第四章 中科四期二林園區開發案的考察
第一節 中部科學園區第四期設廠始末—外來者、官僚的發展想像
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第四章 中科四期二林園區開發案的考察
本章要從中科四期二林園區開發案的歷史發展過程中探討，誰是該開發個案 中之得利者?誰的利益又被排除在外?中科四期二林園區開發案中非都市土地開發 許可制的爭議為何?並分析現存的非都市土地開發許可制既有的偏差(bias)又為何?
其開發所造成的社會結果是什麼?
第一節 中部科學園區第四期設廠始末-外來者、官僚的發展想像
如果你相信人權是普世價值，大概就不是個功利主義者。如果所有
人都值得尊重，不管是誰或住哪裡，就不應該有任何人被當作集體幸福 的工具。161
Michael J. Sandel
一、中科四期二林園區開發計畫概說
162中科四期二林園區，位於東經 120 ﾟ 25’48”、北緯 23 ﾟ 55’46”處，中山高 速公路員林交流道西方約 6.3 公里處，鄰台 76 線與西濱快速道路，以彰化縣二林 鎮原台糖大排沙農場、萬興農場為主要開發範圍。該區有萬興排水路及莿仔埤圳 第四放水路兩水路流經，其開發總面積為 635.27 公頃，區內及周圍土地以甘蔗種 植、旱作農業為主，並有許多小型農業村落散佈至附近，北側一公里設有萬興國 中，東側一公里則設有豐崙國小，並與溪湖都市計畫、埤頭都市計畫、二林都市 計畫相距約五公里範圍。(請見下圖 4-1)
二林園區現址區域範圍以台糖萬興農場及大排沙農場為主，區內土地約 78.66%
屬台糖公司所有(約 499.6 公頃)，私有地部分佔 13.98%(約 88.8 公頃)，其他國營 事業所有或公有土地約 7.36%(約 46.7 公頃)。而二林園區基地內開發前土地使用 狀況包括特定農業區 21 公頃、一般農業區約佔 67 公頃，特定專用區(多作農業使 用)538 公頃，鄉村區 1.5 公頃，未登錄土地 2.1 公頃。
二林園區預計引入光電產業、半導體產業及精密機械業等，土地使用則以作
正如同研究者所推論的或許也只剩下「先審後開發的土地變更」概念吧。相關政治鬥爭過程，
請參李泌，1998，「蕭萬長農地釋出大內幕－都計幫、實務幫決戰五年始末」，『財訊』，第 191 期，172-177 頁。
161 Michael Sandel 著，樂為良譯，2011，『正義:一場思辯之旅』，臺北:雅言，117 頁。
162 以下主要參行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局，2010，「中部科學工業園區第四 期(二林園區)開發計畫環境影響說明書」；行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局，
2009，「中部科學工業園區第四期(二林園區)開發計畫與細部計畫」。
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廠房使用，並設置製造、生產、研究為主、也因此開發後土地使用分區以變更為 工業區居多。並將使用地變更為設置廠房之園區事業專用區丁種建築用地土地為 主，約佔 56.19%、356.94 公頃，其餘住宅區丁種建築用地及公共設施(水利用地、
交通用地、特定目的事業用地等)約佔 43.81%，278.33 公頃。
圖 4-1 中科四期二林園區位置圖 資料來源:中部科學工業園區
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二、中科四期二林園區的發展歷程-一段負和遊戲
163的故事
(一)科學園區的美好想像到中部科學園區的發展
1970 年代全球高科技區的先驅，美國加州史丹佛工業園區所創造的成功，帶 來一種科技區可以創造「創新」氛圍，藉由規劃可以促進相關產業在生產技術創 新的想像，並且藉由這個創新的過程，帶動去工業化、發展新的產業、促進區域 發展。基於這樣的成功經驗，世界各地便紛紛進行仿傚，期盼藉由各國政府的投 資獎勵、積極推動，配合周邊的相關大學及科技產業研究機構，再加上公共設施 同時發展的可能性及公園綠地的擴充象徵著美好未來的宣傳，並透過科技區的發 展得以加入世界分工的體系，提升國家產業的發展，帶動了世界性的「科學園區 運動」，各國便在這樣的氛圍下紛紛設立的科學園區。以東亞為例，像是南韓的大 德科學城、日本的筑波科學城等皆在這個潮流下漸漸成立。在世界各地都對高科 技充滿良好的願景的情形下，臺灣的內外情勢也順應了這波潮流。在外部受到中 共政權壓力的壓迫並退出聯合國，政權合法性受到挑戰，許多邦交國也漸次斷交，
美國也在 1978 年時與我國斷交，同時內部的經濟受到石油危機的衝擊，許多傳統 產業無法忍受成本的逐漸攀升、導致競爭力下滑的困境，因此 1980 年代新竹科學 園區設置的倡議，即成為國家面對內外危機調整的重要策略。並希望透過科學園 區的設置以帶動經濟發展、技術的提升、以改善世界分工的地位，以提升臺灣在 全球化下的地位。164而新竹科學園區的成功，帶動了政府對科技發展的信心，然 由於在新竹科學園區想要進一步擴建設廠時，因土地徵收的補償產生開發上的困 難，於是 1990 年時，台南市的立委就向國科會提出第二科學園區設置於台南縣的 建議，國科會也因此提報行政院這樣的構想，透過顧問公司與台灣大學建築城鄉 研究所提出之「設置第二科學園區可行性研究」之報告，作為台南科學園區的草 創藍圖。1991 年六年國建計畫，除了說明新竹科學園區有擴廠的需求外，也以新 設另一個科學工業園區作為計畫目標以追求區域均衡發展、高科技產業的發展，
