食品安全行政上法執行之合法性 – 以預防性下架措施為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士學位論文. 食品安全行政上法執行之合法性 –. 治政大以預防性下架措施為例立 ‧ 國. 學. The Legitimacy of Administrative Law Enforcement. ‧. with the Governing Food Safety and Sanitation Act –. sit. y. Nat. io. n. al. er. Focus on the Precautionary Withdrawal Measures. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：劉宗德博士研究生：廖怡禎撰. 中華民國一 O 八年三月. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(2) 摘要現代食品安全事件之於法領域，具有高度複雜性。主管機關對於科學與生活基礎之作用關聯性掌握不足，而造成主觀與客觀事實認知上之差異。在現代風險社會概念下，一切不確定之風險，隨時有發生不可回復損害之可能。實務上存在著政府主管機關，對於行政管制措施和法執行之相對人(食品業者)以及對所欲保護之對象(消費者)間，有許多使用利益與權利之衡量問題存在，以及行政裁量與判斷餘地之不確定因素。對行政法而言，此種錯綜複雜之困境，意味著一種對其行政上法執行於法釋義核心之合法性與正當性之挑戰。. 政治大「預防性下架」一詞，在理解上似乎是個通用性之名稱，然，並無明文於立. ‧ 國. 學. 食安法之規範。惟，其涵蓋於食安法規範之不同之行政管制與法執行，確有其法規上之確認與定性之必要。至於應用「風險預防性原則」，適用於命下架行為. ‧. 之強制性管制或事實行為，不管是單純之命下架法執行或是所謂之預防性下架. y. sit. io. n. al. er. 行為。. Nat. 之行政措施，在法律效果上，均是對相對人之業者立即發生不利益管制之行政. i n U. v. 就法律性質而言，預防性之行政行為，就立法之目的與規範體系之安排，. Ch. engchi. 本文將其區分為「危害防止」、「危險預防」、與「風險預防」三種預防性下架之類型，以利法規範客觀認知釐清和後續之認事用法依據；其不同類型化之預防性行政行為，在實際應用上各有不同之成立要件，對於日後之行政救濟途徑，亦會因此而有所不同。惟，食安法相關條文規定，卻無定義正確之意思解釋與適用範圍，故預防性下架之法執行其合法性與正當性不無疑義。. 關鍵詞：食品安全、風險、預防原則、預防性下架. i. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(3) Abstract Modern food safety events are highly complicated in the field of law. The competent authorities have insufficient mastery of the relationship between science and the basis of life, resulting in differences on subjective and objective factual perception. Under the modern concept of risk society, all the risks of uncertainty may cause of irreversible damage at any possible time. In practice, there are government. 政治大 interests and legal rights between the relative person (food industry) and the object 立. authority’s measures should be taked into consideration with the balance of personal. ‧ 國. 學. (consumer) of the enforcement of administrative regulation and laws, as well as the uncertainty of the administrative discretion and the margin of appreciation. For. ‧. administrative law, this complicated dilemma means a challenge to the legality and. sit. y. Nat. legitimacy of the implementation of its administrative law to the core of the. io. n. al. er. interpretation of the law.. i n U. v. The term "precautionary withdrawal" seems to be a generic term in public. Ch. engchi. understanding, but there is not clearly stated by the Food Safety and Sanitation Act. However, it covers the different administrative regulation and law enforcement of the Act, which is necessary for the confirmation and characterization of its issues on laws and regulations. As the "risk precautionary principle", which is applicable to the mandatory regulation or factual behavior act of the withdrawal, whether it is a simple excecution of the. law enforcement for mendatory withdrawal or the so-called. precautionary dithdrawal administrative measures, in the legal effect, is that the relative person's business immediately occurrence of adversative control by the Administrative Act. ii. