第六章 結論與建議
第二節 建議
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第二節 建議
對市場道德的極限進行辯論，可以讓我們決定，對社會而言，市
場在哪些層面能為大眾帶來好處，在哪些層面則不適用。251
Michael J. Sandel
制度並沒有所謂絕對的優劣之分，都因應了不同的時代背景而存續著，後進 的制度不一定比舊有的好，國外的制度也不一定比本土的好，選擇怎樣的制度無 疑是反映著大部分人的價值觀。正如同前所述，現行的非都市土地開發許可制，
其實不符合全民的利益，只反映了少數人的利益；而這套制度同時擁有弱化開發 案周圍民眾權利、不受計畫控制的特質。這是市場機制作為挑戰封建的計畫管制 失敗，並造成更嚴重災害的結果，也因此要將這些存續的問題解決，實有必要建 構一個符合全民利益的制度，使得民眾有更多參與的機會，並使得市場的界限能 夠有所控制，不再以彈性之名而使其無遠弗屆，以下將試述本研究對制度上調整 的建議。
一、土地使用分區變更宜採臨時變更與通盤檢討變更
按現行「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」，非都市 土地的使用結構概可分為三個層次，最上層的土地分區使用計畫，中層的非都市 土地使用分區圖，下層的編定各種使用地。而土地使用分區計畫主要規定於區域 計畫之內，因此如果當賦予開發許可制能夠變更土地使用分區計畫的效力時，確 實也使得開發案似乎是處處可行，呈現點狀、蛙躍式的發展，使得區域計畫形同 虛設，呈現個案不尊重區域計畫之特質。此外這也將使得未來區域計畫在通盤檢 討時，僅能追認變更後的現狀，讓區域計畫與現狀產生嚴重脫節。
正本清源之道，應該是若要進行土地使用分區變更，可以回歸區域計畫法第 十三條所規定的通盤檢討變更或是臨時變更。如此一來，將也使得土地使用計畫 較為具備完整性，而不再只是點狀的開發，使得開發案呈現嚴重失序的現象，透 過通盤檢討變更或是臨時變更較完整的變更程序，也可增加土地使用分區變更的 阻力，而使得開發案能夠優先選擇原先已經被指定的土地使用分區，而不再是將 其他不應該列入開發，並值得保存的生態敏感地、重要自然資源，列入開發的選 項，只為個別利益考量，而忽略了生態資源土地作為公共財的特質。
此外有關現行非都市土地使用管制缺乏彈性之說，亦缺乏論據。除了現行的 十種土地使用分區外，非都市土地在下層級尚有十八種用地，而在合理的土地使
251 Michael J. Sandel 著，吳四明、姬健梅譯，2012，『錢買不到的東西－金錢與正義的攻防』， 臺北:先覺出版，32 頁。
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用分區範圍內，仍能由申請進行土地使用地的變更編定，並且使用地下又下設各 種不同「容許使用項目」、「許可使用細目」。該規範雖有不能全部列舉各種使用 項目之缺憾，但就現行規定來看已可算是寬鬆，甚至有過度寬鬆之嫌，並應限縮 變更編定、容許使用、許可使用之範圍。本來土地使用分區計畫，就有指引不同 性質的土地使用至不同區位的特質，這是國家基於整體發展、公共考量所全盤規 劃過後的結果，亦對資源合理分配使用有所助益。如果都以市場的基準進行土地 利用，而忽視了非市場基準的重要特質如環境保護、增進社會福利等特質，是否 也使得土地的利用逐漸單調化、而窄化了土地的多元價值，而使得土地需因地制 宜，並針對不同性質使用合理分佈的彈性，更為變得僵化。
針對土地進行通盤檢討，本為行政機關應為之事，就像在對整個國土進行健 康檢查一樣，有助於重新思考土地的利用方針，並在下一次通盤檢討區域計畫時，
或可將區域計畫的空間發展計畫訂得更為明確，以減少不同土地使用計畫之衝突 性。且在通盤檢討的過程中，不僅可以使得過去已不合時宜的土地進行盤點，使 得舊有的土地可以活化再利用，而不是任其閒置，等到需開發時，才發現無地可 用，只能針對環境敏感地、自然資源豐富的地方進行開發，進一步導致土地資源 的浪費。另外，在進行區域計畫的臨時變更時，也可以確認其變更是為國家重大 建設或為避免重大災害之必要，而進一步進行討論，而受到全民的監督，而不再 將使得任何開發案都打著「國家重大建設」的旗號。
