第三章 戰後臺灣的非都市土地利用政策(1949-2013)
第一節 現況、部分管制期的非都市土地利用政策(1949-1974)
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第一節 現況、部分管制期的非都市土地利用政策(1949-1974) 一、政治經濟背景(1949-1974)
(一)政治面─威權體制的建立與轉型初期
二次大戰後，日本戰敗，將臺灣的管轄權歸還給國民政府，而國民政府則於
1945 年 10 月 25 日進行接收。當時國民政府於接收後即公佈「臺灣省行政長官 公署組織條例」，以臺灣省行政長官公署作為臺灣省的最高行政機關。根據「臺 灣省行政長官公署組織條例」第二條之規定「臺灣省行政長官公署，於其職權範 圍內，得發布署令，並得制訂臺灣省單行法規」。其又於該條例第三條規定:「臺 灣省行政長官公署，受中央之委任，得辦理中央行政。臺灣省行政長官，對於臺 灣省之中央各機關有指揮監督之權」。這樣的規範基本上係沿襲日本殖民時期的 政治體制，儼然行政長官公署是在臺灣採取威權統治的性格。59
光復後不久，國民黨與共產黨在大陸戰事吃緊，國民政府於是在 1948 年 5 月 9 日公布「動員戡亂臨時條款」，凍結了憲法的部分條文，並擴充總統的權力。
1949 年 5 月 19 日，臺灣省主席陳誠又發佈戒嚴令，採取軍事統治的方式，嚴格 的限制臺灣人民的基本人權。其後 1949 年下半年，國民黨在大陸上產生軍事失 勢的狀態，同年 8 月 5 日，美國國務院發表「對華白皮書」，決定不再支持他們 所認為腐敗的國民黨政權，在少了美國的支持後，不久，國民黨政府就發生全面 的潰敗，一路撤退到臺灣。撤退到臺灣不久，除了將既有的大陸上的法規制度法 令規章一成不變帶進臺灣，透過動員戡亂時期臨時條款及戒嚴令的限制，並使得 臺灣延續了戰時的體制。60
1950 年韓戰爆發，美國重新思考臺灣戰略位置的特殊，為使得資本主義的 體系能夠順利建立，決定以臺灣作為西太平洋中反共基地的一環，因此當時美國 總統杜魯門並下令第七艦隊巡邏台海，同時在軍事與經濟方面援助臺灣。在這樣 的背景下，透過美國的支持，蔣家政權就在這個背景下，建立了一個具統治正當 性的政權，並透過其自身的軍事實力，在臺灣採取一黨專政的政權。61而這個一 黨專政的政權體制則是透過由少數菁英統治、嚴密的社會控制、意識形態的灌輸、
對本土精英的攏絡及分化、高度滲透的特務組織，使得其威權型態的權力結構得 以維持，並能積極應付國內勢力的挑戰。62
威權體制的延續直到 1971 年產生了一些鬆動，我國因為在中共的排擠下退
59 蕭全政，1995，『臺灣新思維:國民主義』，臺北:時英出版社，10 頁。
60 李筱峰、林呈蓉編著，2003，『臺灣史』，臺北:華立圖書，318-330 頁。
61 李筱峰、林呈蓉編著，2003，『臺灣史』，臺北:華立圖書，323-324 頁。
62 朱雲漢，1989，「寡占經濟與威權政治體制」，141-145 頁，收錄於蕭新煌等著，『壟斷與剝削：
威權主義的政治經濟分析』，臺北：臺灣研究基金會。
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出聯合國，日本等其他國逐漸與我國斷交，使得國民黨的威權統治下的反攻復國 目標，也因此受到嚴重的挫敗，此後其統治的目標也從國家統一轉至社會安定與 經濟繁榮。為了維繫統治的正當性，以蔣經國出任行政院長為首，則積極推動本 土化精英的參政，而不再由外省精英獨佔高位，選舉層次也從地方升到中央，本 土化勢力也因此得以崛起，本土的民主意識也在這個時期漸漸升高，對威權統治 正當性的質疑也逐漸增加。63
(二)經濟面─國家干預與產業政策
在國家擁有相當高的自主性下，使得戰後臺灣的經濟政策能在來自大陸的經 建官僚能夠進行順利誘導。當時民間發展在受到戒嚴令、動員戡亂臨時條款等規 範的嚴格管控，使得其主動的發展受到相當大的限制，而國家在這個時期也因此 得以維持國家主義特色為主的政經體制，在資源的運用上相對於民間社會其顯得 相當強勢，對市場的態度是採取管制與保護的性格，呈現一種積極干預的狀態。
而整個民間社會的在政治、經濟和社會的發展上，都受到國家的積極主導，幾乎 國家所制定的發展方向就決定了經濟發展的產業走向。64
國家的積極干預，在產業政策上可以看到明顯的效果，首先在農業政策的部 分，基於日本在台曾經實施過的「農業臺灣、工業日本」政策，這使得在臺灣在 戰後經濟發展初期，絕大多數人口多依賴或從事農業生產，農業也成了當時臺灣 產業發展的主要核心。而當時大部分之耕地仍為私人所有，縱然出售，地價甚高 亦使得農民並無法負擔。65或為了籠絡絕大多數的民眾及提供大量的糧食以養活 軍隊，退據臺灣的國民黨推出了一連串的土地改革，目的在於緩和農村的社會矛 盾，穩定其作為一個外來政權，確保其臺灣的統治正當性。也因此相較於國民黨 在大陸的實施土地改革之失敗經驗，在臺灣的土地改革顯得較為認真，而這樣的 徹底改革，也確實使得既往農村封建制度的瓦解，成功的更改了農村的在產權制 度上之結構問題。66改革之初，當時政府所推動的比較重大的政策像是 1949 年 的三七五減租、1951 年的公地放領、1953 年的耕者有其田政策的實施等，都使 得農業在生產量的部分確實有大幅增加的效果，提供了以農養工的有利條件，也 因此大幅的改善農民的生活條件及縮短了貧富差距，使得資金的流動能從土地轉 移至工商業的發展。67而一種強調農地農有、農地農用的想法也在這個時期，產 生了深厚的基礎。
