臺灣非都市土地開發許可制之政治經濟分析—以中科四期二林園區為例

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(1)國立政治大學地政學系私立中國地政研究所. 碩士論文. 政治大. 立臺灣非都市土地開發許可制之政治經濟分析. ‧ 國. 學. —以中科四期二林園區為例. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：劉逸柏指導教授：徐世榮博士. 中華民國一 ○ 二年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.



(5) 謝誌這三年發生了很多事情，奶奶去世、愛犬精靈病逝、大姐出嫁、生女、敝人考上不動產估價師等不一而足，但無論如何這三年的回憶真的很珍貴。感謝老媽、老爸這二十多年來一直供養、照顧我，讓我衣食無虞，這三年能夠專心唸書，支持我繼續向學，非常感謝你們，若不是你們，或許我沒有這個機會完成碩士學位。也感謝我的兩位姐姐總是當優秀的榜樣，讓我有個學習的標竿，並最後姐弟三人都在政大完成學業。打從剛開始著手寫論文開始，最想寫的就是謝誌，而今天終於走到了這一步。回顧自己從小就不喜歡讀書，總是挨老師棍子，高中曾經被當過九科，重修費比學費還貴，那段荒誕不經的歲月，很難相信自己會完成碩士學業，不過我做到了。再重新思考自己小時候的願望，也從未想過自己會在地政這個領域打轉，而且一唸就是七年。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 人生充滿的曲折，也一直延續到研究所。大學時最常翹的課，就是都市計畫、土地政策相關課程，沒想到最後卻當了這兩門課程的教學助理，並受教於臺灣教授這兩門課程的大師，徐世榮教授的門下，真的是始料未及。在寫論文的過程中，受到徐世榮老師的幫助非常非常多，老師總是告訴缺乏自信的我，你要有自信；. ‧. 並在我遇到許多困境時，都第一時間伸出援手，不厭其煩的聽我述說許多不成熟的想法，指引我接下來的論文之路，這點點滴滴都讓自稱老師的「小弟」的我，感激在心。如果研究所的生涯可以重來，我相信自己必也不假思索的選擇徐世榮老師作為我的指導教授。老師感謝您！. er. io. sit. y. Nat. al. n. 在研究所三年的學習過程中，我感謝許多指導過我的老師、以及我最喜歡的法制組的老師們。首先在口試委員的部分，感謝我的口試委員顏愛靜老師對我相當的照顧，她教導我許多重要的知識，並幫助我很多忙，且在我口試時，給了我很多的鼓勵以及寶貴的建議；李承嘉老師，亦指出我許多論文的不足之處，讓我. Ch. engchi. i n U. v. 能夠有更多的改進空間，非常感謝。法制組的老師們也令我相當感謝，陳立夫主任讓我了解對學術的堅持，以及多思考多閱讀的重要性，上過主任的課對我來說，那是英勇的烙印；楊松齡老師教導我許多法律經濟學的奧秘；賴宗裕老師對我十分的照顧，不僅借我很多重要的資料，每次碰面都告訴我，如果有問題一定要去找他；張鈺光老師總是相當關心我，並與我聊一些研究所中少有朋友能聊的話題；戴秀雄老師總是精闢的見解，讓我佩服不已，只可惜自己畢業那年，老師才來政大，不然必有更多與老師請教的機會。在課堂上學習的師長中，感謝莊國榮老師讓我旁聽他的課，並讓我學習到很多人生的道理，直到現在我還記得他說過的：「人生最重要的能力，就是忍受模糊、不確定」；孫振義老師的和藹可親，並總是不吝與我討論國土規劃的想法，且在我兩次報告時都來捧場；以及林森田老師、陳奉瑤老師、吳家昌老師、吳容明老師等人，相當感謝。.

(6) 在研究所的奮鬥過程中，感謝許多好友相伴。特別要感謝優秀的夥伴李展其，他這三年與我共同在徐老師門下努力，我們總是互相勉勵、督促彼此，每當我相當氣餒時，總是會第一個想到他，並與他分享心聲；而李健豪學長，在我懶散不想寫作、訪談時，對我擺出一副小日本的臉，消遣我再唸一學期，並在論文寫作上，給我相當大的幫助。再來是徐家的亞叡學姐，以及季庭、相宇、宜均三位優秀又美麗的學妹，感謝妳們幫忙分擔了許多事務，並給了我許多的幫助及動力。期初報告與期末報告分別評論我的偉強學長、慧君學姊、美珍學姐、谷中學長、憲棋學長，感謝你們寶貴的建議。而一起共患難的法制組夥伴，地政研究所之花文喻，心容、采資、雪芬、如婷、貞谷大姐；那些年與我一起研究開發許可制的重要夥伴時熏，以及武漢團佳萱、胤嘉、巍瀚、芝妤、志殷學長、登記課長王珮榕小姐，99 級地政研究所、育生學長等學長姐、夥伴們，感謝你們。再感謝台大法律學分班(陳暐婷)等大哥大姐們的支持，國小、國中(智偉、浩宇等)、高中(盧叡、Can、小江等)、大學時期(sky、馮樹廷等)、98-1 補給預官們，系辦助教們(文斌、思源哥)等好友的打氣。幫助我很多的吳勁毅先生、詹順貴律師、廖本全老師、施月英小姐、黃怡婷學姐，信義不動產研究中心的屠美亞老師、黃蓓伶、蘇啟榮經理、張靜尹小姐等人，非常非常感謝你們。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 最後要感謝「羅永軒」小姐這三年對我的不離不棄，總是對我體諒包容，並陪我度過這個時期的酸甜苦辣，帶給我許多歡樂，一直支持我至今，感謝你。末. ‧. 了，要感謝的人，真的太多太多，一定會有漏，如有不周的部分，請多多包涵，如果可以，我希望接下來的日子，能與你們繼續一起努力，讓我所愛的臺灣更好，大家的生活都能更好。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 劉逸柏敬上 2013/7/24 政治大學. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 論文摘要現行臺灣的非都市土地開發許可制的特質，並非僅是積極、有彈性之管制，民眾有積極參與計畫的機會，計畫審議能符合實際需要，此等表面上的優點。其在臺灣實施的結果是，造成優良農地的流失，自然生態資源受到破壞、區位間適宜性發生衝突，導致既有鄰近居民的生活空間受到衝擊、上位空間計畫無法控制等種種問題。而針對這些問題，過往的論述大多側重於技術性的建議，藉由透過審議機制的調整，來使得上述問題消弭於無形。有別於這些論述的關懷，本研究從歷史結構論的觀點，結合臺灣的政治經濟的發展，並輔以權力的三個面向此一觀點，針對實存的非都市土地開發許可制，其存在之真實原因進行探討。透過貫時性的分析、以權力為主的分析架構，本研究發現非都市土地開發許可制既存之問題，並非制度設計上的缺陷，而是其本身隱含之偏差(bias)，也是國家刻意選擇後的結果。本研究所探討之個案中科四期二林園區開發案，正也回應了臺灣非都市土地利用政策的走向，其隱含著大量變更農地，不受計畫控制的非都市土地開發許可制，是制度適用上必然的結果，而非僅為一種巧合。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 最後本研究檢視非都市土地開發許可制之政策意涵，發現其雖存在如上所述之問題，或可歸咎於市場機制所導致之結果。但這些結果，事實上涉及了不同的. ‧. 利益分配，現行制度設計，其實較符合政治權力或經濟權力較大者之利益，一般民眾其實是被排除在外的，並非如採取市場機制論述所言者，全民能共享國土開. Nat. y. sit. n. al. er. io. 發的利益。更有甚者，非都市土地開發許可制的設計，更進一步弱化人民就原先受到土地使用分區管制保障之權利，亦即這套制度，是不符合一般民眾的普世利益的。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字: 新自由主義、規劃理論、土地使用分區變更、民粹威權、權力的三面向.


