第三章 食品安全行政管制與行政上法執行
第三節 事先預防原則之行政上法執行
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輸入產品應申請查驗及得免申請查驗之情形132。輸入經中央主管機關公告之食 品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔 劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關 資訊。
食安法第 37 條 食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗 潔劑之檢驗，由各級主管機關或委任、委託經認可之相關機關（構）、法人或團 體辦理。對於食品檢驗事項，由中央與地方主關機關依據管轄或委任為之，其檢 驗項目分工則依據「食品衛生檢驗中央地方分工項目表」，由直轄市政府衛生局、
縣市衛生局、與中央主關機關，依權責能力分工負責133。
第三節 事先預防原則之行政上法執行
「行政上法執行」可分為「狹義之法執行」與「廣義之法執行」兩類；狹義 者係指私人不服從行政義務時，政府為確保人民義務之履行所建構之法律制度及 強制手段；而廣義者之法執行，則指泛指政府為實現行政目的之一切法律制度，
與手段方法均屬之134。故「行政管制」在分類上可視為「廣義之法執行」。惟如 學者劉宗德教授所言，法執行制度之用語並未於行政法體系中普遍被應用，而狹 義之法執行與傳統行政上強制執行制度，或是其他行政時效性確保手段分析範疇 大致相當，亦與美國法之 Law Enforcement 概念相近；故本文之行政上法執行概 念乃援用此狹義之法執行定義，即行政機關為國家任務目的之迅速、完整實現，
而架構之概括性與自主性之行政強制體系。
惟隨者我國行政法自 1970 年以後之發展，行政上法執行由傳統之「行政強 制理論」轉而為「行政義務確保制度」之上位概念，而包括了行政強制、行政罰、
132 食安法第 30 條 輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品 器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查 驗並申報其產品有關資訊。
133 中華民國一○六年十月十九日第十五次修訂；衛福部首頁 > 消費者資訊 > 衛生局專區 >
實驗室管理。https://www.fda.gov.tw/TC/site.aspx?sid=2340 ，最後閱覽時間：2018/6/6。
134 劉宗德，行政上法執行制度之合法性論議，月但法學雜誌，No. 225，2014.2，頁 103-129.
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及其他為達成特定行政目的而設計，並非全然為違反行政義務者所採之法執行措 施；甚或進化為「行政時效性確保制度」135。而違反行政法上義務之制裁，即為 一般所稱之行政制裁或是行政罰，而其具體法執行之內容即涵蓋於行政罰第 1 條 之罰鍰及沒入，以及同法第 2 條之限制性、剝奪性、影響名譽以及警告性四種裁 罰性不利益處分。本文僅茲就食安法風險管理下之第 4 條第 5 項136，以及第 5 條
137針對食品安全風險管理所列示之管理措施法執行歸類分析如下：
第一項 公告、預警
行政機關公告(公布)或發布138預警由食品安全所引起之危險或是風險相關 訊息，似乎已成為現代政府之職權與必要之行政行為，惟政府針對食品安全相關 議題訊息之公告預警，卻可能造成對於食品業者之營業自由與財產權之侵害，並 損害業者之品牌價值與名譽信用，實已構成行政罰法第 2 條第 3 項之影響名譽之 裁罰性之不利益處分。
食安法第 4 條第 5 項明文「…中央主管機關對重大或突發性食品衛生安全事 件，必要時得…，公告對特定產品或特定地區之產品採取下列管理措施：…」；
第 5 條規定第 1 項「…並發布預警或採行必要管制措施。…」同條第 2 項列舉所 發布之預警管制措施為「…公布檢驗結果及揭露資訊，…。」故行政主管機關依 食安法所為公告、預警及公布之法執行，實為公開之警告；其係指行政機關，公
135 同前註。
136 食安法第 4 條第 5 項：中央主管機關對重大或突發性食品衛生安全事件，必要時得依風險評 估或流行病學調查結果，公告對特定產品或特定地區之產品採取下列管理措施： 一、限制或停 止輸入查驗、製造及加工之方式或條件。 二、下架、封存、限期回收、限期改製、沒入銷毀。
137 食安法第 5 條 第 1 項：各級主管機關依科學實證，建立食品衛生安全監測體系，於監測發現 有危害食品衛生安全之虞之事件發生時，應主動查驗，並發布預警或採行必要管制措施。
第 2 項前項主動查驗、發布預警或採行必要管制措施，包含主管機關應抽樣檢驗、追查原 料來源、產品流向、公布檢驗結果及揭露資訊，並令食品業者自主檢驗。
