第二章 文獻探討與理論基礎
第一節 非都市土地開發許可制相關文獻
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第一節 非都市土地開發許可制相關文獻
受到「先審後開發」此一概念的影響，過去以非都市土地開發許可為主的文 獻多以「審議」做為研究論述的主要戰場，大多數的研究都做了審議(查)項目、
組織、內容、調整、上位計畫如何控制審議等「技術性建議」。或許是對於現況 問題改善的關切，但對於臺灣的非都市土地開發許可制，為什麼是如此規定，皆 未能有整體性的論述，以下將分述相關研究所關注的焦點。
一、以審議「項目」調整之相關文獻
在我國非都市土地開發許可制的審議過程中，非都市土地開發審議作業規範 常作為其審議最主要之準則，其內容主要分為總編及專編。其中在總編中，多為 各個開發項目所應遵守之共通性規定。專編的部分則分為十二編，並就住宅社區、
高爾夫球場、遊憩設施區、學校、廢棄物衛生掩埋場、殯葬設施、貨櫃集散站、
工業區開發計畫、工業區細部計畫、休閒農場、海埔地開發、工商綜合區等有關 具體技術性、細節性之處理事項有所規範。然而審議規範畢竟是人訂的，在有限 理性的且不同價值觀的影響下，將有時而窮，亦難有完整性的規定，因此其項目 是否翔實，或是有擴充的必要性，就成為了各家所關注的焦點。
因此以非都市土地開發審議作業規範為中心之相關文獻探討之內容。如柳聖 偉以非都市土地開發審議作業規範專章中休閒農場之審議為例，經其與民眾訪談 後，認為現行所規定之休閒農場審議項目過多，容易使業者卻步，應適時的進行 審議項目之調整，同時其亦建議休閒農場之開發應維持農業環境仍能提供生產、
生活、生態的功能以符合農業發展之永續利用。30黃惠婉則以現行非都市土地開 發審議作業規範專章中之住宅社區部分為研究內容，認為該住宅社區之規範之審 議項目，無法因應國內高齡者之居住型態，並提供適宜的居住空間環境，因此就 老人學的角度提供住宅社區審議項目的改正建議，希望將高齡住宅社區規劃理念 落實於開發許可審議機制之中，以打造符合老人居住的環境。31顏愛靜、楊國柱 亦就現行非都市土地開發審議作業規範之審議標準，透過對國內外文獻之探討，
對該規範之合理性、適宜性提出改正建議，像是對社區老人住宅開發、工業區解 編之住宅社區開發、墳墓用地開發審查標準、綠覆率及透水率、公共停車空間審 查標準、保育區劃設、土地變更使用對周邊農地減緩衝擊審查等提出相當精緻的 改正建議，並欲使得審議的標準能夠更為的完善、包含更多的面向。32因此以該 法規範為中心的開發許可制相關文獻都針對審議標準有所探討，亦即透過審議項
30 柳聖偉，2007，「農業用地作休閒農場開發許可制度之研究」，國立成功大學都市計畫研究所碩 士論文。
31 黃惠婉，2010，「高齡住宅社區規劃理念納入開發許可審議機制之研究」，國立成功大學都市計 畫研究所碩士論文。
32 顏愛靜、楊國柱，2008，「非都市土地開發審議標準之檢討與改進委託計畫案」，內政部營建署 委託計畫案。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
目調整的手法使得非都市土地開發審議作業規範，能夠在審議項目有更細膩的考 量。
二、以審議「組織、程序、策略」調整之相關文獻
在審議的過程中，畢竟是個以人為本的審議過程，也因此如何制定一些策略 建構一個充滿效能的審議環境，以發揮審議之功能，以使得審議的結果能夠更為 的完善，就成為了彼等所關注的焦點。
王小茹的研究中，其從政策執行之角度提出非都市山坡地住宅社區開發時，
審議應有全國性、區域性、地方性的政策目標作為指引，審議組織應進行橫向與 縱向之調整、清楚劃分中央與地方之權責，透過講習會的方式加強執行人員之訓 練，行政資源的增加增加審查人力、經費、建立環境資料庫等提出若干建議。33 賴品劭針對土地使用分區變更之開發許可制審議權限下放之地方政府後之實行 成果有所探討，並認為將開發許可事項委由地方政府辦理，具備加強審議效率、
效能，落實地方自治的精神的效果，但其亦針對地方自治、組織、執行這三個層 面進行檢討。其認為地方政府未能訂定相關規定以適應地方特殊性、中央主管機 關之監督工作仍有加強之必要、現階段民眾參與機制設計不足，專責審議小組受 政治力影響程度高及地方政府各單位因本位主義的作用下，使得溝通上出現問題，
