第六章 結論與建議
第一節 結論
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第六章 結論與建議
第一節 結論
新自由主義國家深刻地反對民主，即使它經常試圖遮掩這個事實；
一種特殊類型的新自由主義，夾雜了威權式的集中控制。對於大部分東 亞和東南亞地區而言，以南韓、臺灣和新加坡最為明顯，專制統治和新 自由主義經濟學的連結，已經穩固建立了。就像成形期的智利案例早已 顯示的，獨裁和新自由主義兩者，一點也不會無法共存。250
David Harvey
現行臺灣非都市土地開發許可制所產生的問題，包括優良農地的流失，自然
生態資源受到破壞、區位間適宜性產生衝突，上位空間計畫無力控制等現象。而 這些現象，與當初所引進英國開發許可制所設想的，具備產業與就業人口的適當 配置、控制發展的時序、防止鄉村地區土地不當利用、保護自然資源(農地、綠 地)及歷史古蹟、降低外部效果對環境的使用衝擊、兼顧國家與個人利益之功能 等，反倒是呈現一個相反的結果。針對這些現況問題，過往的研究立基於對現況 問題的關切，因此多側重在技術層面的考量，希望透過審議機制，能使這些問題 消弭於無形。但對於這問題所存續之原因，並未有進一步深入的探討，因此本研 究採用政治經濟分析的觀點探討為什麼會有這些問題的存在，已進一步瞭解制度 設計實存之原因。
本研究採用政治經濟學的歷史結構論，以權力的三個面向作為主要視點，分 析臺灣的非都市土地開發許可制。在歷史結構分析的部分，本研究將臺灣戰後的 非都市土地利用政策分為三個時期: 現況、部分管制期(1949-1974)、全面、計畫 管制期(1974-1994)、去管制時期(1994-2013)這三個時期。在現況、部分管制期時，
由於當時距離戰後不久，百廢待舉，多適用的是來自大陸的相關法令，像是土地 法等，並結合日治時期所留下來的制度，以針對土地的現況進行管理。比較特別 的是在 1960 年時制定獎勵投資條例，以增加工業用地的數量，但這結果卻造成 農地有逐漸減少的趨勢，在石油危機時，又再次考量農地的重要性，而陸續訂了 不少限制農地轉用的相關法令，以確保糧食安全。亦即這個時期是特別以農業用 地與工業用地為主的土地管制設計，只是就現實層面進行考量，並未有任何的規 劃論述隱含在其中。當時序來到 1974 年，為了解決前期有關農業與工業爭地的 問題，區域計畫法、非都市土地使用管制規則等相關法令逐漸制訂，也進入了本 研究所定調的全面、計畫管制期。相較於將土地的性質進行不同的分類，這個時 期也開始考慮到計畫對土地利用的控制。並為了與當時威權性格的政治型態進行
250 David Harvey 著，王志弘譯，2008，『新自由主義化的空間：邁向不均地理發展理論』，臺北:
群學，22-23，29-30 頁。
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結合，採用了當時的英美的系統規劃論，強調規劃是個的完整過程，由技術官僚 來進行決策即可符合一般民眾的利益，政治過程被掩蓋了，也使得這個時期民眾 的權利被壓抑了，大多依照官僚的想像來進行土地的利用，非都市土地利用也僅 為消極性的進行管制。
1994 年起，臺灣的政治體制漸漸走向民主化的發展，經濟發展也受到全球 化的影響，逐漸被要求走向自由化。在這個時期，過往的計畫管制也受到嚴重的 挑戰，也引起對發展權益不公、少數人得利、阻礙產業發展、缺乏彈性、無法適 應社會經濟環等批判。為了因應這樣的批評，當時就有建立開發許可制此一倡議 出現。彼等認為透過市場來決定區位，不必再依靠中央集權的規劃來進行土地利 用，因此土地進行變更使用，也不再由政府以大量調查資訊的方式，來進行通盤 檢討的變更，而得以由申請者自行提出開發申請，即可改變過去原先的土地使用 分區，按照所謂的市場機制來決定土地利用的合適性，採取一種新自由主義的規 劃理論。而這個由市場機制來決定土地利用的方針也使得過往的計畫管制，產生 鬆動，並使上位計畫頓失作用，因此本研究也將非都市土地開發許可制的存在，
定調為對去管制時期的起始，其也使得計畫管制原先的美意受到破壞。之後在振 興經濟方案、農地釋出方案、國土綜合開發計畫制定；非都市土地使用管制規則、