(9) 目錄第一章緒論...............................................................................................1 第一節研究動機 ...................................................................................................... 1 第二節研究目的 ...................................................................................................... 5 第三節研究範圍與個案選取說明 .......................................................................... 6 第四節研究方法 ...................................................................................................... 8 第五節研究架構 ...................................................................................................... 9. 第二章文獻探討與理論基礎 ................................................................ 11 第一節非都市土地開發許可制相關文獻 ............................................................ 12 第二節權力的三個面向 ........................................................................................ 15 第三節小結 ............................................................................................................ 19. 治政第三章戰後臺灣的非都市土地利用政策(1949-2013) 大 ........................21 立第一節現況、部分管制期的非都市土地利用政策(1949-1974) ........................ 23 ‧ 國. 學. 第二節全面、計畫管制期的非都市土地利用政策(1974-1994) ........................ 30 第三節去管制時期的非都市土地利用政策(1994-2013) .................................... 42. ‧. 第四節小結—臺灣非都市土地開發許可制出現之原因 .................................... 53. y. sit. n. al. er. 中部科學園區第四期設廠始末—外來者、官僚的發展想像 ................ 55 彰化二林鎮的空間與社會條件—以農民為主的生存空間 .................... 75 非都市土地開發許可制的爭議之述說 .................................................... 81 非都市土地開發許可制的偏差—以中科四期開發案的觀察為例 ........ 87. io. 第一節第二節第三節第四節. Nat. 第四章中科四期二林園區開發案的考察 ............................................55. Ch. engchi. i n U. v. 第五章路徑的抉擇-臺灣非都市土地開發許可制再思考.................103 第一節中科四期開發案非都市土地開發許可之政策意涵 .............................. 103 第二節去管制符合誰的利益?市場機制的反省 ................................................ 106. 第六章結論與建議 .............................................................................. 115 第一節結論 .......................................................................................................... 115 第二節建議 .......................................................................................................... 119. 參考文獻 ................................................................................................123 附錄一中科四期二林園區大事紀 ......................................................133 I.

(10) 圖目錄圖 3-1 1996 年以前非都市土地之計畫體系....................................................... 37 圖 4-1 中科四期二林園區位置圖........................................................................ 56 圖 4-2 7 處推甄基地分佈圖................................................................................. 61 圖 4-3 二林鎮區位圖........................................................................................... 76 圖 4-4 彰化二林鎮之村里分佈圖....................................................................... 79 圖 4-5 彰化二林鎮之村里分佈圖....................................................................... 79 圖 4-6 彰化縣非都市土地使用分區圖............................................................... 80 圖 4-7 彰化縣非都市土地使用編定圖............................................................... 80. 治政表目錄大表 4-1 中科四期二林園區開發案相關程序表................................................... 85 立表 4-2 中科四期遴選基地選址指標權重........................................................... 94 ‧. ‧ 國. 學. 表 4-3 中部科學工業園區四期用地遴選綜合評分表..................................... 95 表 4-4 中科四期遴選基地原非都市土地使用分區計畫表............................... 96. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(11) 第一章緒論第一節研究動機目前我國土地的管理依照法令規範的不同，可以概分為都市土地與非都市土地。根據內政部 2010 年的都市及區域發展統計彙編資料統計，現行臺灣地區面積約為 36008.14 平方公里，其中都市土地約占 12.5% ,非都市土地約占 87.5%，亦即非都市土地佔全國土地的比率，相對高於都市土地許多。其中都市土地主要由都市計畫法及其相關法令管制2，而非都市土地則由區域計畫法及其第十五條 1. 第一項3所授權訂定之非都市土地使用管制規則管制，雖然兩套體系所適用的法令類別有相當大的差異，但大抵都採土地使用分區管制(zoning)此一概念做為其規範的精神，將不同性質之土地作不同使用之規劃。亦即土地的使用必須符合該使用分區、使用地所設定之用途，始能合法，若進行與分區管制用途不相同的使用，則將被處以罰鍰、並採取一系列的強制措施命限期轉為合法用途。而這套土地使用分區管制制度也因具有維護不動產價值、穩定周圍環境、創造同質化區域、規範不當競爭、保留農業用地、保護自然環境、文化藝術、行使成本低廉等優點. 學. 4. ‧ 國. 立. 政治大. ，而廣受世界上大部分的國家歡迎。. ‧. 非都市土地則為使全國土地資源能有計劃的規劃利用、合理調節各類用地的分配問題，使都市與農村能均衡發展，以調節人口分佈問題，使各類開發與建設事業彼此進度配合，調節國家財力、物力，避免都市土地以外之土地遭受大量濫用，而引進了這套土地使用分區管制的制度。並於 1974 年時制訂了區域計畫法5，由內政部於 1976 年時，因區域計畫法第十五條授權訂立了「非都市土地使用管制規則」，非都市土地才正式開始有了法定的規範可以遵循，該法規範最早主要在進行用途上的管制、容積率管制與建蔽率管制來規範非都市土地利用的強度，當時尚未有開發許可制度之存在。若要進行土地使用的變更，除了在原使用分區下進行使用地的變更編定外，要進行分區的變更須透過既有的區域計畫通盤檢討. n. er. io. sit. y. Nat. al. 1. 2. 3. 4. 5. Ch. engchi. i n U. v. 關於都市土地與非都市土地的區分，可參我國平均地權條例第三條:「本法所稱都市土地，指依法發布都市計畫範圍內之土地。所稱非都市土地，指都市土地以外之土地。」當然嚴格而言在這兩個分類外尚應包含依國家公園法所劃定之國家公園土地。如臺北市都市計畫施行自治條例、都市計畫法臺灣省施行細則、都市計畫法高雄市施行細則等。區域計畫法第十五條第一項:「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣 (市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」土地使用分區管制是一種對財產權限制的一種行為，必須要歸屬於憲法第二十三條所稱之為防止妨礙他人之自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益才能以法律限制人民之權利，然而是否屬於維持社會秩序或增進公共利益所必要，仍有許多不同的見解，但這部分不在本文探討的範圍，更多精致的論述可參，謝哲勝，2000，「土地使用管制法律之研究」，『中正大學法學集刊』，第 5 期，97-162 頁。然而是否有達成這些目標本文在此先做保留的態度，而這些目標的設定，參立法院公報，第 63 卷，第 20 期(1973 年 12 月 22 日)，委員會紀錄第 10 頁，林部長金生的發言紀錄。 1.