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(4) As far as the legal nature is concerned, the preventive administrative act, in terms of the purpose of the legislation and the arrangement of the normative system, was distinguished into the types of "harzard prevention", "danger prevention" and "risk prevention", three kinds of preventive frames, in order to facilitate the law to standardize the objective cognition and follow up the basis of recognition. In practical application, there are different requisite elements, and so as for the future administrative remedy channels will be different. However, the relevant provisions of the Food Safety Sanitation Act provided no definition of the correct meaning of. 政治大 enforcement and its legitimacy can’t be enacted without doubt. 立. interpretation and scope of application, so the precautionary withdrawal of the law. ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. n. al. er. io. Key words：Food safety, Risk, Precautionary principle, Precautionary withdrawal. Ch. engchi. i n U. v. iii. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(5) 目次摘要 ............................................................................................................................. i Abstract ......................................................................................................................ii 目次 ........................................................................................................................... iv 表次 ..........................................................................................................................vii 圖次 ........................................................................................................................ viii 第一章. 緒論............................................................................................................ 1. 第一節. 研究背景................................................................................................ 3. 第二節. 研究動機................................................................................................ 3. 第四節. 第一節. 學. 第二章. ‧ 國. 第三節. 治政研究目的與方法.................................................................................... 5 大立研究範疇與架構.................................................................................... 5 預防原則與行政管制................................................................................ 8 預防原則與風險概念.......................................................................... 10. ‧. 國際法之現代風險概念...................................................................... 11. 第二項. 歐盟一般食品法之風險預防概念...................................................... 