第三章 戰後臺灣的非都市土地利用政策(1949-2013)
第二節 全面、計畫管制期的非都市土地利用政策(1974-1994)
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第二節 全面、計畫管制期的非都市土地利用政策(1974-1994) 一、政治經濟背景(1974-1994)
(一 )政治面─威權轉型與民主化走向的發展
1975 年反共復國的威權領袖蔣中正總統去逝，並於 1976 年由蔣經國先生接 任總統以延續威權統治，但這時威權體制已經逐漸產生鬆動。1978 年美國與中 共建交，並於 1979 年 1 月美國宣布與我國斷交，更是對威權體制產生嚴重的衝 擊，此時黨外份子、本土菁英便趁這機會於 1979 年成立美麗島雜誌社以倡導民 主運動、本土意識。1980 年代本土化的政黨在中央民意代表選舉取得大幅度的 勝利。1982 年，黨外人士所興辦倡導民主自由化之刊物亦如雨後春筍之勢，難 以抵擋，黨外反對運動也因此逐漸崛起。1983 年後大量的新興社會運動的出現，
並呈現組織化的現象，以表達他們對公權力的不彰的氣憤，使得必須依靠自力救 濟方得改善現狀。1986 年民主進步黨宣布成立，以追求黨禁的突破，但當時仍 尚未合法，但考量本土化的民主發展的結果下，當政者亦選擇容忍一條路。同時 間臺灣島內的資本投資率也在 1980 年後逐漸下降，使得這個以經濟發展為主軸 之資本主義國家的統治正當性再次受到衝擊。1985 年 5 月 7 日政府組織臨時性 經濟改革委員會，希望藉由透過法規之調整以吸引投資並提升經濟水準，一些大 資本家如王永慶、辜振甫也在這個階段悄悄的進入了決策的範圍，臺灣的政商關 係也因此有了大幅的變動。84
在面對黨外反對運動與大量新興的社會運動後，為了吸納不同的聲音與利益 進入政治體系，以緩和民間對統治正當性的質疑，1986 年 3 月即著手進行各種 改革，並提出六點改革建議，包括:一、充實中央民意代表機關；二、地方自治 法制化；三，制定國家安全法令；四，民間團體組織許可制度；五，強化社會治 安；六，黨務革新等，其內容並包含了取消戒嚴、允許其他政黨成立，國會改選 等。85就在這樣的氛圍下，1987 年 7 月，政府正式宣告解除戒嚴，取消黨禁，1988 年 1 月 13 日政治強人蔣經國逝世，由副總統李登輝繼任。1991 年 6 月 1 日，李 登輝總統宣布動員戡亂臨時條款時期終止，1992 年時臺灣的國民大會與立法委 員也相繼全面改選，而相較於國民黨過去的一黨專政，作為反對黨的民進黨，也 在這個時期有進入政治體系的機會，漸漸取得了不少權力。也因此一般咸認這是 一個民主化的轉型與發展的過程，象徵臺灣即將建制自由民主的社會。86
然而這個由威權轉至民主的過程中，其實比較偏重政治發展的自由化而非民
84 胡佛，1998，『政治變遷與民主化』，臺北:三民書局，26-29 頁。王振寰，1989，「臺灣的政治 轉型與反對運動」，『臺灣社會研究季刊』，第 2 卷第 1 期，100-105 頁。
85 王振寰，1989，「臺灣的政治轉型與反對運動」，『臺灣社會研究季刊』，第 2 卷第 1 期，100-105 頁。
86 胡佛，1998，『政治變遷與民主化』，臺北:三民書局，30 頁。
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主化。亦即雖重新界定了個人或群體的基本權利，但在擴大民眾參與至各面向的 議題上，並未能夠有效的發展。真正能夠參與這個政治體制者則是既存的資產階 級，而其他階級反而被排除在外，而這正是國民黨在面對黨外運動與大量的社會 運動所選擇的結果，國民黨決定與臺灣的資本家積極聯盟，以分享政治經濟資源，
以換得支持。國民黨也從傳統與資產階級的父子關係，轉型成夥伴的關係，並建 構一個新的保守聯盟來抗衡社會運動、反對勢力的選舉挑戰，民間的企業主在這 個過程其影響力也越來越大，逐漸撼動了傳統財經官僚在國家政策決定上的自主 性，而使得財經官僚在做決策時，不能僅就其專業進行決策，反倒其決策必須符 合新夥伴的的商業利益。87
(二)經濟面─國家干預到經濟自由化
延續著國家積極干預式之經濟調節策略，1973 年全球發生石油危機，受到 石油危機的影響，行政院長蔣經國隨即提出十大建設，並於 1974 年開始動工，
以追求擴大內需之發展，消除臺灣受到全球的不景氣衝擊的影響，並改善經濟成 長率之停滯。1978 年第二次石油危機發生，政府延續著十大建設之作法，提出 十二項經濟建設即透過公營事業大量的投資，以化解石油危機所帶來之衝擊。
1984 年亦推出十四項建設以深化臺灣的基礎建設，這些透過大量公共投資的方 式，確實在當時有助於改善不景氣的環境，也進一步深化臺灣的工業發展，對臺 灣的產業結構也有不少的調整。
但在 1980 年代初期開始，國際景氣雖能夠有效復甦，但臺灣因政治動盪且 蔣經國病危，卻出現投資、經濟成長率停滯的現象，甚至在這個時期政府、公營 事業自身的投資也有減少的趨勢。1985 年時蔣經國病情好轉，使得國家機器得 以恢復運轉，在 1985 年時，國民黨政府邀請產官學界舉行「經濟革新委員會」，