(12) 或是因重大因素所進行的臨時變更，才能再就區域計畫下的非都市土地使用分區計畫進行變更，並未有開發許可制這種得以不透過計畫變更就進行分區變更的制度設計。而據不少研究6指出受到英國開發許可制的影響，臺灣才引入了這套開發許可制。而開發許可的概念在本土具體落實，其始源為立法院於 1984 年增訂的建築法第九十七條之一，並授權主管機關制訂之「山坡地開發建築管理辦法」(該辦法現已更名為山坡地建築管理辦法)7，當初該辦法即是為了避免山坡地的濫墾濫伐8，因此率先採用了開發許可的制度9。而後如海埔地開發管理辦法、森林遊樂區設置管理辦法、工商綜合區開發設置管理辦法、非都市土地開發審議作業規範等皆延續「先審後開發」10此一概念，作為開發許可之核心精神。並於 2000 年時為了將因應行政程序法對法律保留的要求，對於許可開發案件之條件，作原則性之規定，並賦予非都市土地開發審議作業規範之法源，而增訂區域計畫法第十五條之一、第十五條之二，確立了以土地使用分區變更為目的之非都市土地開發許可制。爾後更於 2001 年時制訂了區域計畫法施行細則第十六條之四，正式將開發許可事項委辦給地方政府辦理審議11。而歷來備受關注的國土計畫法草案. 立. 政治大. ‧ 國. ‧. 6. 學. 亦多訂有開發許可明文，賦予開發許可得以變更國土功能分區及其分類或分級的功能12，換言之，開發許可制似乎已經成為我國規劃領域裡、計畫管制手段裡不. n. al. er. io. sit. y. Nat. 賴品劭，2003，「地方政府辦理非都市土地分區變更審議作業之研究」，國立政治大學地政研究所碩士論文。游貞蓮，2009，「從農地保護觀點檢視非都市土地農牧用地變更使用制度-以桃園縣為例」，國立政治大學地政研究所碩士論文。參吳東憶、賴宗裕、陳立夫，2010，「非都市土地開發許可審議機制檢討」，內政部營建署委託計畫案。李漢煒，2010，「非都市土地農牧用地變更審議制度之研究-以竹科宜蘭城南基地與清華大學宜蘭園區為例」，國立政治大學地政研究所碩士論文。 7 嚴格而言山坡地開發建築管理辦法已於一九八三年就由內政部予以公布，爾後建築法之增訂九十七條之一只係為予以明定其法令依據，使內政部取得明確的權限。參立法院公報，第 73 卷，第 13 期(1983 年 11 月 24 日)，委員會紀錄，第 34 頁。 8 參建築法第九十七條之一之立法理由: 目前工商發達、社會繁榮、人口不斷增加，建築用地需求日益增高，都市近郊之山坡地乃逐漸被開發為建築使用，為確保山坡地建築居住環境之品質，避免肇致災害，特增訂本條，以為訂定管理辦法之依據。 9 該辦法是最早採取開發許可制度的規範，參林森田，1993，「土地開發許可制之研究」，行政院經濟建設委員會委託計畫案，57-58 頁。 10 「先審後開發」此一詞並非本研究所創，毋寧是一種觀察過後的結果，並認為這樣的概念最能表達臺灣有關開發許可制的內涵，同時在開發許可相關研究報告也有看到此一詞彙，請參，陳麗紅，1991，「土地使用變更制度之研究」，行政院經濟建設委員會委託計畫案，148 頁。林森田，1993，「土地開發許可制之研究」，行政院經濟建設委員會委託計畫案，15 頁。賴宗裕， 2011，『成長管理上課講義』，政大地政研究所，47 頁。王珍玲，2012，「民眾對國土空間計畫之參與權限」，『東海大學法學研究』，第三十七期，105 頁。 11 請參考非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣(市)政府辦理審查作業要點 12 最早從 1997 年 6 月 3 日第 1 次國土綜合發展計畫法草案，2001 年 9 月 26 日第 2 次國土綜合發展計畫法草案，第 3 次 2002 年 4 月 3 日國土綜合發展計畫法草案，第 4 次 2004 年 6 月 10 日國土計畫法草案，2009 年 10 月 8 日第 5 次國土計畫法草案，皆訂有開發許可明文。然而這套開發許可制受到不少團體的批評，最近由內政部 101 年 11 月 5 日台內營字第 1010810441 號陳報行政院的國土計畫法版本，雖廢除了開發許可字樣，而改為使用許可，這樣的調整或許是受到國土空間發展策略計畫的影響，有意調整土地使用的彈性，使得土地使用能更為的彈性，但其使用許可之意涵為何，不無疑問，其許可要件並授權由主管機關定之，若要件訂得極. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(13) 可抵擋的潮流了。然而現階段非都市土地開發許可制所產生的問題，如優良農地的不斷流失，自然生態資源受到嚴重破壞，區位間適宜性的衝突，導致既有鄰近居民的生活空間受到衝擊甚至剝奪，上位空間計畫無力控制等問題。而這些問題是過往計畫指導土地使用分區管制下，得以避免之現象。於是試圖將過往計畫指導土地使用分區管制制度，加入了開發許可制的要素時，事實上就已經是經過了一種價值的選擇。另外立基於非西方國家對現代化的想像，認為後進國家想要發展，只要學習西方的制度，就可以與先進國家達成同樣的結果，13在這樣的背景下引進了號稱來自英國的開發許可制。然而這套開發許可制似不若當初所設想的具備產業與就業人口的適當配置，控制發展的時序，防止鄉村地區土地不當利用，保護自然資源(農地、綠地)及歷史古蹟，改善大眾生活及工作環境，降低外部效果對環境的使用衝擊、兼顧國家與個人利益之功能14，因此在探討引入開發許可的理由、制度實施水土不服的原因時15，似不能僅就其在國外實施的成果，或是其表面上的優點如:開發許可制作為較積極之管制，民眾(地主或用地者)有積極參與計畫的機會，參與層次高，完整且有彈性之管制、計畫審議或主管機關之裁量能夠使得計畫符合實際需要16來進行分析。必須放在我國政治經濟的脈絡下，方能提供另. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 一個視點，有助於了解我國開發許可制度的存在又是受到什麼樣的價值影響而存在，又是為了什麼樣的目的而服務著。. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 或許是對於現況問題改善的關切以及受到「先審後開發」此一概念的影響，過去以非都市土地開發許可為主的文獻，多以「審議」做為研究論述的主要戰場，大多數的研究都做了審議(查)項目、組織、內容、調整、上位計畫如何控制審議等「技術性建議」17，多對於臺灣的非都市土地開發許可制與既存政治經濟結構的關係未能有所深入的探討。因此本研究將現行非都市土地開發許可的問題定義於審議之外，從技術改進層次的探討轉換至國家政策此一結構的層次，以便瞭解我國非都市土地開發許可制制度所引入之真實原因。當對國家政策此一結構面有所掌握後，再借助於政治經濟學中的權力的三個面向觀點來進行探討，則分析臺. 13. 14. 15. 16 17. Ch. engchi. i n U. v. 為寬鬆，似乎得在不用變更分區的狀況下，即得以進行更多與原分區用途相矛盾的使用。這種認為學習西方必能達成西方相同的效果，事實上隱含了一種「西方優越主義」的意識型態，並認為低度發展國家的制度不健全，必然是因為與國外制度設計上差異使然，落後國家要向西方一樣現代化，必須得學習國外種種的特質，方能逐步進化。參王振寰，2012，「發展研究特刊序：發展研究歷久彌新」，『都市與計劃』，第 39 卷第 2 期，95-112 頁。參邵治綺，1989，「開發許可制與土地使用分區管制並行實施於臺灣可行性之研究」，國立政治大學地政研究所碩士論文，41-42 頁。葉俊榮教授即指出，學者零星引介自己國外留學的法學理論與文字邏輯，若未對臺灣歷史傳統及政治經濟社會文化背景做檢討，將產生水土不服的情形，參葉俊榮，1999，『行政法案例分析與研究方法』，三民書局，5 頁。另陳威志在其論文結論中亦提出質疑臺灣引入開發許可制之原因，其認為英國本身的開發許可制，亦存在為數不少的問題，或許一開始臺灣引入開發許可制本身就是個錯誤，去質疑臺灣究竟適合怎樣的管制制度。參陳威志，2001，「我國開發許可制與計畫連結之研究」，國立臺北大學都市計畫研究所碩士論文，6-1-3 頁。參辛晚教，2011，『都市及區域計劃』，513-514 頁。請參考本研究第二章之文獻回顧整理。 3.

(14) 灣的非都市土地開發許可制設計為什麼是如此規定？而非另一種規定 18 ？行動者如何藉由其政治稟賦去影響制度的設計及變遷，這樣的制度設計又較符合誰的偏好呢？19以瞭解解有權力者設計過後的非都市土地開發許可制，及其未被揭露的隱性衝突、以及該制度背後的工具意涵。而本研究所採取之研究方法，係採所謂的後實證論(歷史論)的觀點，經由個案之深入探討，來發掘問題，並提供可能之解決方案。而本研究擬選取之研究個案以中部科學園區第四期計畫為例，該案經國家科學委員會於 2008 年 8 月經基地遴選後，選定彰化縣二林鎮做為其預定發展地區。而該計畫總開發面積約 631.0961 公頃、投入相當大量資金，光政府就提供了供 489.60 億元，並號稱每年可創造 9 千億營業額，每年提供 3 萬個就業機會的開發案，可謂政府拼經濟的重要指標。然而聽起來如此美好的中部科學園區第四期計畫，卻遭到民眾的群起反對，從 2008 年 11 月由行政院核定其行政計畫後，至 2009 年 10 月 30 日經第 185 次環境影響評估委員會有條件（19 項）通過開發行為之許可，並於同年經過區域計畫委員會審議通過「中部科學工業園區第四期發展區（二林園區）開發計畫與細部計畫案」，期間無不經過多次的鄰近居民聚集起來抗議。在整個中科四期開發案的審議過程中，環境影響評估的強行的通過使得鄰近居民感受到無能為力，因此鄰近居民亦只能冀望在非都市土地開發許可程序中，可以獲得其心目中的正義。然而在區域計畫委員會的審議，又准許了該地分區的變更，造成當地優. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 良農地大量流失、區位間產生衝突，及發生資源上之競爭，而受影響之鄰近居民在這個過程依舊毫無置喙的餘地，因此鄰近居民在這個階段亦只能以挫敗感收場，在這充滿制度不公平，鄰近居民心聲被棄之如敝屣的過程中，似乎又隱約指出我國區域計畫法下之開發許可機制中的些許問題。該個案不僅可以具體呈現非都市土地開發許可制的現況問題，亦能夠呈現我國空間政策發展本身上的困境，也能回應我國政治經濟結構下非都市土地利用政策的趨向。另外由於有關中科四期相關之事件報導、學術論文，多將問題聚焦在環境影響評估中有關廢水排放、與供水計畫之爭議、相思寮土地徵收，而針對非都市土地開發許可程序皆未有相關的. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 探討，因此非都市土地開發許可制在中科四期開發案中其所扮演的角色實有深入探討之必要20。. 18. 19. 20. 亦即制度的轉型過程為什麼不是選擇在計畫的變更或”計畫的確定程序中”擴大民眾參與，而事後在開發許可制的設計時為何又排除了民眾參與。任何制度的設計、組織的組成都隱含著偏差(bias)，並非只是單純面對誘因而進行變遷、調整，某種制度產生路徑相依並非一定是一種慣性，也不一定是變遷之成本過大，可能是因為既有久佔特權的制度設計者特別偏好某種議題，排除對自己不利之議題，或透過制度的設計增加自己的特權，減少自己的損失，因此 North 的新制度經濟學將制度視為遊戲規則，強調誘因結構對組織的影響、認為組織是因應外在的誘因去進行制度上的修正，就顯得其對制度的設計的原因解釋上產生了侷限，卻無法解釋遊戲規則是為何如此產生，忽視了不同的行為者導因於權力的差距上(如獅子與老鼠)，無法觀察出制度設計特別符合某些人的利益，在相關資源的分配利用上，某些人取得了較多的優勢，亦造成行為者之間的不同利害關係。參蕭全政，1997，「組織與制度的政治經濟分析」，『暨大學報』，第 1 卷第 1 期，1-16 頁。有關中科四期開發許可事件的新聞報導可謂寥寥無幾，也未被學術社群進一步放大檢視。一直 4.