區域計畫法、農業發展條例修正，也一面倒的走向以市場機制來決定土地利用的 區位。在地租競爭的考量下，工商業多以農業用地作為轉用的對象，以分享土地 變更的利益，因此在過去針對農地的保護當然也逐漸遭到弱化，相關法令的修正 也使得農業用地的變更越來越容易，非都市土地開發許可制的運作，自然也越來 越能夠達到將「重大投資時程縮短」的目標。
在權力的觀點部分，透過權力的第一個面向的觀察，探討決策制定的過程中，
誰的偏好勝出，誰的權力較大。以臺灣的國土規劃為例，歷來最高層級的國土計 畫，基本上是一個以經建部門為主的發展型態，這反映了發展型國家對經濟發展 的重視，使得經濟發展成為國家政策中最主要之議題，而側重環境保護、區域均 衡發展的空間有關部門，所研擬出來的空間政策只不過是為了配合經濟發展，呈 現一個重經建部門、弱國土部門的現象。另外經建部門由於其對經濟成長率、產 值的重視，也使得其一直以來都維持著重視工業輕視農業的觀點，過去曾經發生 過一些對糧食安全的警訊，興起了起制定區域計畫法、非都市土地使用管制規則 等保護農地的措施，然事過境遷，其重視工業輕視農業的觀點並未改變。因此在 有關土地使用規劃上的制度設計，也是個偏好工業開發，而對農地保護不重視的 設計之上，導致工業部門的權力，在決策的制定過程中總是能壓制農業部門，也 導致了日後工商投資用地不足時，而決定透過將農地釋出，以針對現況問題進行 改善，並觸動了臺灣非都市土地開發許可制以農地釋出為特質的性格。也因此反 映在實存的現況是，在中科四期二林園區的開發案中，其所選址的大部分土地現 況多為做農業使用。這也是因為非都市土地開發許可制的存在，使得行政院農業 委員會其實已經漸漸喪失了保護農地的武器，表面上雖保有否決權，但面對國家
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的重大政策也只能妥協，在開發案中僅扮演著消極同意的角色，只能任憑非農業 部門予取予求。更進一步看，對農業的不重視，也影響了以從事農業為生的民眾，
在中科四期二林園區開發案選址過程中，也以「土地取得及開發成本、土地取得 難易度、開發方式及政府出資金額」這三項指標做為重要的選址因子，反映的是 對政府來說，農民是比較容易安撫、忽視，其土地是得以以較低之補償價格取得 的一群。也因此在決策制定過程中，總是優先考量徵收他們的土地，或許這也與 近來如桃園航空城、苗栗後龍、竹南大埔、竹東二重埔、新竹璞玉等地也同樣發 生農地不斷地被徵收相似吧，代表了政府不重視農業、農地的寫照。
在權力的第二個面向觀察上，本研究透過非都市土地開發許可制的實際運作，
進行探討哪些議題為制度所偏好之議題，其他不被偏好的議題又是哪些? 本研究 發現，強調「市場機制」的非都市土地開發許可制，隱含著認為透過市場來決定 區位的適宜性較為妥適，不必由過去集權的規劃方式來決定區位的選擇，也因此 將非都市土地開發許可賦予強大的變更非都市土地使用分區計畫之效力，導致其 有意排除非都市土地利用中的上位計畫「區域計畫」，使得在中科四期的選址的 過程中，其所選之許多區位大多為特定農業區等重要生產資源、環境敏感地。而 在區域計畫委員會在審議非都市土地開發許可的過程時，也使得區域計畫的討論 多被排除於議程設定之外。這樣長期忽視區域計畫的結果，也進一步也埋下了中 科四期開發案被法院撤銷開發許可的遠因。同時不重視區域計畫的非都市土地開 發許可，由於其強調個案的性格，也產生了在區域計畫委員會審議過程中，偏好 規劃的實質設計，使得非都市土地開發審議作業規範幾乎成為其審議之主要圭臬。
另外該審議作業規範強調技術性、細節性的規定，也導致審議的過程中，大部分 的時間都在談論這些問題，連帶也限制了區域計畫委員會的裁量權，使得判斷國 土利用是否適當合理的規定形同具文。
在權力的第三個面向觀察中，本研究觀察非都市土地開發許可制本身背後所 隱含之意識型態，如何建構虛假共識，如何使有苦楚的權力客體，誤以為權力主 體的偏好或需求符合其本身的利益。透過對非都市土地開發許可制背後之新自由 主義意識型態之觀察，其論述所提出有關市場機能那隻看不見的手，以減少過往 規劃領域中政治的不當干預，並允諾每個人都有均等的機會參與國土規劃的機會，
事實上是個錯誤的命題。市場機制必須是建構在完全競爭市場的假設之下，方有 民眾能夠平等參與的機會。然而現行的非都市土地開發許可制的設計，並非一個
事實上是個錯誤的命題。市場機制必須是建構在完全競爭市場的假設之下，方有 民眾能夠平等參與的機會。然而現行的非都市土地開發許可制的設計，並非一個