第五章 路徑的抉擇-臺灣非都市土地開發許可制再思考
第一節 中科四期開發案非都市土地開發許可之政策意涵
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第五章 路徑的抉擇-臺灣非都市土地開發許可制再思考
詩人 Matthew Arnold :
Freedom is a very good horse to ride; - but to ride somewhere. You seem to think that you have only got to get on the back of your horse Freedom, and ride away as hard as you can, to be sure of coming to the right destination. (自由是匹好馬，然而關鍵在於他往哪個方向。)
本章延續前面研究的基礎，於第一節中再行回顧中科四期二林園區開發案本 身在非都市土地開發許可之政策意涵，以具體呈現現行非都市土地開發許可制本 身之偏差。於第二節中則闡述，這樣的偏差是受到去管制化的過程所影響的，而 在這個去管制的過程中，較符合誰的利益?並針對 1990 年代當時主流的規劃論述 進行反省。第三節欲從另一個視點，進行計畫管制改革走向之探討，以進行政策 上的建議。
第一節 中科四期開發案非都市土地開發許可之政策意涵
一、農地去管制過後
臺灣的非都市土地開發許可制，它出現的契機，其初衷是為了使得土地使用 管制的僵硬，能夠有一個替代性的機制設計，使其更有彈性。如從政治經濟背景 來看，則是國家為了害怕企業因當時地價高漲，而不願投資於臺灣，面對即將赴 大陸投資的要脅，將有害於國家本身的資本積累，而為了解決業界對土地取得的 困難性，透過振興經濟方案所推出來的機制。
而為了解決企業進行工業生產時，土地取得的不易，長久以來所保護的農地，
就在一片釋出的聲浪中進行去管制，這也成為了當時解決工業用地不足的藥方，
而之後所陸續訂定之農地釋出方案、國土綜合發展計畫，都確立了農地釋出透過 開發許可制的方向。而相關法令配套，如非都市土地使用管制規則以及區域計畫 法對以土地使用分區變更為目的開發許可制的法明文化；在這同時，相關部門法 律，如獎勵投資條例到促進產業升級條例，再到產業創新條例，亦象徵著工業用 地開發方式的越來越多元，手段越來越積極、甚至強烈，而農業用地的管制則呈 現越來越鬆綁，變更為非農業用地之要件也越來越容易，正呈現一個工業與農業 之間此消彼長，而工業最終取得勝利的結果。
這樣的機制隱含本身釋出農地的性格，也因此透過大幅度農地變更，作為新 的工業區開發方式，也成為了其機制設計的主要考量，也因此在中科四期二林園
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區的開發個案中可以發現，其當初所選址七個地點中，除了彰濱工業區外，其他 六個地點虎尾鎮、二林鎮、和美鎮、清水鎮、名間鄉、鹿草鄉、都是以農業為主 的生產環境，所釋出之土地亦多為優良農田，在非都市土地開發許可制的運作之 下，優良農地即可變更為其他使用分區進行使用，亦某種程度反映了國家在空間 規劃上不再重視農田的空間想像。換言之，中科四期二林園區開發案本身有意圖 透過開發許可制進行分區變更時，大量的農地亦面臨釋出的命運，似也不令人不 感到訝異。
二、對計畫管制的挑戰
現行非都市土地開發許可制本身的第二項偏差，大概就是對於計畫的忽視了，
在非都市土地開發許可制的設計之下，其透過市場機制之名，動輒得以變更原區 域計畫指導下所制定之非都市土地使用分區計畫，以符合市場本身所認可透過價 格機能、競爭得以使資源流向最有效率的方向，這也使得區域計畫也因本身策略 性、綱要性的性格，而無法對非都市土地開發許可進行指導229。導致在進行非都 市土地開發許可審議時，計畫也因此不再重要，只能由個案的規劃設計來決定區 位的適宜性，非都市土地開發審議作業規範就是在這樣的背景下，所應運而生所 出來的產物，也導致非都市土地開發審議作業規範常常作為決定是否開發的主要 準則，並成就了區域計畫在這個過程中被長期忽視的慣習。
再回到中科四期二林園區開發案，其所選址之地點亦大多為特定農業區或一 般農業區、特定專用區居多，工業區亦只有一處而已，透過非都市土開發許可制 的設計，大型開發不再受到過往計畫管制對土地使用分區的指引，只要有非都市 開發許可制的存在，即得有更多區位能夠列入開發的選項、可能性。也因此最後 二林鎮作為重要的農業生產地帶，即得以透過分區變更的方式，進行開發，似又 與前所述開發工業區、變更農業區為非農業區的相關法令進行緊密結合，也因此 進行更多的開發就成為了制度設計的走向。
雖然中科四期二林園區的非都市土地開發許可處分，最後遭到高等行政法院 以違反中部區域計畫第一次通盤檢討針對環境敏感地區中有關優良農田、地層下 陷的績效標準管制規定而進行撤銷，顯現的是過往區域計畫委員會審議時對區域 計畫的不重視，所引發的反制。然中科四期二林園區的非都市土地開發許可或許 只是一個特例，除了中部區域計畫第一次通盤檢討有績效管制標準外，其他區域 計畫大多無此規定，也因此事實上現階段即便是加入區域計畫作為審議的項目，
區域計畫本身仍不具備指導非都市土地開發許可制的功能，有一位區域計畫委員 會委員即表示：
229 根據研究者的一次訪談，當時我向一個受訪者說明非都市土地開發許可制，具有將原先非都 市土地使用分區計畫變更的效力時，他感到相當的震驚，他向我說怎麼會有這種奇怪的制度，
根本就不尊重既有的計畫嘛，如果是如此的話，那要計畫做什麼?