(15) 第二節研究目的基於以上之研究動機，本論文研究之目的如下：. 一、將非都市土地開發許可制，放在我國空間政策的政治經濟脈絡之下，透過時間序列的方式，瞭解我國非都市土地開發許可制度存在之原因，及其所隱含之偏差(bias)、延伸之影響。二、以中科四期二林園區開發案為例，瞭解非都市土地開發許可制在該個案中所扮演之角色，其爭議發生之原因為何。三、反思我國非都市土地開發許可制，並對我國非都市土地利用政策的走向，進行政策上的建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 到中科四期開發許可被高等法院撤銷後，才引起了新聞媒體的注意、社會的強力關注，學術社群的關懷，像是蔡雅瀅，2012，「中科四期撤銷開發許可案法律爭議之探討」，『臺灣環境與土地法學雜誌』，第 4 期，120-136 頁。張譽尹，2012，「國土最高守門人的失職中科四期撤銷開發許可案實務評析」，『臺灣環境與土地法學雜誌』，第 5 期，69-82 頁；以環境影響評估事件為例，有關中科四期環評爭議部分學術論著的部分，可以參考杜文苓，2011，「環境風險與科技政策：檢視中科四期環評爭議」，『東吳政治學報』，第 29 卷第 2 期，57-110 頁；楊惠真， 2012，「中科四期二林園區用水計畫風險治理爭議探討」，臺灣大學國家發展研究所碩士論文；趙祥，2012，「從經濟社會及文化權利國際公約之用水人權保障談中科四期二林園區開發計畫之爭議」，臺灣大學國家發展研究所碩士論文；有關中科四期相思寮土地徵收事件的評論，請參陳立夫，2010，「大埔、相思寮土地徵收事件雜感」，『臺灣本土法學雜誌』，158 期，4-7 頁。劉玉株，2012，「中科四期土地徵收所面臨之問題與建議」，國立彰化師範大學商業教育學系碩士論文。 5.

(16) 第三節研究範圍與個案選取說明一、名詞界定我國現行法體系之下，在不少法規範下都能看見開發許可的蹤影，除了前段所述之各法規範下之開發許可演變外，現行法規範如溫泉法第五條，環境影響評估法第十六條之一、水土保持法第十二條等亦有針對有關開發行為許可之規範21，使人容易混淆開發許可之真正涵義。也因此陳立夫即精確的指出現行開發許可之用語散落於我國各個法規範，其定義均未明定，以致意涵甚不明確22，雖然各法規範所規範之事項有所差異，但基本上都存有「先審後開發」之基本理念，為避免對開發許可概念之混淆，本研究所稱之非都市土地開發許可制，係指依照區域計畫法第十五條之一至第十五條之四及非都市土地使用管制規則第三章，所規範之以土地使用分區變更為目的之開發許可制。. 立. 二、個案選取說明. 政治大. ‧ 國. 學. 隨著開發許可制運作於我國山坡地建築管理辦法到海埔地開發管理辦法轉變成非都市土地審議規範、區域計畫法等相關法規範，我國的開發許可制的運用. ‧. 已經經歷了將近三十年了，我國開發許可制的實踐成果，似乎是一個趨於成熟的過程。但這個成熟的過程其走向為何?在臺灣政治經濟脈絡下，它作為土地利用政策工具的一環，其制度的目的又是什麼，透過個案的闡釋將有利於了解其發展之趨向、實際運作的方式。. er. io. sit. y. Nat. al. n. 對照本研究所欲選取之「中科四期二林園區開發案」此一個案，其正象徵著臺灣產業之轉型，中部科學園區第四期開發案，作為愛台十二建設之重點項目之一，是中華民國第十二任總統馬英九與副總統蕭萬長於 2008 年總統大選競選期間所提出的經濟建設政見。爾後行政院經建會所發佈之「愛台 12 建設」總體計. Ch. engchi. i n U. v. 畫，也目標將中部地區打造為中部高科技產業新聚落，以提供優質生產環境，培育科研人才，提升研發創新能力，並推動產業園區建設（Industry Park）及新世. 21. 22. 此外環境影響評估法第十四條第一項所使用「開發行為之許可」一詞是否亦等於開發許可，學者傅玲靜即認為應與區域計畫法第十五條之二、非都市土地使用管制規則第十三條所稱之開發許可有所區隔，以避免造成詞義上的混淆，更多的論述請參，傅玲靜，2010，「論環境影響評估審查與開發行為許可間之關係–由德國法「暫時性整體判斷」之觀點出發」，『興大法學』，第 7 期，217-219 頁。參陳立夫，2004，「國土計畫法草案之評析---以土地使用管制規定之問題為中心」。論文發表於＜第四屆行政法實務與理論暨大量解雇勞工法制學術研討會＞，臺灣大學法律學院公法中心: 臺北，2004 年 11 月 13 日，第 10 頁。另外所謂諸法規範有關開發許可在法律上的性質定義也相當不明確，其概念又可以分為許可、特許，一般的許可適用於較小、一般型的案件、目的事前禁止，特許則為大型或影響國計民生的案件，係基於特殊考量才得予許可，而黃錦堂即認為非都市土地的開發許可制概念適用於大片土地的開發，應屬於特許的一種。參黃錦堂，1995，「開發許可制之研究」，『中國比較法學會學報』，第 16 期，370-371 頁。 6.

(17) 代研究型園區（Research Park），強化產學合作網路，並推動中部科學工業園區四期擴建計畫，設立工業技術研究院中部分院，結合中臺灣產學研發資源，協助地區產業轉型為國際級新產業。23看似如此美好的願景，似乎正是我國經濟發展遇到困境的救命仙丹。而為了中科四期二林園區的發展，犧牲的是大量的農地以及與鄰近居民的既有權益，過往在地方深耕已久的產業，也因資源的競爭奪取，將受到嚴重衝擊，而做為該個案開發之主要工具「非都市土地之開發許可制」，透過土地使用分區的變更，將大規模的特定農業區、一般農業區、鄉村區變更以做為科學園區的產業用地，衝擊了既有的空間發展。弔詭的是做為現行國土利用計畫體系最高層級的法定計畫「區域計畫」，完全無法對其開發案進行控制，根據最近一次通盤檢討過的區域計畫中部第一次通盤檢討案，其是將彰化生活圈定位為重要農業生產地區、經濟產業應側重於保護優良農田，改善農村生活環境，配合觀光計畫推動休閒產業的。而未具法定效力的，但由彰化縣自擬的「彰化縣綜合發展計畫」，該計畫對二林鎮的定位是：文教特區、優質住宅區、濱海生態農業休閒遊憩帶以及生物科技產業。中科四期二林園區之開發許可個案的強行通過，其代表的是不尊重既有法定效力的區域計畫或地方自主所建制之縣市綜合發展計畫，也正是我國的規劃體制從過去的「計畫引導開發」轉變成「開發引導計畫」、「計畫配合開 24 發」之重要個案。再者是否過往的所作之開發許可，只要由專家委員會所做出. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 之決議由多數決的方式通過，就不必受計畫的規制?25此個案亦顯示出我國在開發許可制在程序設計上，僅以專家委員會審議做為否決點之重要關卡的簡陋之處，正應證了我國的俗諺：「頭過身就過」。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 這個透過開發引導計畫的機制，事實上正反映了受我國政治經濟發展影響的重大的規劃系統，及非都市土地使用管制機制的轉型，來自英國的開發許可制其當初被設定的功能，如產業與就業人口的適當配置、保護自然資源(農地、綠地)，則在這個案上呈現一個矛盾的結果，這究竟是意想不到的結果?或是在預料之中。而在這個發展空間之中，誰又是改變既存空間發展樣貌、創造出另一個新的空間. Ch. engchi. i n U. v. 樣貌的行動主體，都可以透過該個案來觀察開發許可制下，各行動者間的權力結構。. 23. 24. 25. 請參行政院 98 年 12 月 2 日院臺經字第 0980073417 號函核定通過之「愛台 12 建設」總體計畫之內容。陳立夫即指出，開發許可操作下之結果，而開發許可導致的分區變更後，使得原先之計畫在仍未變更之情形下，導致計畫與土地使用管制間之脫節，亦將使得未來通盤檢討時，僅達追認土地使用現狀之效果。陳立夫，2004，「國土計畫法草案之評析---以土地使用管制規定之問題為中心」。論文發表於＜第四屆行政法實務與理論暨大量解雇勞工法制學術研討會＞，臺灣大學法律學院公法中心:臺北，2004 年 11 月 13 日，12-13 頁。前引之判決將該個案已違反區域計畫等因素而將開發許予以撤銷，是我國第一起開發許可被撤銷之個案。 7.

