《臨時條款》的修訂與憲法破棄

1948 年公布之《臨時條款》第四項，原規定：「第一屆國民大會應由總統至遲於民 國三十九年十二月二十五日以前，召集臨時會，討論有關修改憲法各案。如屆時動員戡 亂時期尚未依前項規定宣告終止，國民大會臨時會應決定臨時條款應否延長或廢止」。

其後因大陸淪陷，中樞遷台，致臨時會無法召集，原規定自難以施行⁸⁸。1954 年 2 月 19 日，第一屆國民大會第二次會議，在台北集會，經主席團提出：「現第一屆國民大會第 二次會議，依法集會，依司法院大法官會議議決第二十九號解釋⁸⁹：依憲法第二十九條 召集之國民大會，得行使依憲法第三十條各款召集臨時會所行使之職權，自亦得行使臨 時條款第四項所定臨時會應行使之職權，爰依據上項解釋，將動員戡亂時期臨時條款應 否延長廢止一案，提請大會核議」；後由陳其業、莫德會等代表，提出臨時動議：「請由 大會決議，動員戡亂時期臨時條款，在未經正式廢止前，繼續有效」。經決議臨時條款 繼續有效，內容亦未予變動（林紀東，1988：401）。

台北縣：國史館；頁 329-335。

86 參見簡笙簧主編（1992）《中國近百年憲政大事年表（一八九四年至一九九一年）》，台北：國史館；頁 214。

87參見董翔飛（1998），〈從修憲與釋憲看我國憲政體制之變遷與成長〉，載司法院大法官書記處編輯，《司 法院大法官釋憲五十週年紀念論文集》，台北：司法院，頁 464。

88按 1950 年 3 月 1 日，蔣中正宣布復行視事；當時國民大會代表全國聯誼會，於 3 月 15 日曾擬具「國 是意見書」電呈總統，意見書中關於「維護憲法、實行民主政治」部分，所提出之四項意見中，第一項 為「第一屆國民大會決議之動員戡亂時期臨時條款，非至特殊情況下，不輕於引用，以維憲法之尊嚴」； 第四項即要求「第一屆國民大會決議本年內召開之國民大會臨時會，應於限期內依法舉行」，但最終仍未 召集。參見瞿韶華主編（1994）《中華民國史事紀要》（民國三十九年一至三月份），台北：國史館；頁 610。

89 該號解釋於 1953 年 12 月 29 日公布，內容如后：「國民大會遇有憲法第三十條列舉情形之一，召集臨 時會時，其所行使之職權，乃係國民大會職權之一部份，依憲法第二十九條召集之國民大會，自得行使 之」（司法院解釋編輯委員會，1991：54）。

壹、1960 年第一次修訂

1960 年 1 月 10 日，蔣中正總統依憲法第二十九條之規定，頒布召開第一屆國民大 會第三次會議召集令，定於 2 月 20 日集會，行使憲法第二十七條規定之職權。嗣因代 表總額之疑義，由行政院與國民大會秘書處，聲請司法院大法官會議解釋；2 月 12 日司 法院公布釋字第八十五號解釋，稱：「憲法所稱國民大會代表總額，在當前情形，應以 依法選出而能應召集會之國民大會代表人數，為計算標準」。解釋理由書說明其解釋意 旨，乃因：「憲法及法律上所稱之國民大會代表總額，在國民大會第一次會議及第二次 會議時，雖均以依法應選出代表之人數為其總額；但自大陸淪陷，國家發生重大變故已 十餘年，一部分代表行動失去自由，不能應召出席會議，其因故出缺者又多，無可遞補；

而憲法所設立之機構，原期其均能行使職權，若因上述障礙，致使國民大會不能發揮憲 法所賦予之功能，實非制憲者始料所及，當前情況較之以往，既顯有重大變遷，自應尊 重憲法設置國民大會之本旨，以依法選出而能應召在中央政府所在地集會之國民大會代 表人數，為國民大會代表總額，其能應召集會而未出席會議者，亦應包括在此項總額之 內」（司法院解釋編輯委員會，1991：132-133）。

前述所謂「代表總額疑義」，其提出之動機，當時輿論即有諸多揣測，蓋憲法第二 十七條規定國民大會之職權，除選舉總統、副總統；罷免總統、副總統；複決立法院所 提之憲法修正案，以及修改憲法等四項。1960 年適逢總統選舉年，然依 1954 年修正之

《總統、副總統選舉罷免法》第四條規定，係以「得票超過代表總額半數者為當選」，

而當時有資格出席國民大會的代表，依內政部統計共 1576 人，其中除 151 人旅居海外 各地外，故實際國代人數，應尚未達「選舉障礙」之程度；且斯時立法院亦未提任何憲 法修正案，須由國民大會代表複決，故其真意應在解決憲法第一七四條第一款，國民大 會「修改憲法」之程序，須符合「由國民大會代表總額五分之一之提議，三分之二之出 席，及出席代表四分之三之決議，得修改之」。故司法院大法官釋字第八十五號解釋之 作成，乃在為執政當局，解除修改憲法所需的「代表總額」之難題；一旦此項代表總額 之困境解除，此後無論是選舉、罷免或修憲，即可不受原憲法規定的代表人數之限制。