提出「自由化、國際化與制度化」作為臺灣經濟發展的主軸，並有許多關於解除 市場管制和民營化的具體建議，但當時並未立即採行。直到後來在美國要求開放 市場，國內政治已自戒嚴後轉為政治民主化的趨勢，有利益團體要求打破特權的 壓力下，臺灣的經濟也逐漸走向自由化的過程。從 1985 到 1988 年起國民黨政府，
不再採取高高在上的政治經濟調節方法，並選擇與國內資本結合和政治勢力結合 的新調節方法，並採取一種所謂的新自由主義的調節策略。88從 1986 到 1989 年 第九期的經建計畫採取了自由化、國際化與制度化的手段，1990 到 1993 年第十 期的經建計畫延續前期自由化的方向，都可以發現這樣的發展趨勢。89
87 王振寰，1993，「臺灣新政商關係的形成與政治轉型」，『臺灣社會研究季刊』，第 14 期，123-163 頁。朱雲漢，1992，「臺灣政權轉型期政商關係的再結盟」，『中山社會科學季刊』，第 7 卷第 4 期，67-78 頁。
88 王振寰，1996，『誰統治臺灣?轉型中的國家機器與權力結構』，臺北:巨流圖書，69-87 頁。
張鐵志，2008，「臺灣經濟自由化的政治邏輯:黨國資本主義的轉型與新政商聯盟」，『臺灣政治 學刊』，第 12 卷第 1 期，108-110 頁。
89 有關新自由主義的內涵本節僅處理至此、因其對國土規劃策略的影響是自 1994 年才開始的，
截至 2013 年這個主導的發展策略都尚未有所改變，為便於分析其與國土規劃策略之間的關
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產業政策自然也受到國家干預方式的轉換，1972 年後政府開始再次檢討其 農地政策。1973 年的糧食危機更是給了其一個嚴重的警惕，1974 年政府提出糧 食平準基金以確保糧價、糧食的來源、增加農民的收益。1978 年 7 月提出加速 農村建設貸款資金，以進行農業貸款的補貼，同年 12 月亦核定提高農民所得加 強農村建設方案，並於 1980 年 1 月 30 日修正農業發展條例，希望透過經營制度 的改變來改善農業的生產力。另外 1979 年 12 月，執政黨在第 11 屆四中全會在 中作成決議：「推動第二階段農地改革，擴大農場經營規模，以提高農民收益，
並確保主要糧食的自給自足」。行政院農業發展委員會即會同有關部會及機關，
研擬「第二階段農地改革方案綱要草案」，於 1980 年 2 月呈報行政院，並於 1982 年 11 月 4 日由行政院核定「第二階段農地改革」，交由行政院農業發展委員會會 同各有關機關配合執行。該方案執行期間從 1982 年至 1986 年為止，其主要措施 包括：(1)提供擴大農產經營規模購地貸款︰ (2)推行共同、委託及合作經營(3) 加速辦理農地重劃(4)加強推行農業機械化(5)配合修正農政相關法令。(6)繼續實 施提高農民所得方案。90
隨著經建計畫對自由化、國際化與制度化的要求，1986 年同時也進入了農 業自由化的階段。這是因為工業部門持續的出口，累積了大量的貿易盈餘，其他 國家強烈的抗議，要求開放國內市場，與美國談判時亦常被要求將農產品進口關 稅及開放更多農產品進口，使得農業不能再面對過去靜態且封閉的環境，必須將 農產品的發展放在國際市場進行競爭，並按照比較利益法則的方式來生產。1988 年開放大宗穀物進口，農產品因此也從傳統自足的考量外，更增加了商品化的要 求，農業生產也從生產大量的傳統的糧食作物外，也轉型為更為精緻的資本及技 術密集等生產作物。1990 年 1 月 1 日以「臺澎金馬關稅領域」的名義申請加入 關貿總協(GATT)，臺灣的農業更必須在國際化、自由化、制度化的規範下進行 生產，既有的關稅保護、價格支持、生產補貼、及管制進口亦必須進行大幅度的 調整。在受到國際農產品競爭的結果下，臺灣的農業在國內市場也呈現萎縮的現 象，佔國內生產毛額的比率也逐年下降，農產品的價格也逐漸下滑，使得臺灣的 生產功能不再被看好。1991 年政府制定「農業綜合調整方案」，也顯示政府不再 重視農業的生產功能，而轉向以生態、生活、生產三生的目標作為其因應自由化 其轉型之因應策略，農業生產糧食的基本功能也漸被維護生態和提供休閒環境的 服務性功能所取代，這樣發展之下，傳統需要靠大規模土地使用的農業生產不再 重要，似乎也使得農地保護的重要性受到嚴重的挑戰。91
係，本研究將在本章第三節說明新自由主義如何透過全球化來傳播，及其對非都市土地利用間 之關係。
90 廖正宏、黃俊傑、蕭新煌，1986，『光復後臺灣農業政策的演變：歷史與社會的分析』，中央研 究院，75-79 頁；林正國，2004，第二階段農地改革方案綱要，臺灣歷史辭典；
http://nrch.cca.gov.tw/ccahome/website/site20/contents/011/cca220003-li-wpkbhisd ict002647-0790-u.xml，取用日期 2013 年 3 月 10 日。
91 楊明憲，1993，「臺灣農業政策之回顧與檢討」，『臺灣銀行季刊』，第 44 卷第 1 期，246-248 頁。廖安定，2001，「農業政策與農業法規」，『農政與農情』，103 期，50-60 頁。彭作奎，1995，