(18) 第四節研究方法本研究係採後實證論式(歷史論)的研究方法26，而這正是政治經濟學對一般實證學科如經濟學、政治學在強調建立通則、以便預測事實後，仍發現通則與現實有一段不小差距後，經過反省所提出之方法。而這樣的研究，強調歷史事實的分析和歷史的因果關係，偏重於歷史的實存內涵，和整體因果網路關係之發展，經由歸納、實質化，因果分析，以了解特定行為者在被時空結構化所進行之決策如何受到當時環境的制約，藉以重構歷史27。這樣的研究方法有助於了解非都市土地利用政策變遷下的開發許可制的機制設計，其本身所隱含之特質為何；並重新探討非都市土地開發許可制與中科四期個案事件彼此的連結，以更深入的瞭解事件爭議與制度設計之間的因果關係。在這樣的方法論為前提所進行，過往的文獻分析的進程脈絡及個案的研究即顯得相當重要，因此本研究採取了下述兩個研究方法。. 立. 一、文獻分析法. 政治大. ‧ 國. 學. 本論文欲以臺灣既有探討有關開發許可制的相關專書、期刊、論文、研究報告，及有關中科四期事件所發展進程下之網路資料、媒體資料、官方報告文件、. ‧. 會議記錄為基礎進行研究。二、深度訪談法. y. Nat. sit. n. al. er. io. 由於一般文獻，因探討的議題不同而有其侷限，亦多為靜態的資料。因此本研究將藉由深度訪談補其不足，使得經驗研究能夠更有說服力，並在訪談的過程中，了解受訪者當時未能進一步在一般文獻中所能表達之內容。. 26. 27. Ch. engchi. i n U. v. 後實證論強調以下幾個特質，1.事實無法與價值分離。2.重視理論及價值。3.整體研究，重視歷史及社會政經環境。4.特定時空的差異，懷疑建立通則的可能性。5.方法多元。6.非直線進化。7.重視解釋。關於實證論與後實證論的比較，可參徐世榮，2001，『土地政策之政治經濟分析－地政學術之補充論述』，臺北:正揚出版社，1-25 頁。參蕭全政，1994，「兩種社會科學典範」，『政治科學論叢』，第 5 期，59-85 頁；蕭全政，2000，「社會科學本土化的意義與理論基礎」，『政治科學論叢』，第 13 期，1-26 頁。 8.

(19) 第五節研究架構. 本研究欲分為六章。其主要架構如下：首先，在第一章的部分將依序說明本研究之研究動機、目的，再就研究範圍進行界定，並述說個案選取之原因及闡釋本研究所採用的研究方法與架構。第二章將就現階段有關臺灣非都市土地開發許可制法制探討的相關文獻進行整理回顧，以對彼等所關注的課題有進一步的了解，並避免研究課題上的重覆。再就理論基礎的部分，提出本研究所主要的觀察架構：權力的三個面向。對其理論內容進行陳述，以便在後續的研究內容中，能清楚瞭解本研究採取的主要分析視點。. 政治大. 第三章則欲探討戰後臺灣非都市土地利用政策演進，而分析的時間序為西元 1949 年至 2013 年，就非都市土地利用制度的設計，配合臺灣政治經濟的發展脈絡進行結合，剖析我國區域計畫法的非都市土地開發許可制所建構的歷史. 立. ‧ 國. ‧. 結構。. 學. 動因，並說明各行動者如何運用其政治稟賦，來設計非都市土地開發許可制，並以此為基礎來闡釋非都市土地開發許可制的制度目的，及其背後建構之權力. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第四章則是本研究個案之探討部分，以「中科四期二林園區開發案事件」為核心進行探討，先敘述中科四期二林園區開發案的發展源起、事件演變，以瞭解整個事件的梗概。接著，再說明二林鎮的空間社會條件，以瞭解為什麼會對當地空間產生如此重大的影響。並就該案國科會進行用地選址、內政部區域計畫委員會審議開發許可制的計畫書資料為基礎進行探討，，並結合深度訪談與前一章的研究基礎，以瞭解非都市土地開發許可制本身制度設計的偏差，及其在中科四期二林園區開發案所扮演之角色，爭議發生之原因。. Ch. engchi. i n U. v. 第五章則擬透過前述的研究成果，先就中科四期二林園區開發案事件的政策意涵進行分析，以瞭解非都市土地開發許可制的特質，再就過往對我國非都市土地開發許可制的迷思，提出一些質疑供檢討。最後再提出一個重新思考非都市土地開發許可制的構想，以提供未來政策改弦易轍的一個可能的方針。第六章則為本研究之結論與建議，在結論的部分主要是總結前幾章之論述。建議的部分則是對我國非都市土地開發許可制之修正或存廢、定位，非都市土地利用制度未來走向提出具體的建議，以建構一個更符合大眾利益的制度設計。. 9.

(20) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(21) 第二章. 文獻探討與理論基礎. 第一節則擬以對非都市土地開發許可制制度，過去既有的相關論文、研究報告內容進行探討，並瞭解彼等所關注的焦點。第二節則欲陳述權力之概念，以使本研究的主要分析理論能夠更為清楚。在政治經濟學中，權力和利益一直是政治經濟學者所關心之課題，其中權力分析更有認為，即等於政治的研究。而在政策的形成過程中亦往往是透過權力的相互運作所形成的，在這樣的脈絡下，上至我國的非都市土地土地利用政策，下至我國的非都市土地開發許可制度，其中都必透過權力的運作而主導著。因此本節即整理權力觀點中權力的三個面向為理論基礎28。之所以以權力的三個面向做為理論架構，在於透過「權力三個面向」的分析，可以瞭解「非都市土地開發許可制」於我國存在之歷史動因29。亦即由國外移植易產生水土不服的情形下，為何「仍」要引入開發許可制度。亦可分析我國非都市土地開發許可制度變遷的發展方向，並能藉此來了解我國非都市土地開發許可制本身所存有之特質。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 28. i n U. v. 權力的樣貌可謂相當的多變，權力的三個面向僅為其中的一個範疇，相關論述可參郭秋永，2006，「權力概念的解析」，『人文及社會科學集刊』，第 18 卷 2 期，215-267 頁。 29 在歷史制度論中，權力的不對稱分配做為制度歷史變動中相當重要之觀察點，權力在歷史過程的運作中不一定是為了追求某項利益，制度的存續、微調可能將過往的權力延續，亦可能改變權力的分配，這將導致制度在歷史過程中不斷變動，而權力的三個面向正是觀察一個制度的權力分配重要的工具。參 Hall,P.A.,& Taylor,R.C.R.,1996,”Political science and the three new institutionalisms”Political studies,44,940-942. 11.