在非都市土地開發許可制的定位之上，其作為審議規劃設計的良窳，針對實 質內容進行審查，或許有其必要性。但實不應該由規劃設計來決定國土開發係屬 適當而合理者，甚至賦予其變更土地使用分區計畫的效力，應該是在符合既有土 地使用分區計畫下，去考量大型的開發案，是否對環境保護、自然保育及災害防 止為妥適規劃，與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處 理，公共設施及公用設備服務能相互配合者，這應該才符合英國開發許可的
「plan-led system」的性質，並作為開發控制，而非使得開發失序的工具。252具 體而言可能的修正方向為，在區域計畫法十五條之一至十五條之五中，一系列有 關開發許可的條文中，最重要的當為修正區域計畫法第十五條之一，不再賦予非 都市土地開發許可，變更使用分區的效力，僅賦予開發許可作為審議開發案基地 的規劃設計配置，是否適當的效力，以使得重大的開發案能在對的位置進行後，
又不致於在使用分區的規制下，進行具有對周遭環境有過大影響的開發。亦即將 開發許可界定為在區域計畫通盤檢討、臨時變更或在使用分區下要進行重大開發 案時，去審議基地的規劃設置配置是否妥適，方為對非都市土地開發許可的正確 定位。
252 根據論者比較德國的計畫法制，其指出開發許可就類似立法例而言，一般皆是用來審查開發 案是否符合相對應空間綜合計畫，而不是用來變更空間計畫的。參戴秀雄，2011，「直轄市、
縣(市)區域計畫性質定位及落實執行工具」，內政部營建署委託計畫案，105 頁。
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二、計畫管制中納入更多民眾參與
過往由於計畫管制的封閉性，而受到市場派的批判，並質疑其具備的特權性 質。但如同前所述，市場機制仍就會造成特權，並非是由一隻看不見的手來決定 的土地的開發與否，並對政治權力或經濟權力較大者較為有利，不符合一般民眾 的利益。因此，本研究認為為了使得計畫管制的封建性能夠消除，實有納入民眾 參與之必要。在民眾參與的部分不是透過將國土開發的權利私有化，如同現行的 非都市土地開發許可制，實可以透過兩種層次的民眾參與方式，使得現行的計畫 管制較為符合民主發展的真諦，並兼顧全民的利益。
首先，定期通盤檢討區域計畫，有助於符合社會經濟發展的變動。當區域計 畫依照區域計畫法第十三條，進行通盤檢討時，其程序與新擬定區域計畫相類似，
須經過區域計畫法第九條之審議與核定及區域計畫法第十條之公告實施。但此一 程序在公告實施前，人民僅有閱覽之權利，亦未有陳述意見之權利，對人民的權 利保障，甚至不如都市計畫的實施。253因此有必要加強區域計畫在通盤檢討，公 告實施前之程序。可能的作法是透過加入聽證會的方式，使得所有受影響之民眾 都能夠有平等參與的機會，在參與的過程中，如果對土地使用現況不滿。亦能夠 在一個公開、公平、公正的程序之上提出已見，並由主管機關與民眾基於未來的 發展願景來共同決定，是否有轉用土地的必要性，如此一來民眾才都有土地變更 的機會。無論政府是否同意民眾進行土地變更的要求，透過聽證會的方式，將有 助於政府負擔論證的義務，而不再由不具民主正當性的專家委員會來進行單獨決 策，並不得在不負任何說理的義務狀況下，進行隨意的土地變更否定或同意，方 符合所有民眾的權益，土地變更不再只是為少數人的工具，以確保發展權益的均 衡。
其次，進行土地使用分區變更，尚得透過區域計畫法第十三條的方式進行臨 時變更。但該項變更需因發生或避免重大災害，興辦重大開發或建設事業，區域 建設推行委員會之建議等三項要件，以確保計畫變更的嚴謹性。由於其現行對符 合要件時，計畫開啟之程序無進一步規定，多由主管機關依職權認定決定是否該 當這三項要件。然而本文亦認為此對民眾參與之權利，在程序保障上有所不足，
並且認為在決定是否符合有必要進行臨時變更時，仍宜透過在計畫開啟時，將聽 證會此一程序納入，以強化程序的正當性，有助於針對是否有變更計畫的必要性、
重大開發或建設是否有興辦之必要性，進行論辯，以符合之民眾參與之意義，並 可在此階段使得民眾的利害得失、意願都能夠有更完善的瞭解。254亦即在探討事 業計畫的進行是否有必要時，就納入民眾參與，並使國家不同部門能夠共同參與，
253 廖義男亦認為，非都市土地規劃之程序權利保障相對於都市土地有所不足，參廖義男，2010，
「土地規劃對土地權利及房屋交易之影響」，『法學新論』，第 21 期，6-7 頁。
254 戴秀雄，2011，「直轄市、縣(市)區域計畫性質定位及落實執行工具，內政部營建署委託計畫
254 戴秀雄，2011，「直轄市、縣(市)區域計畫性質定位及落實執行工具，內政部營建署委託計畫