17. y. sit. 預防性行政管制.................................................................................. 22. io. er. 第二節. Nat. 第一項. 第一項. 風險預防之不確定性.......................................................................... 23. 第二項. 風險預防之類型化.............................................................................. 27. n. 第三節. al. Ch. engchi. i n U. v. 食品安全之預防性管制措施.............................................................. 29. 第一項. 危害防止.............................................................................................. 30. 第二項. 危險預防.............................................................................................. 33. 第三項. 風險預防.............................................................................................. 35. 第四節. 小結...................................................................................................... 38. 第三章食品安全行政管制與行政上法執行............................................................ 39 第一節. 食品安全行政管制.............................................................................. 42. 第一項. 食品安全之行政管制行為形式.......................................................... 43. 第二項. 食品安全之行政指導行為形式.......................................................... 47. 第二節. 預防概念下之食品安全行政管制措施.............................................. 50 iv. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(6) 第一項. 許可、登錄.......................................................................................... 52. 第二項. 禁止、限制.......................................................................................... 54. 第三項. 標示、廣告.......................................................................................... 57. 第四項. 查核、檢驗.......................................................................................... 63. 第三節. 事先預防原則之行政上法執行.......................................................... 65. 第一項. 公告、預警.......................................................................................... 66. 第二項. 限制、停止.......................................................................................... 72. 第三項. 下架、回收.......................................................................................... 75. 第四項第四章第一節. 小結...................................................................................................... 80. 政治大. 預防性下架之行政上法執行.................................................................. 81 預防性下架之行政法律關係.............................................................. 83. 立. 組織法關係與作用法關係.................................................................. 84. 第二項. 公權力關係與非公權力關係.............................................................. 85. ‧ 國. 第二節. 學. 第一項. 預防性下架之行政行為形式.............................................................. 87. ‧. 預防性下架之類型化.......................................................................... 89. 第二項. 