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我認為主管機關如果能考慮區域計畫或許會好一點，不過我覺得中 科四期真的是運氣好、有寫到，但絕大部分情況是沒有寫清楚的...要像 中科四期一樣，中部區域計畫第一次通盤檢討剛好有寫到地層下陷不准 作耗水性產業，不然大部分的區域計畫內容話都不會寫死，都寫為主、
原則就表示可以開例外，中科四期運氣太好，他寫得很死。(受訪者 101) 換言之非都市土地開發許可本身隱含著個案性的、破壞計畫的性格，並非因 為考慮現行的區域計畫就能夠彌補其任意開發的特性，區域計畫或多或少能夠有 所節制，但大部分的狀況下，仍未能對其進行控制，因此究竟選擇計畫引導開發 還是開發引導計畫，還是涉及了我們的抉擇。
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第二節 去管制符合誰的利益?
230市場機制的反省
榨取制度在歷史上如此常見，因為他們有一套強而有力的邏輯:它們
可以創造有限度的財富，同時將他分配給少數菁英。231 Daron Acemoglu & James a.Robinson
社會可能「陷入」特定的一組信念中，只有在夠多的人其他人改變 之後，大家的信念才會改變，但如果其他人不變，那些信念也不會改變。
232
Joseph E. Stiglitz
正如前一節所述，非都市土地開發許可制具有不受計畫控制、弱化農地保護 的性格，然而為什麼要選擇這樣的非都市土地開發許可制呢？其既存的虛假共識 為何？以下將對這樣的提問進行回答。
一、挑戰威權的市場機制
隨著國民政府於 1987 年進行解除戒嚴，許多過去具有威權體制性格的制度 紛紛受到挑戰，國民黨曾經對臺灣所帶來的一些貢獻也漸漸遭到否定。在這樣的 背景之下，許多曾經為臺灣提供社會福利的一些公營事業，紛紛受到抨擊，認為 這些事業是屬於黨國體制的一環，過去具備的特權機制得以進行利益分贓，使得 國民黨能夠越來越壯大，而擁有其他政黨無法與以競爭的資源。相類似的論述風 起雲湧，最有名的莫過於 1991 年時陳師孟等人合著之「解構黨國資本主義-論臺 灣官營事業之民營化」一書，其在經濟方面指控國民黨為「黨國資本主義」，並 批判其透過許多公營黨營事業，壟斷資源並干預市場，並為威權統治服務濫用權 力、導致政商勾結，忽略弱勢，國家過度管制。也因此當時為了使得威權能夠進 一步退出臺灣的政治體制，這些自由經濟學家紛紛提出了民營化的概念以進行挑 戰，而這個民營化的概念，剛好也與當時，英國保守黨執政者柴契爾夫人的透過
230 本標題參考自張晉芬的「私有化符合誰的利益?:檢視臺灣公營事業所有權移轉的社會效果」，
該文指出臺灣在「世界潮流」和提高「經營效率」的說詞下，推動一連串公營事業私有化，
並指出那幾次的私有化政策最後得利者是資本家和國民黨，勞動者和在野勢力則成為私有化 的輸家。參張晉芬，1999，「私有化符合誰的利益？：檢視臺灣公營事業所有權移轉的社會效 果」，『臺灣社會學研究』，第 3 期，115-152 頁。
231 Daron Acemoglu & James a.Robinson 著，吳國卿、鄧伯宸譯，2013，『國家為什麼失敗:權力、
富裕與貧困的根源』，臺北:遠足文化，174 頁。
232 Joseph E. Stiglitz 著，羅耀宗譯， 2013，『不公平的代價』，臺北:天下雜誌，187 頁。
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全球化的力量所散佈之新自由主義下的小政府概念有密切的關係。彼等相信在實 用主義的角度下，民營化可以減少政府之之出，提升效率，改善服務品質、增加 政府收入；並在意識型態上認為過大的政府干預將會危害民主的發展。在這樣的 背景之下，進一步以「提高效率」、「促進大眾參與」就成為了民營化最主要的動 力，而公共政策既存的功能也被嚴重忽視，咸認市場機制可以透過看不見的手來 駕馭社會，市場機制漸漸成為了臺灣進行民主深化改革的路徑，並與過去的威權 體制做切割的最好藥方。233
深信市場機制有助於走向民主、打破特權，具備優越性的新自由主義經濟理 論，也逐漸成為 1990 年代以後主流的思想，而其他像是著重社會公平正義的社
深信市場機制有助於走向民主、打破特權，具備優越性的新自由主義經濟理 論，也逐漸成為 1990 年代以後主流的思想，而其他像是著重社會公平正義的社