(22) 第一節非都市土地開發許可制相關文獻受到「先審後開發」此一概念的影響，過去以非都市土地開發許可為主的文獻多以「審議」做為研究論述的主要戰場，大多數的研究都做了審議(查)項目、組織、內容、調整、上位計畫如何控制審議等「技術性建議」。或許是對於現況問題改善的關切，但對於臺灣的非都市土地開發許可制，為什麼是如此規定，皆未能有整體性的論述，以下將分述相關研究所關注的焦點。. 一、以審議「項目」調整之相關文獻在我國非都市土地開發許可制的審議過程中，非都市土地開發審議作業規範常作為其審議最主要之準則，其內容主要分為總編及專編。其中在總編中，多為各個開發項目所應遵守之共通性規定。專編的部分則分為十二編，並就住宅社區、高爾夫球場、遊憩設施區、學校、廢棄物衛生掩埋場、殯葬設施、貨櫃集散站、. 政治大工業區開發計畫、工業區細部計畫、休閒農場、海埔地開發、工商綜合區等有關立具體技術性、細節性之處理事項有所規範。然而審議規範畢竟是人訂的，在有限. ‧ 國. 學. 理性的且不同價值觀的影響下，將有時而窮，亦難有完整性的規定，因此其項目是否翔實，或是有擴充的必要性，就成為了各家所關注的焦點。. ‧. 因此以非都市土地開發審議作業規範為中心之相關文獻探討之內容。如柳聖偉以非都市土地開發審議作業規範專章中休閒農場之審議為例，經其與民眾訪談後，認為現行所規定之休閒農場審議項目過多，容易使業者卻步，應適時的進行審議項目之調整，同時其亦建議休閒農場之開發應維持農業環境仍能提供生產、生活、生態的功能以符合農業發展之永續利用。30黃惠婉則以現行非都市土地開發審議作業規範專章中之住宅社區部分為研究內容，認為該住宅社區之規範之審議項目，無法因應國內高齡者之居住型態，並提供適宜的居住空間環境，因此就老人學的角度提供住宅社區審議項目的改正建議，希望將高齡住宅社區規劃理念. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 落實於開發許可審議機制之中，以打造符合老人居住的環境。31顏愛靜、楊國柱亦就現行非都市土地開發審議作業規範之審議標準，透過對國內外文獻之探討，對該規範之合理性、適宜性提出改正建議，像是對社區老人住宅開發、工業區解編之住宅社區開發、墳墓用地開發審查標準、綠覆率及透水率、公共停車空間審查標準、保育區劃設、土地變更使用對周邊農地減緩衝擊審查等提出相當精緻的改正建議，並欲使得審議的標準能夠更為的完善、包含更多的面向。32因此以該法規範為中心的開發許可制相關文獻都針對審議標準有所探討，亦即透過審議項 30. 31. 32. 柳聖偉，2007，「農業用地作休閒農場開發許可制度之研究」，國立成功大學都市計畫研究所碩士論文。黃惠婉，2010，「高齡住宅社區規劃理念納入開發許可審議機制之研究」，國立成功大學都市計畫研究所碩士論文。顏愛靜、楊國柱，2008，「非都市土地開發審議標準之檢討與改進委託計畫案」，內政部營建署委託計畫案。 12.

(23) 目調整的手法使得非都市土地開發審議作業規範，能夠在審議項目有更細膩的考量。. 二、以審議「組織、程序、策略」調整之相關文獻在審議的過程中，畢竟是個以人為本的審議過程，也因此如何制定一些策略建構一個充滿效能的審議環境，以發揮審議之功能，以使得審議的結果能夠更為的完善，就成為了彼等所關注的焦點。王小茹的研究中，其從政策執行之角度提出非都市山坡地住宅社區開發時，審議應有全國性、區域性、地方性的政策目標作為指引，審議組織應進行橫向與縱向之調整、清楚劃分中央與地方之權責，透過講習會的方式加強執行人員之訓練，行政資源的增加增加審查人力、經費、建立環境資料庫等提出若干建議。33 賴品劭針對土地使用分區變更之開發許可制審議權限下放之地方政府後之實行成果有所探討，並認為將開發許可事項委由地方政府辦理，具備加強審議效率、. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 效能，落實地方自治的精神的效果，但其亦針對地方自治、組織、執行這三個層面進行檢討。其認為地方政府未能訂定相關規定以適應地方特殊性、中央主管機關之監督工作仍有加強之必要、現階段民眾參與機制設計不足，專責審議小組受政治力影響程度高及地方政府各單位因本位主義的作用下，使得溝通上出現問題，. ‧. 指出相關法規複雜、政策不明確缺乏成長管理與總量管制之概念，以及地方政府受限於經費與人力不足有審查效率不高等問題進行許多策略上之建議。34許朝淵則以地方政府承辦人員的角度將開發許可審議相關法規範予以整理，將其在高雄縣所經歷之非都市土地開發審議經驗予以彙整，並與賴品劭的研究結果相似，皆提出若干策略建議使得地方能在開發許可審議時加強審議效能與結果。35. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 游貞蓮以桃園縣政府的個案分析為例，從農地保護的角度出發，經實證發現地方政府實際運作非都市土地開發許可時，透過適用現行農牧用地變更相關規範下無法達成「不影響農業生產環境」之目標，並期望藉由法規範、組織上之修正. engchi. 使得未來農牧用地進行變更，不應只考量到經濟發展而導致優良農田的不斷流失。 36 李漢煒的研究則從竹科宜蘭城南基地與清華大學宜蘭園區的設置案為例，認為現行開發許可制，將使得農業用地大量流失、亦造成變更地區鄰近農地的衝擊，並建議從永續發展的觀點，建議從儘速訂定國土計畫使得開發許可制能與上位計畫進行連結、並在開發案中審議有上位計畫的合理性。透過於開發許可審議程序 33. 34. 35. 36. 王小茹，1998，「從政策執行觀點探討非都市山坡地住宅社區開發審議制度之研究」，政治大學地政研究所碩士論文。賴品劭，2003，「地方政府辦理非都市土地分區變更審議作業之研究」，政治大學地政研究所碩士論文。許朝淵，2009，「非都市土地開發許可審議制度之探討-以高雄縣為例」，中華大學建築與都市計劃學所碩士論文。游貞蓮，2009，「從農地保護觀點檢視非都市土地農牧用地變更使用制度-以桃園縣為例」，國立政治大學地政研究所碩士論文。 13.

(24) 中，加入民眾參與的機制，使得受到衝擊的民眾能夠適時表達其意見減少不當的開發等策略，希望農地環境資源能夠永續發展。37黃佩菁則以過去區域計畫委員會審議的個案經驗為例，試圖建構一套輔助系統，建構資料庫使得在審議人員面對新的開發案件時，能夠從過去的案例中找出情況相似的案例，並使其瞭解到過往相關案例可能產生的問題，以作為改善審議機制的策略。38 為了使得審議機制能夠更為完善，吳綱立則以永續環境經營管理及設計管控的目標，希望未來的非都市土地開發許可制設計能夠朝向重視土地在經濟商品化價值以外的環境價值、社會價值，等其他價值以及土地倫理落實於審議機制，在農地釋出時應作審慎考量，區位適宜性應積極考量對環境可能的衝擊，實質審議的項目中應該更重視生態規劃的觀點，並考量與開發基地周圍的環境關係。再就審議的程序進行簡化，作業流程進行改善等策略，以避免開發許可制導致非都市土地的失序發展。39吳東憶、賴宗裕、陳立夫則以檢討現行有關非都市土地開發許可審議程序、實質執行，委託地方辦理審議品質、開發許可或同意後之監督等，欲透過國外制度之比較，以及現實中之執行缺失，提出應從審議機關橫向、縱向. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 執行層面進行調整之對策。並在針對非都市土地開發審議作業規範內容進行修正提出意見，以使得未來的實質計畫設計能夠更為完善。亦提出一些監督管理機制以對當前非都市土地住宅社區開發進行管理，並透過評鑑機制使得未來的審議能夠有更良好的品質。40. n. al. er. io. sit. y. Nat. 另外由於現行區域計畫常不具備指導非都市土地開發許可制的功能，也導致計畫與開發的嚴重脫節，開發多依市場機制進行發展，呈現失序的狀況，因此陳威志即追本溯源，以英國的計畫指導開發許可制為例，希望藉由英國他山之石的經驗，進一步將那套規劃思想引入臺灣，使得臺灣的非都市土地開發許可制能夠在計畫指導的方式下運作。並企盼藉由未來國土計畫、城鄉計畫的制定與發展能夠進一步引入計畫引導開發的原則，使得開發行為不致失序。41余時熏則從國外計畫指導經驗檢討國內現行區域計畫與開發許可之現況，藉由建立指導內容之建議，使得未來區域計畫委員會審議非都市土地開發許可的過程中，能夠發揮區域. Ch. engchi. i n U. v. 計畫指導非都市土地開發許可制的作用。並認為按照區域計畫法第十五條之二審議時，應該考量環境永續、成長管理、總量管制面、區域治理等面向，並在這些層面下進行不同區域計畫指導策略之設置，使得非都市土地開發許可審議能夠落實計畫指導之精神。42 37. 38. 39. 40. 41 42. 李漢煒，2010，「非都市土地農牧用地變更審議制度之研究-以竹科宜蘭城南基地與清華大學宜蘭園區為例」，國立政治大學地政研究所碩士論文。黃佩菁，2004，「非都市土地開發審議案例式潛在問題警示系統」，國立臺灣大學建築與城鄉研究所碩士論文。吳綱立，2010，「非都市土地開發許可實質計畫及設計管控審議機制調整之研究」，內政部營建署委託計畫案。吳東憶、賴宗裕、陳立夫，2010，「非都市土地開發許可審議機制檢討」，內政部營建署委託計畫案。陳威志，2001，「我國開發許可制與計畫連結之研究」，國立臺北大學都市計畫研究所碩士論文。余時熏，2013，「區域計畫指導非都市土地開發許可之研究」，國立政治大學地政研究所碩士論 14.