預防性下架之法律性質...................................................................... 95. y. sit. 預防性下架之合法性與正當性.......................................................... 96. io. er. 第三節. Nat. 第一項. 第一項. 合法性.................................................................................................. 97. 第二項. 正當性................................................................................................ 103. 第五章. n. 第四節. al. Ch. engchi. i n U. v. 小結.................................................................................................... 107 結論........................................................................................................ 110. 第一節. 研究發現............................................................................................ 111. 第二節. 未來展望............................................................................................ 114. 參考文獻 ................................................................................................................ 120 中文部分 120 書籍(台灣) ......................................................................................... 120 書籍(大陸) ......................................................................................... 120 專書論文(台灣) ................................................................................. 121 期刊論文(台灣) ................................................................................. 121 期刊論文(大陸) ................................................................................. 129 v. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(7) 研究計畫............................................................................................ 130 博碩士學位論文................................................................................ 131 網際網路............................................................................................ 131 英文部分 132 書籍.................................................................................................... 132 專書論文............................................................................................ 132 期刊.................................................................................................... 133 網際網路............................................................................................ 134. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. vi. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(8) 表次表一、監察院調查黑心油品案預防性下架措施之類型化...................... 94 表二、「食品衛生安全預防性下架原則」法源依據之條文類型化...... 101. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. vii. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(9) 圖次圖一、危險、風險與剩餘風險之關係圖 (複製自傅玲靜註文 58) ........ 25 圖二、風險分析系統架構圖...................................................................... 40 圖三、食安法立法架構與危害、危險、與風險之行政管制規範.......... 50 圖四、食安法公告預警行政上法執行之法律上利害關係人三面關係.. 72 圖五、衛福部「食品衛生安全預防性下架原則」函文.......................... 82. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. viii. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(10) 第一章. 緒論. 近年來層出不窮之食品事件，由於關係到人民食品安全之層面，導致政府主管機關與立法者，為了順應社會民情與媒體輿論之要求，而積極強化國家對於食品產業之食品安全管制、法執行與裁罰規範。試觀我國食品衛生管理法(以下簡稱食衛法)於中華民國六十四年一月二十八日總統(64)台統(一)義字第 472 號令制定公布，全文 32 條，而開始了這部管理我國食品衛生安全及品質，維護人民健. 政治大總統華總一義字第 10700007751 立號令修正公布第 28 條條文)，共歷經了 16 次之. 康之特別法；時至最近(2018 年 10 月)之公布(中華民國一百零七年一月二十四日. ‧ 國. 學. 修法。. 食衛法於 2013 年全文修正時納入歐美國家之「風險預防概念」，並於 2014. ‧. 年條文修訂正式更名為食品安全衛生管理法(以下簡稱食安法)。立法機關對於食. sit. y. Nat. 品安全管制規範內容，不斷大幅之增修制訂，表現了政府對於食品安全之重視與. n. al. er. io. 決心。只是，政府透過立法與行政之法制高權優勢，不斷課予食品業者之法定義. v. 務，導致食安法制化出現嚴重司法與行政之權力失衡，對於違法業者之裁處與對. Ch. engchi. i n U. 消費者之保護亦被相對地強化。衛福部以「食品衛生安全預防性下架原則」函釋之行政規則，函告各法人機構與公協會，通知會員與廠商，作為行政主管機關統一採行預防性下架之法源依據與下架原則。惟，政府若不能自我審查其行政行為是否具備合法性，就是武斷；任何行政機關若不能自我拘束，而逾越依其職權本質規制正當之合目的性，就是強橫。我國食安法規範之嚴刑化與重罰化，不一定能解決食安問題；而順應民粹地個案式之修法，反而造成主管機關在法源依據與法執行上之困境與違法。公務人員為行政行為須有實體法與程序法上之適用；即主管機關一切行政行為，均必須於實體法有據，且符合程序法之要求始具備其合法性。質言之，沒有 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(11) 法律授權，行政機關即不能合法地實施行政行為(如處分)。故非依法律、法律授權之法規命令，或地方制度法中之自治條例之規定，對於人民權利事項，不得任意限制及剝奪之1；而法律、法規或其他行政行為，其內容必須明確，於涉及人民權利義務事項時，須有清楚之界限及範圍，使人民有預見之可能與遵循之期待。行政機關為追求特定之行政目的與任務之執行，採取對人民一定之義務負擔或不利益處分等行政管制與法執行，必須與行政行為所欲追求之目的間，有實質之內在關聯性與合理之正當性，以防止行政機關利用其高權地位而逾越或濫用權力，造成對人民不合理之義務負擔與權利侵害。就行政處分之裁處，雖然法律授. 政治大此裁量行為之空間並非為法外空間，亦非允許行政機關任意決定之空白授權。立. 權行政機關得依專業進行裁量，而主管機關享有一定之行政裁量與判斷空間；然 2. 務之目的下，更能保護人民之基本權利。. 學. ‧ 國. 裁量權之行使更必須遵循之程序規範與法規授權，期於行政機關有效執行國家任. ‧. 「行政管制」乃立法者規範並課予相對人之義務，以達到規範管制之目的，. y. Nat. 而對於違反義務者，施予以有效率之法執行制度。基本上行政管制是一種消極之. er. io. sit. 行政行為。此乃基於傳統行政法思惟下之行政萬能主義或行政獨佔主義，強調法律學思維之優位之制度設計。故而，舉凡積極矯正私人行為上違法行為，令其實. al. n. v i n 現適合法目的狀態之行政方法手段均屬「行政上法執行」之概念；相對於「行政 Ch engchi U 管制」是屬於消極之行政行為，「行政上法執行」則可定性為積極之行政行為。. 而法執行之合法性論議內容，亦須考慮對於法執行相對人其權利之保護與防止法執行權限濫用。對於食品安全衛生管理行政管制而言，政府基於實現保護人民之身體、生命、與健康之基本權利法定任務，自有其行政上法執行之權責與必要。. 在法律保留原則之下，限制人民之權利或課予義務須以法律之依據或授權；地方自治法規（自治條例而言），係由地方議會三讀通過（僅限於直轄市、縣市），由地方行政機關所公布者；然自治條列本身並非法律，或法律授權行政機關所訂定之法規命令，故似乎有違法律保留原則之疑義。地方制度法及行政罰法雖有明文，地方自治條例可以為行政罰之依據，故而上述法理上爭議仍然存在。 2 空白授權主義，是指法律對本應由法律規定之法律構成要件（前提），甚至法律效果（法律責任、權利與義務），授權由法規定命令來規定。空白授權主義因為使人民之權利義務陷於不確定狀態，也使行政權之濫權增加到最大程度，故在刑事法律不能採行空白授權主義。 2 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(12) 第一節研究背景監察院於 104 年 10 月，針對衛生主管機關對於正義、頂新及南僑三家公司之食品事件相關行政處置案件通過糾正案3。該糾正案報告指出，衛生福利部(衛福部)以“恐涉國家賠償”之非專業理由，對違規食品之證明文件認可基準，以及採取「下架」行政措施之決定標準不一，有失執法之客觀公正，斲傷行政機關之公信力。監察委員包宗和表示，衛福部竟然以「預防性下架」可能導致業者損失、提出國家賠償為由，對頂新公司產品拖延 18 天始命「下架」；然，對南僑公司. 政治大導致南僑公司揚言提出國家賠償爭訟，顯見主管機關對於「下架處分」之認事用立之個案，卻逕自命業者 2 天內須自行「預防性下架」，而事後卻證明是烏龍一場，. ‧ 國. 學. 法標準不一，而命「下架處分」與「預防性下架」就法理上實則有本質上之差異。凡此，足證行政機關執法應公正客觀，以遵循依法行政原則；況食安法條文業已. ‧. 訂定管制與裁罰規範標準，主管機關自不得恣意認定裁罰行為，違背行政自我. sit. y. Nat. 拘束原則。. n. al. er. io. 爰此，「預防性下架」這個不明確法律概念之行政行為與事實認定，以及其法. v. 執行上構成要件之該當與行政裁量和判斷餘地，確實需要有更進一步之釐清之. Ch. engchi. i n U. 必要，以利行政機關之遵守，以及對於相對當事人(食品業者)之有被期待可能，更能滿足一般消費者對於食安法所規範之符合滿足國民享有之健康、安全食品以及知的權利。. 