第一章 緒論
第一節 研究動機
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第一章 緒論
第一節 研究動機
目前我國土地的管理依照法令規範的不同，可以概分為都市土地與非都市土 地1。根據內政部 2010 年的都市及區域發展統計彙編資料統計，現行臺灣地區面 積約為 36008.14 平方公里，其中都市土地約占 12.5% ,非都市土地約占 87.5%，
亦即非都市土地佔全國土地的比率，相對高於都市土地許多。其中都市土地主要 由都市計畫法及其相關法令管制2，而非都市土地則由區域計畫法及其第十五條 第一項3所授權訂定之非都市土地使用管制規則管制，雖然兩套體系所適用的法 令類別有相當大的差異，但大抵都採土地使用分區管制(zoning)此一概念做為其 規範的精神，將不同性質之土地作不同使用之規劃。亦即土地的使用必須符合該 使用分區、使用地所設定之用途，始能合法，若進行與分區管制用途不相同的使 用，則將被處以罰鍰、並採取一系列的強制措施命限期轉為合法用途。而這套土 地使用分區管制制度也因具有維護不動產價值、穩定周圍環境、創造同質化區域、
規範不當競爭、保留農業用地、保護自然環境、文化藝術、行使成本低廉等優點
4，而廣受世界上大部分的國家歡迎。
非都市土地則為使全國土地資源能有計劃的規劃利用、合理調節各類用地的 分配問題，使都市與農村能均衡發展，以調節人口分佈問題，使各類開發與建設 事業彼此進度配合，調節國家財力、物力，避免都市土地以外之土地遭受大量濫 用，而引進了這套土地使用分區管制的制度。並於 1974 年時制訂了區域計畫法5， 由內政部於 1976 年時，因區域計畫法第十五條授權訂立了「非都市土地使用管 制規則」，非都市土地才正式開始有了法定的規範可以遵循，該法規範最早主要 在進行用途上的管制、容積率管制與建蔽率管制來規範非都市土地利用的強度，
當時尚未有開發許可制度之存在。若要進行土地使用的變更，除了在原使用分區 下進行使用地的變更編定外，要進行分區的變更須透過既有的區域計畫通盤檢討
1 關於都市土地與非都市土地的區分，可參我國平均地權條例第三條:「本法所稱都市土地，指 依法發布都市計畫範圍內之土地。所稱非都市土地，指都市土地以外之土地。」當然嚴格而言 在這兩個分類外尚應包含依國家公園法所劃定之國家公園土地。
2 如臺北市都市計畫施行自治條例、都市計畫法臺灣省施行細則、都市計畫法高雄市施行細則 等。
3 區域計畫法第十五條第一項:「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關 直轄市或縣 (市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定 各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主 管機關定之。」
4 土地使用分區管制是一種對財產權限制的一種行為，必須要歸屬於憲法第二十三條所稱之為防 止妨礙他人之自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益才能以法律限制人民之權 利，然而是否屬於維持社會秩序或增進公共利益所必要，仍有許多不同的見解，但這部分不在 本文探討的範圍，更多精致的論述可參，謝哲勝，2000，「土地使用管制法律之研究」，『中正 大學法學集刊』，第 5 期，97-162 頁。
5 然而是否有達成這些目標本文在此先做保留的態度，而這些目標的設定，參立法院公報，第 63 卷，第 20 期(1973 年 12 月 22 日)，委員會紀錄第 10 頁，林部長金生的發言紀錄。
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或是因重大因素所進行的臨時變更，才能再就區域計畫下的非都市土地使用分區 計畫進行變更，並未有開發許可制這種得以不透過計畫變更就進行分區變更的制 度設計。
而據不少研究6指出受到英國開發許可制的影響，臺灣才引入了這套開發許 可制。而開發許可的概念在本土具體落實，其始源為立法院於 1984 年增訂的建 築法第九十七條之一，並授權主管機關制訂之「山坡地開發建築管理辦法」(該 辦法現已更名為山坡地建築管理辦法)7，當初該辦法即是為了避免山坡地的濫墾 濫伐8，因此率先採用了開發許可的制度9。而後如海埔地開發管理辦法、森林遊 樂區設置管理辦法、工商綜合區開發設置管理辦法、非都市土地開發審議作業規 範等皆延續「先審後開發」10此一概念，作為開發許可之核心精神。並於 2000 年時為了將因應行政程序法對法律保留的要求，對於許可開發案件之條件，作原 則性之規定，並賦予非都市土地開發審議作業規範之法源，而增訂區域計畫法第 十五條之一、第十五條之二，確立了以土地使用分區變更為目的之非都市土地開 發許可制。爾後更於 2001 年時制訂了區域計畫法施行細則第十六條之四，正式 將開發許可事項委辦給地方政府辦理審議11。而歷來備受關注的國土計畫法草案 亦多訂有開發許可明文，賦予開發許可得以變更國土功能分區及其分類或分級的 功能12，換言之，開發許可制似乎已經成為我國規劃領域裡、計畫管制手段裡不