(25) 第二節權力的三個面向權力是政治學上重要的概念，也因此有不少政治學者謂:權力的研究幾乎就等於了政治的研究，其中德國社會學家、政治學家韋伯認為權力是:「權力是把一個的意志，強加於其他人的行為之上的能力」，這相當接近日常可以理解的定義。簡單來說權力的概念就是在他人心生抗拒的情形下，仍能使他人聽從自己的命令。43雖然這樣的定義已算是對權力有相當完整的描述，然而就像是照相機在攝影人像時，透過正面、側面、背面不同的角度都可以捕捉到不同的特質，如果將權力如是觀，現階段，亦可以看出由權力此概念所衍生出來的不同面向，而且各具特色，並不互相排斥、無高下之分，甚至相輔相成。以下茲就現今發展的權力的三個面向詳細論述之:. 政治大. 一、權力的第一個面向:決策制訂. 立. ‧ 國. 學. 美國民主政治之先驅、多元主義論者 Robert.Dahl 以 60 年代美國 New Haven 城市的社群彼此間的權力分配作為觀察，並提出了權力第一個面向的概念。首先他認為權力的概念是多義的且與之相似的概念亦相當多，如影響力、控制、威勢. ‧. 等，這樣的定義都包含在權力的概念之中，為了使權力的概念能夠有更豐富、完整的意涵，因此 Dahl 嚐試將權力的概念定義為:A 的權力勝過 B，因為 A 能夠使 B 去做其本來不願意做之事(A has Power over B to the extent that he can get B to do something that B would not otherwise do)。而這樣的定義下，在權力的運作上尚須立基在三個必要條件之上：44 第一，權力運作者 A 與權力反應者 B 之間存在著時間落差，亦即權力的行使先於反應之前，方能斷定權力之間的關係。第二，與第一點相似，但是相當重要的是 A 的權力運作與 B 的反應存在某種關聯。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 第三，權力運作者 A 有影響權力反應者 B 的意圖。45 而這樣的運作普遍存在決策制訂的情形之中，在決策制定的過程中，不同的人(團體)對事務有不同的偏好，有些人的權力總是往往大於另一方，也因此往往能夠主導了決策制定的走向，因此在決策制定過程中的勝負，往往是權力大小的相對顯現，權力大者能夠通過權力小者所反對的議題，並擁有反對權力小者所支持議題的能力。Dahl 的學生 Polsby 即認為則認為權力普遍存在於社會群體間，要了解社群間彼此權力的大小，應該觀察關鍵議題決策制定過程的衝突中「誰參與，文。 43 John Kenneth Galbraith，1983，劉北成譯，1992，『權力的剖析』，臺北:時報出版，6 頁。 44. Dahl,Robert A.1957,”The Concept of Power,Behavioral Science”,2(3):201-215.. 45. 透過上述之條件假設，Dahl 則以老師促使學生閱讀其本來不願閱讀之書為例，說明應老師的「要求」，學生才有閱讀的反應，而之間存在者「關連性」，而且老師存有使學生翻閱的「意圖」。 15.

(26) 誰得到了，誰失去了，誰在決策過程中勝出。」46因此多元主義的對於權力的探討，係將關鍵放在可觀察的行為之上，亦即在決策過程中之行為(doing)與參與 (participating)。然而上述以決策制定的過程中，來決定權力的分布是假設(1)群眾都存在一個公開的政治體系之中(2)當民眾有所不滿時，都可以進而採取行動，並找到其發言人，以在政治活動中進行衝突的對抗。進一步延伸這樣的假設即為，如果民眾在政治過程中決定不參與，可能是代表其對政治運作過程、現行體制之認同，對政治事務的冷漠，亦即不行動者該由自己負擔不參與之責任。然而這似乎是在指責無權力者，因個人教育及受社會化程度不夠以致於無法參與社會活動，這樣的論述，並未考量到有權力者可能在無權力者進入挑戰其決策的過程前，就設下障礙予以排除其參與，因此未考量行動者彼此間之權力相對狀態，使得權力的第二個面向的論述得以對之提出批判。47. 治政二、權力的第二個面向:非決策制訂大立 ‧ 國. 學. 權力的第二個面向概念可以始源自 Schattschneider 的偏差動員(mobilization of bias)的概念，Schattschneider 認為:各種型式的政治組織都對某些衝突特別偏好，使某些衝突顯而易見，而順便壓制其他衝突。因為組織本來就是因為偏差的動員. ‧. 而存在，並反映了某些特定成員利益的組成模式，在犧牲其他團體的利益狀況下，使某些議題能夠被進入組織之討論，其他不被偏好的議題則被排除在外。48在這種情形下有些組織就特別偏好將議題設定在對自己不會產生衝擊、並且安全而無害的範圍，並非如 Dahl 所言每個團體都能在所偏好議題的決策上以權力決定勝負。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 因此 Bachrach 和 Baratz 援引 Schattschneider 的偏差動員概念發展了權力的第二個面向，其所強調者即在於權力的運作並不僅止於存在於外顯的衝突，更重要的則是在內隱的衝突，其所認為所謂的非決策制訂就是決策者刻意的壓抑具有潛. engchi. 在、明顯的挑戰決策型態，使得那些要求改變現行分配利益與社區特權的要求，早在意圖接觸決策制定的場域之中被消滅。49也因此所謂的非決策制定事實上就是指既有的決策制定者，透過自己的偏好將議題設定於自己所偏好的範疇，透過制度、社群中的優勢價值、議程決定程序中設下障礙使得對自己「不利的議題」無法進入決策過程中。而這樣的權力運作往往是內隱的，使得被排除者往往只能. 46 47. 48. 49. Polsby,N.W.,1963,”Community Power and Political Theory,New Haven”, Yale University Press:5. Gaventa.J,1980,”Power and Powerlessness: Quiescence and Rebellion in an Appalachian Valley”,Urbana,University of Illinois Press:7-8. E.E.Schattschneider,1960,”The semisovereign people : a realist's view of democracy in America”,New York :Holt, Rinehart and Winston:71. Bachrach,Peter and Morton Baratz,1970,”Power and Poverty: Theoryand Practice”,New York: Oxford University Press:44. 16.