指出相關法規複雜、政策不明確缺乏成長管理與總量管制之概念，以及地方政府 受限於經費與人力不足有審查效率不高等問題進行許多策略上之建議。34許朝淵 則以地方政府承辦人員的角度將開發許可審議相關法規範予以整理，將其在高雄 縣所經歷之非都市土地開發審議經驗予以彙整，並與賴品劭的研究結果相似，皆 提出若干策略建議使得地方能在開發許可審議時加強審議效能與結果。35
游貞蓮以桃園縣政府的個案分析為例，從農地保護的角度出發，經實證發現 地方政府實際運作非都市土地開發許可時，透過適用現行農牧用地變更相關規範 下無法達成「不影響農業生產環境」之目標，並期望藉由法規範、組織上之修正 使得未來農牧用地進行變更，不應只考量到經濟發展而導致優良農田的不斷流失。
36李漢煒的研究則從竹科宜蘭城南基地與清華大學宜蘭園區的設置案為例，認為 現行開發許可制，將使得農業用地大量流失、亦造成變更地區鄰近農地的衝擊，
並建議從永續發展的觀點，建議從儘速訂定國土計畫使得開發許可制能與上位計 畫進行連結、並在開發案中審議有上位計畫的合理性。透過於開發許可審議程序
33 王小茹，1998，「從政策執行觀點探討非都市山坡地住宅社區開發審議制度之研究」，政治大學 地政研究所碩士論文。
34 賴品劭，2003，「地方政府辦理非都市土地分區變更審議作業之研究」，政治大學地政研究所碩 士論文。
35 許朝淵，2009，「非都市土地開發許可審議制度之探討-以高雄縣為例」，中華大學建築與都市 計劃學所碩士論文。
36 游貞蓮，2009，「從農地保護觀點檢視非都市土地農牧用地變更使用制度-以桃園縣為例」，國 立政治大學地政研究所碩士論文。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
中，加入民眾參與的機制，使得受到衝擊的民眾能夠適時表達其意見減少不當的 開發等策略，希望農地環境資源能夠永續發展。37黃佩菁則以過去區域計畫委員 會審議的個案經驗為例，試圖建構一套輔助系統，建構資料庫使得在審議人員面 對新的開發案件時，能夠從過去的案例中找出情況相似的案例，並使其瞭解到過 往相關案例可能產生的問題，以作為改善審議機制的策略。38
為了使得審議機制能夠更為完善，吳綱立則以永續環境經營管理及設計管控 的目標，希望未來的非都市土地開發許可制設計能夠朝向重視土地在經濟商品化 價值以外的環境價值、社會價值，等其他價值以及土地倫理落實於審議機制，在 農地釋出時應作審慎考量，區位適宜性應積極考量對環境可能的衝擊，實質審議 的項目中應該更重視生態規劃的觀點，並考量與開發基地周圍的環境關係。再就 審議的程序進行簡化，作業流程進行改善等策略，以避免開發許可制導致非都市 土地的失序發展。39吳東憶、賴宗裕、陳立夫則以檢討現行有關非都市土地開發 許可審議程序、實質執行，委託地方辦理審議品質、開發許可或同意後之監督等，
欲透過國外制度之比較，以及現實中之執行缺失，提出應從審議機關橫向、縱向 執行層面進行調整之對策。並在針對非都市土地開發審議作業規範內容進行修正 提出意見，以使得未來的實質計畫設計能夠更為完善。亦提出一些監督管理機制 以對當前非都市土地住宅社區開發進行管理，並透過評鑑機制使得未來的審議能 夠有更良好的品質。40
另外由於現行區域計畫常不具備指導非都市土地開發許可制的功能，也導致 計畫與開發的嚴重脫節，開發多依市場機制進行發展，呈現失序的狀況，因此陳 威志即追本溯源，以英國的計畫指導開發許可制為例，希望藉由英國他山之石的 經驗，進一步將那套規劃思想引入臺灣，使得臺灣的非都市土地開發許可制能夠 在計畫指導的方式下運作。並企盼藉由未來國土計畫、城鄉計畫的制定與發展能 夠進一步引入計畫引導開發的原則，使得開發行為不致失序。41余時熏則從國外 計畫指導經驗檢討國內現行區域計畫與開發許可之現況，藉由建立指導內容之建 議，使得未來區域計畫委員會審議非都市土地開發許可的過程中，能夠發揮區域 計畫指導非都市土地開發許可制的作用。並認為按照區域計畫法第十五條之二審 議時，應該考量環境永續、成長管理、總量管制面、區域治理等面向，並在這些 層面下進行不同區域計畫指導策略之設置，使得非都市土地開發許可審議能夠落 實計畫指導之精神。42
37 李漢煒，2010，「非都市土地農牧用地變更審議制度之研究-以竹科宜蘭城南基地與清華大學宜 蘭園區為例」，國立政治大學地政研究所碩士論文。
37 李漢煒，2010，「非都市土地農牧用地變更審議制度之研究-以竹科宜蘭城南基地與清華大學宜 蘭園區為例」，國立政治大學地政研究所碩士論文。