，以及社會部門的組織和行動上，都扮演了指導和監控的角色。所謂「以黨領政」、

「以黨治國」，即在凸顯黨國一體的國家機器的特色。在蔣家兩代強人主控的時候，又 具有軍事型威權體制的特徵，強人更超然於黨、政機器之上，形成了「國」、「家」不分 的現象。

第三、國民黨的國家機器除了掌握行政、立法、情治、警察、軍隊等政治工具外，

它又擁有龐大的公營和黨營事業。因此，它可以同時運用政治權力和經濟資源的分配，

將可能對政權有威脅的社會勢力予以收編和分化。故而其對社會的掌控不僅深入且全面 性的⁸³。

83 參見徐正光、蕭新煌（1995），〈瞭解臺灣的社會與國家〉，刊於作者主編，《臺灣的國家與社會》，編者 的〈導論〉；台北：東大圖書；頁 3-4。該書係蒐集 1992 年 2 月，由國立清華大學社會人類學研究所、中 國社會學社、中研院民族學研究所所合辦的「臺灣民主化過程中的國家與社會」研討會，所發表的論文。

該研討會所關懷的主題係 1980 年代以來，台灣社會的「民主化」現象，乃是社會變遷的一個主要趨勢；

胡佛教授對於國民黨的威權體系，更有極生動而精闢的分析與描述；簡言之，他指 出這一威權體制，是由蔣介石掌握最高統治權力，再經由政黨組織，層層節制而下，控 制了「統治社會」（ruling society）、「政治社會」（political society）、以及「市民社會」（civil society），這三種社會的結構。這樣建立起來的威權體制，可以說是立體的，而非平面 的；是動態的，而非靜態的。它的結構就像一把傘，統治者是傘的樞紐，而在政黨的主 軸上，撐起控制統治社會、政治社會及市民社會的三支傘柄，將威權體制的傘撐開，他 將威權政體的這種動態結構，稱作「現代威權政體的傘狀結構」（The umbrella structure of modern authoritarianism）（胡佛，1991：36）；改造過後的國民黨政權，即仰賴這種體制，

從遷台之後有效統治台灣近半個世紀之久。

胡佛教授所描繪的國民黨威權政體的傘狀結構，其情形如圖 2-2 所示（林佳龍，

1999b：102）：

圖2-2 國民黨政權的傘狀結構

經改造後的國民黨政權，已如前述，係一種黨國「威權體制」，同時又是一個移入 的「外來政權」；所謂「外來政權」一詞，陳明通指出它在學術界真正的用法，約略等 同於西方語言中的émigré regime，其中 émigré 一詞本指 1789 年法國大革命時保皇亡命 黨員，或指 1918 年俄國革命後失去政權的逃亡者，後來引申為因政治理由而出走者。

因此藉由社會科學的觀點，邀請學者深入探討國民黨政府統治下的臺灣社會變遷之歷史過程，以及在此 變遷過程中，國家和社會之間的動態關係。

這些出走者在外地所建立的政權，對當地而言即是一種「外來政權」。如果再仔細分析 這種政權的屬性，可以從三個層面加以觀察：（1）這個政權的立國精神以及國家最高

這些出走者在外地所建立的政權，對當地而言即是一種「外來政權」。如果再仔細分析 這種政權的屬性，可以從三個層面加以觀察：（1）這個政權的立國精神以及國家最高