138 依「公文程式條例」第 2 條第 1 項第 5 款稱公告為「各機關對公眾有所宣布時用之」，屬機 關對不特定大眾宣告之行為。「中央法規標準法」第 13 條：「法規明定自公布或發布日施行者，
自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」故公布係指刊登於一定之刊物，或張貼於公眾易 見之處所，使眾所周知並使其生法律效力之謂；而發布則與公布之意相同，目的為使公眾所周知，
並使發布事項發生法律效力。
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開對於人民針對特定之食品安全風險，所提出之警告；其與德國法之「產品安全 法」之「公共警告」概念相近，係以發佈消費警示、公告食品抽檢資訊之制度則 稱為食品安全公共警告。大陸學者王貴松教授則為避免「公共警告」一詞與大陸
「行政處罰法」涵蓋性過廣之「警告」產生混淆，提出「風險公告」一詞作為探 討其在大陸食品安全法之應用界線與責任，並定位為政府「給付行政」與「信息 公開」之一部分，惟是否為具體行政行為抑或行政管理之事實行為則不無爭議139。
德國產品安全法第 8 條規定，只有存在“拖延之危險”時，即延遲發佈或者 不發佈公共警告可能給公眾造成危險時，為了防止問題食品對健康造成損害，「公 共警告」才具有適法性。另外一些德國地方法律也規定如果後來有證據表明行政 機關之懷疑沒有合理合法之根據，並且生產商提出要求說明「公共警告」發佈不 當或者存在錯誤之申請，行政機關必須以同樣之方式公開說明這一情況。如果此 種補救方式無法挽回損失，可能會遭受損失之食品生產商可以提起預防性訴訟，
防止損害後果之發生或擴大。遭受實際損失之食品生產商則有權起訴，要求監管 主體清除後果140。故而公開預警在我國食安法之法律性質亦必須進一步釐清，以 確認公告預警行為之合法性與正當性，以完整業者後續之救濟程序。
就行政法學對於行政機關對外發布公告之目的而言，大致可分為「制裁公告」
和「給付公告」。「制裁公告」是指行政機關將違反行政管制之違法情形廣泛公布，
藉由損毀違反者之信譽以間接保護行政管制之被遵守。故其主要存在違反行政法 上義務之事實行為為前提，與裁罰性不利益處分為要件，以督促法律有效達成之 行政目的，此即為行政罰法第 2 條之立法理由；然似乎不適用於食安法之預防性 下架公告，亦即提供消費者食品安全預警之訊息，本質上屬於「給付公告」。學 者張桐銳教授認為公開警告為政府作為之行政手段，屬於行政指導141；其概念之
139 王貴松，2011 年，食品安全風險公告的界限與責任，華東政法大學學報，2011 年第 5 期(總 第 78 期)，頁 28-38。
140 郭敏娜，德國法中的食品安全公共警告，北京法院網。
http://bjgy.chinacourt.org/article/detail/2017/10/id/3035413.shtml
141 張桐銳，行政機關之公開警告與國家賠償責任，2008，現代法學之回顧與展望─李欽賢教授 六秩華誕祝壽論文集。作者授權月但法學知識庫數位出版從新編輯。
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特徵為作為「軟性管制手段」之資訊行為、以一般公眾為對象、單方行為、以及 危險防禦。行政機關基於權責所為之訊息公開，乃基於實現一定之行政目的，而 以強制力貫徹法之執行；此典型之行政手段所為法律上之規制，其非透過法律上 之命令或禁止，直接賦予受規制之相對人作為或不作為之法律義務，並以包括抽 象之法律與行政命令，以及具體之行政處分等國家之強制力確保其履行。
公告與預警之「公開式警告」，為食安法對於食品安全風險管理之行政上法 執行態樣之一，然亦非行政罰法第 2 條第 4 項所規範警告、告誡、記點、記次、
講習、輔導教育或其他相類似處分之「警告性處分」；其為主管機關之單方行為，
與上述之限制、停止抑或下架、回收法執行之行政行為本質上亦有不同；公告並 非法律規定而是依法行政之事項。惟公告、預警究係行政上法執行抑或行政管制 之規範，則容有討論之處；若公告、預警僅是呼籲消費者慎選產品，則該公告、
預警顯非對外直接發生法律效果之行政處分，而是屬於不具法效性之行政行為，
即一般所稱之行政事實行為。從法律之觀點而言，行政機關之公告、預警理論上 並不具強制性，故在法效性上自難與後續之限制、停止、下架、回收等法執行相 比擬，惟實務上，此措施亦是一種法執行的態樣，可產生行政處分之相同效果，
甚有過之，如「禁止販售」之消費者主觀效應，以及損害產品與公司之品牌與信 譽。換言之，行政機關所為之公告、預警對於人民權益之影響不可為不大，故其 定位與合法性和正當性以及行政救濟問題自有探討之必要。
本文見解則認為，食安法之公告、預警，乃針對對重大或突發性食品衛生安 全事件，或是發現有危害食品衛生安全之虞時所為之特定事件之法執行，其直接
本文見解則認為，食安法之公告、預警，乃針對對重大或突發性食品衛生安 全事件，或是發現有危害食品衛生安全之虞時所為之特定事件之法執行，其直接