6 賴品劭，2003，「地方政府辦理非都市土地分區變更審議作業之研究」，國立政治大學地政研究 所碩士論文。游貞蓮，2009，「從農地保護觀點檢視非都市土地農牧用地變更使用制度-以桃園 縣為例」，國立政治大學地政研究所碩士論文。參吳東憶、賴宗裕、陳立夫，2010，「非都市土 地開發許可審議機制檢討」，內政部營建署委託計畫案。李漢煒，2010，「非都市土地農牧用地 變更審議制度之研究-以竹科宜蘭城南基地與清華大學宜蘭園區為例」，國立政治大學地政研究 所碩士論文。
7 嚴格而言山坡地開發建築管理辦法已於一九八三年就由內政部予以公布，爾後建築法之增訂九 十七條之一只係為予以明定其法令依據，使內政部取得明確的權限。參立法院公報，第 73 卷，第 13 期(1983 年 11 月 24 日)，委員會紀錄，第 34 頁。
8 參建築法第九十七條之一之立法理由: 目前工商發達、社會繁榮、人口不斷增加，建築用地需 求日益增高，都市近郊之山坡地乃逐漸被開發為建築使用，為確保山坡地建築居住環境之品 質，避免肇致災害，特增訂本條，以為訂定管理辦法之依據。
9 該辦法是最早採取開發許可制度的規範，參林森田，1993，「土地開發許可制之研究」，行政 院經濟建設委員會委託計畫案，57-58 頁。
10 「先審後開發」此一詞並非本研究所創，毋寧是一種觀察過後的結果，並認為這樣的概念最能 表達臺灣有關開發許可制的內涵，同時在開發許可相關研究報告也有看到此一詞彙，請參，陳 麗紅，1991，「土地使用變更制度之研究」，行政院經濟建設委員會委託計畫案，148 頁。林森 田，1993，「土地開發許可制之研究」，行政院經濟建設委員會委託計畫案，15 頁。賴宗裕，
2011，『成長管理上課講義』，政大地政研究所，47 頁。王珍玲，2012，「民眾對國土空間 計畫之參與權限」，『東海大學法學研究』，第三十七期，105 頁。
11 請參考非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣(市)政府辦理審查作業要點
12 最早從 1997 年 6 月 3 日第 1 次國土綜合發展計畫法草案，2001 年 9 月 26 日第 2 次國土綜合 發展計畫法草案，第 3 次 2002 年 4 月 3 日國土綜合發展計畫法草案，第 4 次 2004 年 6 月 10 日國土計畫法草案，2009 年 10 月 8 日第 5 次國土計畫法草案，皆訂有開發許可明文。然而這 套開發許可制受到不少團體的批評，最近由內政部 101 年 11 月 5 日台內營字第 1010810441 號陳報行政院的國土計畫法版本，雖廢除了開發許可字樣，而改為使用許可，這樣的調整或許 是受到國土空間發展策略計畫的影響，有意調整土地使用的彈性，使得土地使用能更為的彈 性，但其使用許可之意涵為何，不無疑問，其許可要件並授權由主管機關定之，若要件訂得極
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可抵擋的潮流了。
然而現階段非都市土地開發許可制所產生的問題，如優良農地的不斷流失，
自然生態資源受到嚴重破壞，區位間適宜性的衝突，導致既有鄰近居民的生活空 間受到衝擊甚至剝奪，上位空間計畫無力控制等問題。而這些問題是過往計畫指 導土地使用分區管制下，得以避免之現象。於是試圖將過往計畫指導土地使用分 區管制制度，加入了開發許可制的要素時，事實上就已經是經過了一種價值的選 擇。另外立基於非西方國家對現代化的想像，認為後進國家想要發展，只要學習 西方的制度，就可以與先進國家達成同樣的結果，13在這樣的背景下引進了號稱 來自英國的開發許可制。然而這套開發許可制似不若當初所設想的具備產業與就 業人口的適當配置，控制發展的時序，防止鄉村地區土地不當利用，保護自然資 源(農地、綠地)及歷史古蹟，改善大眾生活及工作環境，降低外部效果對環境的 使用衝擊、兼顧國家與個人利益之功能14，因此在探討引入開發許可的理由、制 度實施水土不服的原因時15，似不能僅就其在國外實施的成果，或是其表面上的 優點如:開發許可制作為較積極之管制，民眾(地主或用地者)有積極參與計畫的 機會，參與層次高，完整且有彈性之管制、計畫審議或主管機關之裁量能夠使得 計畫符合實際需要16來進行分析。必須放在我國政治經濟的脈絡下，方能提供另 一個視點，有助於了解我國開發許可制度的存在又是受到什麼樣的價值影響而存
自然生態資源受到嚴重破壞，區位間適宜性的衝突，導致既有鄰近居民的生活空 間受到衝擊甚至剝奪，上位空間計畫無力控制等問題。而這些問題是過往計畫指 導土地使用分區管制下，得以避免之現象。於是試圖將過往計畫指導土地使用分 區管制制度，加入了開發許可制的要素時，事實上就已經是經過了一種價值的選 擇。另外立基於非西方國家對現代化的想像，認為後進國家想要發展，只要學習 西方的制度，就可以與先進國家達成同樣的結果，13在這樣的背景下引進了號稱 來自英國的開發許可制。然而這套開發許可制似不若當初所設想的具備產業與就 業人口的適當配置，控制發展的時序，防止鄉村地區土地不當利用，保護自然資 源(農地、綠地)及歷史古蹟，改善大眾生活及工作環境，降低外部效果對環境的 使用衝擊、兼顧國家與個人利益之功能14，因此在探討引入開發許可的理由、制 度實施水土不服的原因時15，似不能僅就其在國外實施的成果，或是其表面上的 優點如:開發許可制作為較積極之管制，民眾(地主或用地者)有積極參與計畫的 機會，參與層次高，完整且有彈性之管制、計畫審議或主管機關之裁量能夠使得 計畫符合實際需要16來進行分析。必須放在我國政治經濟的脈絡下，方能提供另 一個視點，有助於了解我國開發許可制度的存在又是受到什麼樣的價值影響而存