1953 年至 1972 年臺灣共實施了五次經濟建設計畫、也制定了臺灣省各級漁 會改進辦法、田賦徵收實物條例、修正土地法第三十條、臺灣省實施耕者有其田
63 胡佛，1998，「政治變遷與民主化」，臺北:三民書局，25-27 頁。王振寰，1989，「臺灣的政治 轉型與反對運動」，『臺灣社會研究季刊』，第 2 卷第 1 期，90-96 頁。
64 蕭全政，1995，『臺灣新思維:國民主義』，臺北:時英出版社，8-11 頁。
65 陳正茂，2010，『臺灣經濟史』，臺北:新文京，144-150 頁。
66 段承樸，1992，『臺灣戰後經濟』，臺北:人間出版社，122-123 頁。
67 殷章甫，1984，『中國之土地改革』，臺北:中央文物供應社，108-113 頁。
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保護自耕農辦法、擬定農業政策檢討綱要、現階段農村經濟建設綱領等。乍看之 下農業的發展正是這個計畫中重要的一環，但是政府並非有意扶植農業或擴大農 業的發展，而是希望透過一系列的制度來使得「農業培養工業」的政策能夠具體 落實，而農業發展亦只是工業發展、都市建設的墊腳石，透過不斷的對工業、都 市發展進行補貼，也使得本來得以培育農業本身的資源都被其他部門嚴重擠壓。
68這也可以在經建單位的第三期及第四期的經建計畫可以觀察出，其不再以農業 發展為其主要目標。
但 1969 年到 1972 年間，許多團體開始批評政府的農地政策，要求其正視臺 灣的糧食危機，因此 1972 後期，政府採取一連串措施，希望使得剝削農業來扶 植工業的產業發展策略稍有轉機。於是 1972 年 9 月 27 日由行政院頒布「加速農 村建設重要措施」，以追求改善農民生活、提高農民所得及增進農民福利，並改 善農產品的培育技術。1973 年時廢除肥料換穀制度，同年 9 月 3 日則公佈農業 發展條例以延續「加速農村建設重要措施」的目標，並追求農業生產規模的改善、
改變小農規模經營方式以產量的提升、農村現代化的發展，可謂政府對農業的再 次重視69。1973 年至 1974 年在國際間發生的所發生的第一次石油危機也引發了 國際油價飆漲，1974 年漲幅達 350％，影響全球經濟成長，臺灣也受到相當大的 影響。當時全球農業生產因氣候調適不順，生產減少，加上國際石油價格大幅上 漲的影響，進口糧食運費亦跟著進行漲價，導致國際糧食價格飆漲。臺灣在這個 時期也受到嚴重的衝擊，經 濟 成 長 率 大 幅 下 降 ， 國 內 物 價 及 食 品 價 格 大 幅 上 揚70，政 府 也 開 始 意 識 到 糧食 安 全 的 重 要 性，即 做 出 保 護 優 良 農 田 的措 施 ， 而不 敢 再 隨 意 變 更 優 良農 田 作 為 工 業 用 地 。
其次在工業發展的部分，從 1950 年到 1960 年臺灣的是屬於進口替代工業化 階段，並在這個時期也制訂了兩次的經濟建設計畫，其目的基本上是確保美國經 濟援助下的經濟建設能夠持續的推動，而這些經濟建設計畫也成為了臺灣向美國 申請經濟援助的根據，發揮了申請美援「正當化的」功用。而在 1950 年至 1960 年的工業化目標除了已恢復因戰爭而損壞的工業建設，工業產品也以工業國內市 場為目標，希望藉此減少國外進口，以減少外匯的支出，並扶植幼稚產業、吸引 國外投資，獎勵島內國民投資。71
而在 1960 年至 1972 年則進入了出口導向工業化階段，而 1960 年代之所以 作為出口導向工業化起點主要是因為，政府公布了十九點財經措施與獎勵投資條
68 廖正宏、黃俊傑、蕭新煌，1986，『光復後臺灣農業政策的演變：歷史與社會的分析』，臺北:
中央研究院，53-72 頁。
69 廖正宏、黃俊傑、蕭新煌，1986，『光復後臺灣農業政策的演變：歷史與社會的分析』，臺北:
中央研究院，69-79 頁。
70 蕭彩鳳，2008，「臺灣、日本、韓國在 1974 年與近年能源危機期間之經濟與物價變動情形分析」，
『農政與農情』，196 期，45-50 頁。
71 笹本武治，1992，「工業化的開展過程」，17-18 頁，收錄於谷浦孝雄，『臺灣的工業化:國際加 工基地的形成』，人間出版社。
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例，而政府之所以採取這樣的措施是因為當時 1959 年時美國自身內部也發生不 景氣的現象，並認為臺灣經過了兩次的經建計畫應已脫離貧窮，而對臺灣提出削 減美援數量的提議。而當時的美援運用委員會副主委尹仲容為了在美援縮減的狀
例，而政府之所以採取這樣的措施是因為當時 1959 年時美國自身內部也發生不 景氣的現象，並認為臺灣經過了兩次的經建計畫應已脫離貧窮，而對臺灣提出削 減美援數量的提議。而當時的美援運用委員會副主委尹仲容為了在美援縮減的狀