尤其在國民大會集會前，海內外函電紛馳，要求蔣中正總統繼續連任，以領導復國大業；

但格於憲法第四十七條總統「連選得連任一次」之限制，勢必無法膺選第三任總統。於 是乃有不更動憲法本文，而直接修訂《臨時條款》之舉，藉以突破前述障礙。

由於釋字第八十五號解釋之公佈，使《中華民國憲法》與憲政根基，立即暴露於面 臨被破壞之險境。因此當時包含在野各黨的領袖，如青年黨的左舜生（1893-1969）、民

社黨張君勱等人，亦簽名連署發表〈我們對毀憲策動者的警告〉，呼籲「國民黨當權派 及在臺灣的國大代表，認清此一毀憲連任的事件，在歷史上將成為分別邪正和決定成敗 的大關鍵；它考驗中國人的智慧，也考驗中國人的良心」，故而「切盼國民黨當權派能 夠懸崖勒馬，也深望…代表能夠自愛自重，不要做毀憲禍國的歷史罪人，不要讓敵人稱 心快意而坐收其利」（薛化元等編，2003：277-279），以及《自由中國》雜誌，也於事 前紛紛為文，要求執政黨當局，應以身作則，謹慎從事，切莫在憲法遵行與憲政根基的 培養上，犯下任何逾矩之行為。傅正（1927-1991）更於該解釋公佈後，撰寫〈豈容「御 用」大法官濫用解釋權？〉專文，作為 1960 年 3 月 1 日出刊的《自由中國》，第 22 卷 第5 期之「社論」。該文從解釋的條文、聲請解釋之機關，以及解釋的理由三方面分析，

鄭重指出無論就那一面看，釋字第八十五號解釋都是違法的（薛化元等編，2003：

267-275）。由於釋字第八十五號解釋而開啟了修憲之門，終於使其成為導致1947 年《中 華民國憲法》走上「異化（alienation）」之路的象徵標的，其後且隨著《臨時條款》之 陸續增修，導致《中華民國憲法》之「木乃伊化」（mummifying）⁹⁰，與作為國家根本 規範之「活的憲法」（living constitution），兩者間之距離也愈來愈遠，乃至逐漸喪失其 生命力（李福鐘，2005：6-11）。

1960 年 3 月 11 日，第一屆國民大會第六次大會決議，就《臨時條款》，「以起立贊 成」方式，加以修正，並送由總統於同年 3 月 12 日公布施行，是為臨時條款之第一次 修正，其條文由原來四項增為七項。本次修正，新增內容如下：

『動員戡亂時期，總統副總統得連選連任，不受憲法第四十七條連任一次之限制。

國民大會創制複決兩權之行使，於國民大會第三次會議閉會後，設置機構，研擬辦法，

連同有關修改憲法各案，由總統召及國民大會臨時會討論之』。此外，並修訂部分原條 文：

『國民大會臨時會，由第三任總統，於任期內適當時期召集之。

動員戡亂時期之終止，由總統宣告之。

90 所謂「木乃伊化」，據李福鐘所描述，從 1949 年政府遷台，為了解決「國會」無法全面定期改選的難 題，監察院先於1952 年通過由蔣中正總統補提名的七位司法院大法官，大法官會議因此能夠在台灣順利 召開。但當時國民黨的意圖，乃欲將原本於中國大陸施行之憲政體制整個搬到台灣，同時還得將之虛擬 化成為代表全體中國人民的「民意機構」，遂藉由「釋憲機關」進行一連串的手續，以憲法解釋之途徑予 以處理，因此乃有釋字第31 號、第 85 號等之公布。這種情形有如製造「木乃伊」般，將一個早已風乾 物化的死屍，經由繁複之手續，使之看起來仍栩栩如生，且獲得一種奇妙的神聖地位，供奉在仿若亙古 如常的陵墓中，繼續統治著一個虛擬的帝國。參見李福鍾（2007），〈大法官會議與戰後台灣憲政體制的 異化----釋字第 31 號、85 號、261 號的歷史與政治意涵〉，刊於薛月順執行編輯，《臺灣 1950-1960 年代的 歷史省思：第八屆中華民國史專題論文集》，台北：國史館；頁 339-340。

臨時條款之修訂或廢止，由國民大會決定之』⁹¹。

《臨時條款》第一次修訂，最為人詬病者，厥為「動員戡亂時期總統副總統得連選 連任，不受憲法第四十七條連任一次之限制」；3 月 21 日即依此規定，選舉蔣中正、陳 誠為第三任總統、副總統；且依前述修訂內容，未來總統所召集之國民大會臨時會，其 所討論者，不僅為國民大會創制、複決兩權之行使，有關修改憲法各案，亦將為其討論 之議題。

貳、1966 年 2 月第二次修訂

1966 年 2 月 1 日，蔣中正總統依憲法第三十條第一項第四款規定，召集國民大會臨 時會。經該會討論後，於同年2 月 8 日第三次大會中，復就《動員戡亂時期臨時條款》，

加以修正，條文由七項增為八項；新增（四）、（五）、（六）三項，並標示款次先後秩序，

是為《臨時條款》第二次修正；修正後新增條文如下：

『茲依照憲法第一百七十四條第一款程序，制定動員戡亂時期臨時條款如左：

（四）動員戡亂時期，國民大會得制定辦法，創制中央法律與複決中央法律，不受憲法 第二十七條第二項之限制。

（五）在動員戡亂時期，總統對於創制案或複決案，認有必要時，得召集國民大會臨時

（五）在動員戡亂時期，總統對於創制案或複決案，認有必要時，得召集國民大會臨時