第二節研究動機睽諸我國行政機關，對於「社會性」大於「安全性」之食品事件，所實施之. 監察院正義及頂新公司混充飼料油案食藥署處置失當，監察院糾正衛福部，提「正義頂新糾正案文」，提案委員包宗和、江綺雯、楊美鈴，104 年 10 月。檢自：監察院全球資訊網： https://www.cy.gov.tw/sp.asp?xdURL=./di/Message/message_1.asp&ctNode=903&msg_id=5395；(最後一次瀏覽 2018/05/10。) 3 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(13) 強制性行政處置措施，其中「預防性下架」4一詞似乎已儼然成為對於重大或突發性食品安全衛生事件所採取之標準程序。實則，我國食安法明文規範第 15 條第 1 項規定食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列；同法第 41 條第 1 項第 4 款規定主管機關為確保食品符合本法規定，對於有違反第 8 條第 1 項、第 15 條第 1 項、第 4 項、第 16 條、中央主管機關依第 17 條、第 18 條或第 19 條所定標準「之虞」者，得命食品業者暫停作業及停止販賣，並封存產品；而依據食安法第 4 條第 5 項規定，主管機關基於食品風險管理之任務目的，得限制或停. 政治大收、限期改製、沒入銷毀等食品安全管理措施之法執行。質言之，我國食安法立. 止食品業者之輸入查驗、製造及加工之方式或條件，以及下架、封存、限期回. 中並無「預防性下架」之明文。雖學者有謂預防性下架，為一通俗性用語，係依. ‧ 國. 學. 據事先預防原則所採行之食品安全管理措施，而食安法之中相關之用語為「事先. ‧. 預防原則、下架、停止販賣、（限期）回收」，其發動之主體可以區分為中央主. y. Nat. 管機關、地方主管機關、食品業者；亦即中央與地方主管機關可以發動強制性或. er. io. sit. 建議性之「預防性下架」，食品業者也可以自主性地進行「預防性下架」5。惟主管機關認事用法，豈可以未明文之通俗用語解釋行侵害人民權利之實，實則混. n. al. Ch. 淆法律條文適用與法定管轄權責。. engchi. i n U. v. 預防性原則構成要件之該當，關係著「預防性下架」法理基礎與合法性6。故此，屬不確定法律概念之「重大或突發性食品衛生安全事件」，行政機關若未依食安法規範之風險評估或流行病學調查結果之科學證據原則，而逕自裁量與判斷並採行「預防性下架」之行為處置，有無違背食安法納入預防性原則之立法目. 衛福部 FDA 食字第 1031304565 號函(103.12.30)附件；FDA 食字第 1041300398 號函(104.02.06) 修正附件：『食品衛生安全預防性下架原則』。 5 國立臺灣大學社科院風險社會與政策研究中心，針對食品安全採行預防性下架管理措施之聲明，建立於 2015-03-28, 週六 22:00。，檢自：http://rsprc.ntu.edu.tw/zh-TW/(最後一次閱覽日期：2018 年 01 月 20 日。) 6 命下架之處分之決定，是否有著風險規範應有之思維，即依條文規定所應進行之風險評估與流行病學調查？有無回應這部食安法開宗明義所揭示的預防精神？抑或是有如空白授權，讓命暫時性下架之行政決定充斥著新聞版面而無所聞問？ 4 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(14) 的；抑或食安法只是提供了行政機關之空白授權，讓「預防性下架」之行政行為，成為順應媒體與民眾輿情所為之便宜行事。為避免行政機關執行公權力之過度逾越與濫權，其相關規範之法理基礎與適法性著實值得深入探討。. 第三節研究目的與方法本文之研究目的希望透過預防原則之學理、其應用於我國食安法之行政管制與法執行之合法性探討，嘗試就我國現行食安法相關行政管制規範條文之整體性與立法精神之釋義，以期研析「預防性下架」行政上法執行之合法性與正當. 政治大範與效果。故必須明確食品安全管制措施之規範原則，方能期待行政機關正確之立. 性。由於行政行為種類之多樣性，不同行為形式在解釋上，將造成不同之法律規. ‧ 國. 學. 行政上法執行，以及相對當事人對於管制措施之預見可能性；並確保權利受到侵害之相對當事人，後續救濟途徑之援用，落實我國憲法第 16 條對於人民之訴訟. ‧. 權保障，更圓滿訴訟權保障核心之有權利必有救濟之基本法理。. sit. y. Nat. 故本文之之研究方法係以我國食品安全衛生管理法制為主軸，有系統地蒐集. n. al. er. io. 國內針對「食品安全預防性下架」為探討議題之學位論文、期刊論文、研究、專. v. 書以及相關新聞報導，並同時以「預防原則」、「預警原則」等為關鍵字，透過圖. Ch. engchi. i n U. 書館之電子資料庫，有系統地檢所蒐集國內外相關之期刊論文、新聞報導、專書，及相關法律規範；除以法律觀點為主要探討外，筆者亦關注風險哲學、政治管理、環境保護觀點之文獻，透過上述資料之蒐集、閱讀整理分析，嘗試釐清食品安全衛生管理法第 4 條第 1 項的「事先預防原則」（預警原則）其意義、過去發展之歷史脈絡、實際運用之時機與要件，以及此概念於我國發展之現況。. 第四節研究範疇與架構本論文之研究範圍，擬先就我國食品安全衛生管理規範之立法沿革，探討其對於食品安全管制之法制發展，並針對風險社會概念體現於國際法之預防性 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(15) 原則之概念導入，以其對於食品安全管制之行政行為，於行政法上之法學理論應用，以及法規範適用上與必要性進行分析與論述，以期能確認「預防性下架」政府機關行政行為之定性與法律地位，給予行政機關之正確法源依據，為其實現行政目的之適用上，提供行政上法執行之合法性與正當性，以期防止行政機關之權限逾越與濫用，完整賦與受處置之相對當事人之權利保障。本文之研究範疇以我食安法規範下之食品(安全)事件主管機關命下架之行政行為為主軸，架構上則共分為六章。除第一章緒論外，主要分為第二章預防原則與行政管制、第三章食品安全行政管制與行政上法執行、第四章預防性下. 政治大本文之建構上則於第二章「預防原則與行政管制」試圖先由第一節「預防原立. 架之行政上法執行、第五章預防性下架之行政救濟、以及第六章結論。. 則與風險概念」談起，由社會科學之角度導入風險社會，帶入作用法之風險規制. ‧ 國. 學. 概念，而進一步談到國際法之現代環境風險概念，以及歐盟一般食品法之風險預. ‧. 防原則概念。