並以「縣市綜合發展計畫」中規劃有爭取科學園區設置方案為主要考量的地點。
直到 1993 年的振興經濟方案也以增設南部科學工業園區為目標，並將原先設置科 學園區的範圍限制在南臺灣地區，1994 年國科會也正式展開以高雄與台南為遴選 地點，1995 年國科會的計畫經行政院核定，則正式敲定了台南科學工業園區的設 置。
163 負和遊戲有別於傳統的零和遊戲，是個損益平均的過程，而是贏家的利得低於輸家的損失，亦 及本文認為該開發案所造成的社會損失將遠大於開發者所得到的利得。根據陳吉仲的計算，中 科四期所產生的社會成本，包括對農業產值、糧食安全、生態環境及景觀價值等至少有 40 億 元的損失(尚不包括 22050 個農家戶因無法生產所造成的失業及不公平性)，而在現階段少有廠 商進駐的狀況下，將使得社會成本遠大於產值。陳吉仲，2012，「中科四期產值與外部成本評 析」。論文發表於＜科學園區三十年-發展典範或迷思研討會＞，臺灣大學法學院:臺北，2012 年 6 月 17 日，41-49 頁。
164 陳柳均，2000，「新竹科學城的迷思」，『師大地理研究報告』，第 32 期，128-129 頁。
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延續了台南科學工業園區的設置經驗，於 2000 年 12 月 20 日行政院第 2714 次會議通過「新世紀國家建設計畫」作為陳水扁總統在政黨輪替後的經濟政策希 望建立臺灣成為「綠色矽島」，在科技發展的部分，該計畫即指出「於適當地點設 置核心科學園區，並建設鄰近衛星科學園區，形成高科技產業聚落。配合國家資 訊通信基本建設及交通建設，相連成網，建立科技島之架構，適時推動中部科學 園區之籌設。」行政院即於 2001 年 1 月 8 日第 85 次政務會談中，針對目前我國 科學園區之開發及運用狀況，進行檢討後決定:「應於六個月內完成設置中部園區 可行性研究，並同步進行選址勘查作業。』，因此 2001 年國科會便委託學術單位 逢甲大學土地管理研究所進行「設置中部科學園區可行性研究」，作為日後中部科 學工業園區的原始藍圖，同時間亦開始進行選址前的準備作業，並於 2001 年 5 月 28 日，組成「中科基地遴選委員會」165，同年 7 月 11 日該委員會邀請中部五 個縣市政府(臺中縣政府、臺中市政府、彰化縣政府、南投縣政府、雲林縣政府) 進行基地資料及遴選方式之溝通，最後遴選委員會經實地調查後，於 9 月 24 日在 行政院進行決選會議，最後選定雲林縣虎尾基地(虎尾園區)及台中縣市交界處基 地(臺中園區)兩處，優先作為設置中部科學園區之核心園區用地，並指出日後國 科會若有擴建需求，所需基地將再進行合理的規劃。2002 年 9 月 23 日行政院也 核定中部科學園區籌設計畫，相關單位也逐步進行開發計畫的進行，至此也是中 部科學園區開啟的濫觴166。
由於廠商的進駐，使得臺中科學工業園區台中基地的不敷使用，其擴建土地 亦不易取得，因此中科籌備處即開始進行園區第三期開發的規劃，在經過中科基 地遴選委員會評選後，最後則選定后里基地作為中科第三期發展區。在用地評選 完後，中科籌備處即擬定「中科三期后里基地籌設計畫書」報行政院核定，然在 開發的過程中，因牽涉到國防部之土地，國防部表示未能釋出，中科籌備處為了 爭取開發的時效，將開發計畫分為「中科后里基地-后里農場開發計畫」與「中科 后里基地-七星農場開發計畫」兩個計畫，並分別於 2005 年 6 月 27 日及 11 月 16 日經行政院核定，最後完整之修訂計畫則於 2006 年 1 月 3 日經行政院核定，167 日 後也分別有條件的通過環境影響評估，區域計畫委員會核發開發許可給此開發 案。
然而也因中科后里基地-七星農場開發計畫個案通過，將嚴重汙染當地環境產 生對居民健康之疑慮，以及對排放廢水將對農產品生產產生衝擊，引起當地居民 的嚴重抗議，並於 2006 年 8 月 29 日在訴願未果的狀況下，提起行政訴訟。並於 2008 年 1 月 31 日由台北高等行政法院判決以「出於錯誤之事實認定或錯誤資訊 之判斷而有瑕疵」，撤銷該環境影響評估審查結論。事後環保署不服，亦向最高行
165 委員共有產業界代表施振榮、曾繁城、孫弘、學術界代表高強、張俊彥、辛晚教、華昌宜、政 府官員代表林建山、史欽泰共九人，並號稱是產官學界的新整合。
166 行政院國家科學委員會，2002，「中部科學工業園區台中基地籌設計畫書」，1-1-6 頁。
167 劉姵君，2007，「環境議題中公民參與之探討－以中部科學園區七星農場開發計畫為例」，國立 臺中教育大學環境教育研究所碩士論文，43-45 頁。
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政法院提出上訴，2010 年 1 月 21 日，最高法院則駁回其上訴。環保署也憤而登 報抨擊法院判決指出該判決是:「無意義、無效用、破壞環評體制」，並且由行政 院來曲解法院判決，自我解釋為「停工不停產」，已進駐之廠商得以繼續進行產品
政法院提出上訴，2010 年 1 月 21 日，最高法院則駁回其上訴。環保署也憤而登 報抨擊法院判決指出該判決是:「無意義、無效用、破壞環評體制」，並且由行政 院來曲解法院判決，自我解釋為「停工不停產」，已進駐之廠商得以繼續進行產品