(27) 透過體制外的抗爭來表達其所被忽視的訴求，並展現其未能在體制內所表達之衝突。. 三、權力的第三個面向:意識形態的霸權掌控權力的第三個面向由基進觀點研究者 Steven.Lukes 所提出，其認為不一定是在可觀察的衝突下方能看到權力的運作，權力的前兩個面向太側重於可觀察的衝突，亦即陷入行為主義的研究陷阱，尚有隱性衝突未被觀察到，衝突未發生不表示未損及真實利益，只是衝突未被揭露。因此 Lukes 嘗試將權力的第三個面向定義如:「A 對於 B 擁有權力，是因為 A 可以在違反 B 的利益(真實利益)下影響 B」。換言之，Lukes 所主張的權力運作是在那些我們習以為常的意識形態、制度、結構裡。而這些制度往往是在虛假共識或操縱共識下所建立的，是最高層次的權力行使，使有苦楚的權力客體，誤以為權力主體的偏好或需求符合其本身的利益。並且認為社群中的各種既定秩序，是自然、有益的，不必更動的，甚至是神聖的固有秩序，使得虛假共識掩蓋了潛在的衝突，牴觸了權力客體的真實利益，而符合權力主體的偏好。50. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 而 Gaventa 認為 Lukes 對權力的定義隱含了三層的含義: 第一，A 對於 B 擁有權力是因 A 以意識形態的操縱去影響 B 的需求，使得 B 在不知情的狀況下接. ‧. 受了 A 的主張，這亦使得 A 在影響 B 的行為當中獲利；第二，A 與 B 之間無法觀察出任何的實際衝突，政治的利益衝突隱藏在意識形態的操縱下，B 在意識形態的操控下利益被犧牲了，而未有所知；第三，這樣的權力運作已經超越了前兩個面向對權力的定義，權力的運作不能僅就個別、行為上的去定義，權力事實上已經在意識形態建構制度時就已進行運作。51. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 權力的三個面向間彼此鼎立對峙僵持不下，而 Gaventa 則認為事實上這三個面向能夠做一個連結，他認為群眾之所以選擇在公共政策領域的不參與的角色，實導源於感受在決策過程中的無權力，而在權力的三個面向，各面向間運作具有. engchi. 累積的效果。像是 A 與 B 原本在決策的場域中有公平競爭之機會，其後因 B 本身資源之缺乏，導致 A 在這個過程中獲得勝利，也因此增添了 A 與 B 之間資源上的差異，下一次再進行決策時，由於 A 可以動員的資源已較 B 來得更為優勢，因此下次的決策 A 亦然能取得決策上的勝利。一旦日子久了，B 設想自己必無取得勝利的機會，將放棄挑戰 A。而這是屬於權力第一個面向的範疇。而在權力的第二個面向中，A 已經有更多政治秉賦來影響制度的設計，因此使得制度朝向自己有利的方式設計，以排除自己的挑戰者 B 的參與，使得 B 更被長期排除於 50. 51. Lukes'S,2005,Power:A Radical View,second edition,Palgrave Macmillan；郭秋永，1994 「三種權力觀的鼎力對峙:真正利益與不可共量性」，『人文及社會科學集刊』，第 8 卷第 2 期， 8-10 頁。 Gaventa.J,1980,“Power and Powerlessness: Quiescence and Rebellion in an Appalachian Valley”,Urbana:University of Illinois Press:11-12. 17.

(28) 決策之外。而權力菁英最後在型塑群眾的意識形態，使得群眾對其所設計之制度視為合理正當，而不再挑戰其既有的權力地位。亦即權力的第三個面向的運作下，使得意識形態的制度設計已經成為群眾所認為理所當然的價值了。52 因此對 B 而言，當他處於權力的第三個面向時，已經是相當困難來與 A 對抗，為了要與 A 對抗，他必須先認識過往的意識形態操縱所建構出來的制度是違背其本身的利益的。而有如此認知之後，方能在權力的第二個面向上與 A 進行挑戰，努力克服 A 在偏差動員下所刻意排除其能參與的機制設計，使得自己認知自己應該在決策中扮演的角色，以回到公平競爭的權力第一個面向之上，才能算是有權力的參與者。53. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 52. 53. Ch. engchi. i n U. v. Gaventa.J,1980,”Power and Powerlessness: Quiescence and Rebellion in an Appalachian Valley”,Urbana:University of Illinois Press:22-25. 徐世榮，2011，「建構民主人權的土地政策」，『臺灣社會研究』，第 84 期，403-429 頁。 18.

(29) 第三節小結由以上的探討可以發現過往有關非都市土地開發許可法制的研究在探討開發許可制時，大多聚焦在審議項目、組織、程序的策略性調整。這顯示了我國的開發許可法制的相關研究是相當側重在審議層面上的，審議就成為了過往研究的主要戰場，導致審議這個程序所扮演的角色也因此相當的吃重，似乎一切問題的源頭都將歸咎於審議。但這樣的發展脈絡其實是因為我國開發許可制沿襲的概念，似乎只有「先審後開發」這個主軸有關。有關非都市土地開發許可法制相關研究，一直到了發現非都市土地開發許可做為分區變更的角色時，其不受土地使用分區計畫的控制，並產生大量農地流失時，不少研究也將問題的視野提升，稍稍偏離審議，而欲從上位政策、計畫的角度去探討如何去控管開發許可之審議機制。但是把問題放在我國整個政治經濟的脈絡下，或許可以發現審議只不過是問題產生的小小環節而已，抑或只是臺灣政治經濟發展下的一個縮影。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 因此本研究將問題定義於審議之外，先就整個國家的政治經濟發展的脈絡下，探討非都市土地利用政策的發展趨勢，再輔以權力三個面向這個視點，有助於了解開發許可制為什麼如此規定，而非另外一種規定，為何排除了某些特質，為何. ‧. 會產生制度上之轉型，行動者如何藉由其政治稟賦去影響制度的設計及變遷，這樣的制度設計又較符合誰的偏好呢?將能夠提供不一樣的視野，有助於從結構的角度去了解開發許可制的問題根源。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 19. i n U. v.

(30) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i n U. v.

(31) 第三章戰後臺灣的非都市土地利用政策(1949-2013)54 法律制度作為公共政策實踐的工具，不同時期的制度變革，反映的是對於公共政策改變後所做之調整，而公共政策的發展亦往往是當時時代背景所反映的產物。也因此如果在制度的探討上忽視了各個時期的政策走向及其歷史脈絡，無疑的是認為制度的變遷是一個真空的過程，是一個點狀的改變過程，而將彼此之間的軸線發展進行切斷。這樣的制度解讀將導致對於制度的變遷認識只是一個路徑相依的結果，是沒有受到當時環境對社會、經濟、政治等因素對制度的變遷所產生之影響，在這種微觀的角度，只能瞭解歷史的變遷過程有哪些制度的產生，而無法解釋當時的制度為何是如此調整? 進而忽視了政經背景對制度的影響，使得制度的調整看似只是一個趨於完善的過程，而並沒有受到任何價值的影響，並不涉及任何的權力分配，也因此過去不少研究咸認非都市土地的利用制度變遷，似乎只是一個以土地使用變更為目的的進化過程。55導致彼等將非都市土地利用制度的變遷分類為「自由建築使用時期、部分建築管制時期、計畫建築管制形成時期、建立全面開發建築管理時期、開發許可草創時期、非都市土地開發許可制完備期、地方政府辦理開發許可時期。」 56 或是分類為「分區管制建立以前之時期、擴張分區管制建立時期、用地管制發. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 展時期、分區管制受到挑戰之時期、發展許可制雛型初現時期」，57而對為什麼會有非都市土地開發許可制沒有深入的探討。. Nat. y. sit. n. al. er. io. 然作為公共政策的一環，土地政策的制訂當然也與外在的政治經濟環境變遷有相當密切的關係，往往因為政治經濟環境的變革，使得土地政策亦有改正之必要，非都市土地利用政策作為土地政策的一環，自然也是受到當時的政治經濟背景下的產物，因此探討非都市土地利用政策，不能自外於當時的政治經濟環境，由於過去研究對於非都市土地利用制度變遷的過程，忽視了不同時期政經背景因素的影響58，使得對制度的描繪有些見樹不見林。也因此本章則試圖將過去非都 54. 55. 56. 57 58. Ch. engchi. i n U. v. 本研究將此章章名訂為非都市土地利用政策，而非依照非都市土地使用管制規則訂為非都市土地使用管制政策，是因為早期在非都市土地使用管制規則尚未制定前，是呈現一個相對無管制的狀態，而儘管在之後訂了非都市土地使用管制規則並一直沿用，但到了 1996 年，非都市土地使用管制規則並非只是管制，而包含了以土地使用分區變更此一去管制的工具。 Thelen 指出，制度的演化並非像理性選擇論者所述，是一個又一個的均衡，除了某部分是上階段權力分配的延續外，制度所發生變遷往往是受到某些重大的歷史事件以及既存權力結構改變所產生的結果，Thelen,Kathleen,1999,”Historical Institutionalism in Comparative Politics”,Annual Review of Political Science ,2:381-394. 賴品劭，2003，「地方政府辦理非都市土地分區變更審議作業之研究」，國立政治大學地政研究所碩士論文，27-32 頁。游貞蓮，2009，「從農地保護觀點檢視非都市土地農牧用地變更使用制度-以桃園縣為例」，國立政治大學地政研究所碩士論文，3-1-15 頁。李漢煒，2010，「非都市土地農牧用地變更審議制度之研究-以竹科宜蘭城南基地與清華大學宜蘭園區為例」，國立政治大學地政研究所碩士論文，31-39 頁。吳清輝、陳博雅，2000，「發展許可制實務之研究」，內政部營建署委託計畫案。本章以政治經濟背景作為制度的觀察點主要以政權的屬性(民主或獨裁)，國家對經濟事務的干預程度(放任、干預)作為。 21.

(32) 市土地所規制的制度，進行歷史性的分析，並與當時大環境的政治經濟發展因素進行結合，剖析制度的調整為什麼是如此調整，而非另外一種調整，最後再輔以權力的角度，去解釋臺灣非都市土地開發許可制度出現之契機。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.