風險之基本概念建構之後就帶入本章第二節「預防性行政管制」之. y. Nat. 不確定性，先就預防性行政管制之不確定法律概念之關聯性，進而彙整學說上如. er. io. sit. 何將預防性行政管制之類型化，以及預防性行政管制之行政規則之定性學理；接下來就真正進入第三節「食品安全之預防性管制措施」，而帶入危害防止、危險. al. n. v i n 預防、以及本文之核心風險預防等三種食品安全管制規範之分類。 Ch engchi U. 第三章則將討論重心聚焦於「食品安全行政管制與行政上法執行」。先就第. 一節「食品安全行政管制」，探討食品安全之行政管制行為形式以及行政指導行為形式；再檢討第二節「預防概念下之食品安全行政管制行為形式」，作為食安法有效管制之思考方向與行政管制行為形式，區分為許可登錄、禁止限制、標示廣告、以及查核檢驗等管制措施；進而論述第三節之「事先預防原則之行政上法執行概念」，而以公告預警、限制停止、與下架回收等行政上之法執行，作為鋪陳本文主軸第四章「預防性下架之行政上法執行」之導入。第四章則以聚焦於近年來幾個食品安全「預防性下架之行政上法執行」實務案例做整體性分析。探討第一節「預防性下架之行政法律關係」，再定性第二節 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(16) 「預防性下架之行為形式」、以及探討第三節之「預防性下架之合法性與正當性」。第五章則論述「預防性下架之行政救濟」，包括第一節「爭訟可能性分析」，用以探討預防性下架之行政行為可能定性為事實行為、暫時性行政處分、或是對人之一般處分，以及所衍生出來之第二節之不同「行政爭訟類型」，包括訴願、撤銷訴訟、確認訴訟、課予義務訴訟、以及一般給付訴訟等行政訴訟；最後以第三節「國家賠償與損失補償」作為完整救濟之途徑。最後第六章則為結論，企圖以訴願決定研析，綜合本文對於食品安全事件預. 政治大. 防性下架之行政上法執行之研究發現與未來展望。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(17) 第二章. 預防原則與行政管制. 人類在現代科學與技術上之發展，確實提供了前所未有之舒適和便利。然由於我們對於科技知識之侷限性，以及存在於自然界與人為系統性之不確定因素；今日被視為安全無虞之技術應用與生活形態，明日卻也可能因為不確定之潛在風險，而帶來造成對人類身體、健康與生命上之重大危害。不確定性是當我們沒有足夠知識與能力，來描述當前情況或評估將來之結果，是人類對於相關事物之關鍵性特徵；而風險則是必然可能出現之負面效果，或謂危害之不確定性狀態。自. 政治大行政管制上，亦須考慮不同風險之社會適性、預防方法與容許標準，作為法制規立然科學和社會科學對於風險之認知，有其根本上之不同。因此，政府主管機關之. ‧ 國. 學. 範之依據。. 「風險社會」之概念，反應了人類對於周遭環境不確定風險之重新思考與認. ‧. 知7。國家用於調控行政任務之管制規範與行政上法執行，自不得無視於迥異於. sit. y. Nat. 傳統社會，對於危險認知與危害產生因果關係之要件要求。就法之層面而言，在. n. al. er. io. 民主憲政國家中，政府之主要任務是要保障人民之權利，於是當社會出現造成人. v. 民權利侵害之危險存在時，亦即存在有某一危害事件發生之不確定風險，而此事. Ch. engchi. i n U. 件之發生將會或已經造成人民、社會與國家法益之損害者，政府便必須扮演起危害防止之角色；而對此事件之可能發生，進行法制規範上之規制或行政管制作為，以期防止危害發生之事實狀態、預防存在而可能產生實質危害之危險、甚至將管制時點前置到不確定性極高之潛在風險預防。然而，國家行政管制之結果，卻又涉及被管制之相對人權利之限制，基於法治國原則8，政府之各種管制性措施，必須有其法源依據與管制界限。為達到行 7. Ulrich Beck, Risiskogesellschaft. Auf dem Weg in einen andere Moderene (Frankfurt Suhrkamp, 1986). Risk Society, Towards a New Modernity. London: Sage Publications. P.10. 該書被翻譯成三十五種語言在全球發售，風險社會的理論在學術研究與實務政治運動中的影響甚鉅。 8 法治國原則包括「法律保留原則」為法治國原則積極內容(釋字第 443 號解釋)；「法律優位原則」為法治國原則消極內容(憲法第 171 條、第 172 條)；「明確性原則」規範明確性(釋字第 491 號解釋)，授權明確性(法律保留)；「平等原則」無正當理由(行政程序法第 6 條)，不得為差別待 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(18) 政管制之目的，行政機關應注意管制措施之合法性，亦即只有在各種行政管制手段合法之前提下，管制措施以及各種管制革新手段，才能討論其正當性。因此，行政管制之合法性與正當性之適用，前提就是須符合憲法第 23 條，所規定之法律保留原則及比例原則。隨著越來越多不可預知、不能確定，並且難以估計，但卻可能造成災難性危害後果之風險出現，例如基因改造生物或狂牛症普恩蛋白(Prion)9之發生等，所帶來之未知或已知危害之風險，政府需要制定一種保護人民之預防模式，以免其遭受因人類活動與科技發展所導致之不確定性風險。. 政治大與除去，再施以承擔刑事、民事或行政責任作為賠償或補償手段，前置到危害發立預防原則概念之出現，意味著政府之行政管制措施，已由危害發生後之控制. 生前控制性之預防措施。預防原則是一種用來處理風險社會概念下之風險時之最. ‧ 國. 學. 基本形式；即當行政管制措施遇上科學上之不確定性因素時，政府基於不確定之. ‧. 法律概念，所採取實務上之應用方法。. y. Nat. 「預防」兩個字在文義之解釋上，是以行動來保障人類生命、健康與財富和. er. io. sit. 環境或其他個人或社會與國家法益，免於受到可能產生嚴重傷害之潛在風險所侵害。然而，在國際上，由於文字上之來源不同，與翻譯上和定義上之混淆不清，. al. n. v i n 人們對於所謂危害(Hazard)、危險(Danger)、與風險(Risk)之認識與感知不同 Ch engchi U. 10. 。. 解釋上，危害通常被定義為損害人類健康或環境等目標之結果；而風險則包括暴露之可能性和危害之程度。所以，危害是對環境以及個人生命、財產，或健康構. 遇(憲法第 7 條)；「比例原則」適當性，必要性(行政程序法第 7 條)，衡量性等原則(憲法第 23 條)；「信賴保護原則」法律安定性原則、法律不溯既往原則(釋字第 525 號解釋)；「正當程序原則」(釋 396)；「全面救濟原則」(釋 466)；「裁量不得濫用原則」逾越權限或濫用權力，以違法論(行政程序法第 10 條，行政訴訟法第 4 條)。 9 普里昂蛋白（英語：prion，發音為/ˈpriː.ɒn/；又譯為普恩蛋白、普粒子、朊病毒、朊毒體）是一類僅由蛋白質構成感染性物質，不含遺傳物質核酸，被歸類為亞病毒因子。 10 檢自：Wiley online library ( https://onlinelibrary.wiley.com/ )：The potential to harm a target such as human health or the environment is normally defined as a hazard, whereas risk also encompasses the probability of exposure and the extent of damage…The empirical study made clear that risks and hazards are perceived very differently depending on the stakeholders’ perspective. Their own worldviews played a major role in their specific use of the two terms hazards and risks in communication. (最後一次閱覽 2018/4/5。) 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(19) 成風險或威脅之結果。另一方面，危險一詞來自中世紀之英文單詞“daunger”，意思是“權力”或“危險”；這是從古法國“dangier”，而從拉丁“主人”，這意味著“危險”11在英文中它指的是導致傷害之力量與原因。故本文定義「危害」是對個人、財產或環境等構成威脅之結果，而「危險」是個人處於「風險」狀態或易受可能危害之原因。「危害」通常用於指非常嚴重或危及生命之風險情況，而「危險」通常使用上較為籠統之方法，指的是可能造成輕微或嚴重損害之風險情況。實證研究證明，風險和危害根據利益相關者之觀點非常不同12。個人之主觀感知在具體使用危害和風險兩個術語之溝通上，發揮. 政治大預防原則於法令規範之適用操作上，產生了許多之混亂與濫用，甚至有行政權限立了重要之影響力。同樣的，對於什麼是預防，亦有存在著不同之觀點，自然對於. 逾越與違法律保留原則之虞，並造成對人民基本權力之侵害。. ‧ 國. 學. 惟「預防」一詞之語意涵蓋甚廣，就文義與體系上之解釋，依其意旨與危害. ‧. 發生之可能性和不確定性，本文將其區分為「危害防止」、「危險預防」、以及「風. y. Nat. 險預防」等預防性之類型化，與在行政干預之連續時間軸上之前置時點之三個階. er. io. sit. 層；由於此行政行為對於相對人基本權利之侵害，行政權判斷授權之程度，必須接受不同司法審查密度檢驗，亦即行政機關對於預防之不確定法律概念，無論是. al. n. v i n 在法律解釋、事實認定與涵攝，原則上都必須接受司法完全審查；故，行政機關 Ch engchi U. 之解釋性法規命令與行政規則甚或職權命令，在法律規範上適用之合法性問題，實有必要進一步深入釐清其法律之本質與定性。. 第一節預防原則與風險概念預防之概念是人類對於在不確定狀態下之處事智慧。雖然預防並不是一個新的概念，但是隨著時間之推移，對於預防之主觀理解也因人而異。因此，「預防. 檢自：Differencebetween.net：http://www.differencebetween.net/。(最後一次閱覽 2018/4/5。) 許宏達，2014，環境風險管制之法律建制：以行政管制方法之變遷為中心，國立中正大學法學集刊- 環境風險管制之法律建制，103 年 8 月 7 日，頁 114-202。 10. 11 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(20) 原則」一詞於法規範與法執行之應用，事實上是存在爭議。學者程明修教授謂預防原則是一種先於「危險」發生前之保護思考，其用意是自始不想讓危險防護之強制性法律效果發生13。然不論是危險或風險，在已確定之危險門檻下發動國家權限之作為，即屬預防作為之射程範圍。故此，在廣義之風險概念下，風險與危險兩者，均可有風險預防原則之適用。學者李介民教授則認為，預防原則是在「危害」發生前，就採取保護措施之思維14。在關於預防原則之辯論中，人們表示需要以合乎倫理之方式進行預防。聯合國教育、科學及文化組織，則於 2005 年 3 月發表了「The Precautionary. 政治大政院環保署官網之國際常用環境雙語詞彙對照表中，precautionary principle 一詞立. Principle」，我國在中文翻譯上即為「預防原則，」或有謂「預警原則」15。按行. 學. 學與生態學名詞解釋上，則翻譯為「預防原則。」. 第一項國際法之現代風險概念. Nat. sit. y. ‧. ‧ 國. 於「機關建議詞彙與新聞傳播學名詞」之中文翻譯為「預警原則」，而在生命科. n. al. er. io. 「風險預防原則」爲國際法和國內環境保護法律制度之一項重要之基本原. v. 則。所以，「預防原則」(Precautionary Principle)自然就成為各國國際環境法之風. Ch. engchi. i n U. 險概念。具體而言，「風險預防原則」一詞，似乎更貼切之反應了國際環境法之意義與精神。其含義是指，如果對人類之某種活動，可能導致對自然環境或人體健康有害之後果，且存在著很大之不確定性，則最好在該後果發生之前，且在不太遲之前採取行動，而不是等到獲得不容置疑之因果關係科學證據之後，再採取. 定義預防原則為一種先於危險(害)發生前的保護思考，而危險與風險預防措施之採行，則繫於政策考量與事務之不確定因素上。故預防原則為一種廣義風險概念下之預防適用。參閱程明修， 2009 發表於月旦法學雜誌(No.167)，行政法上之預防原則(Vorsorgeprinzip) – 食品安全風險管理手段之擴張。 14 預防原則則涵蓋了危害防止、危害預防(Gefahrenvosorge)、以及風險預防(Risikovorsorge)。參閱李介民，從危害防止法理探討預防性措施的合法性，靜宜法學第四期，2015 年。 15 預警原則說明 1992 年《里約宣言》中國際環境法原則之概念。參閱陳貞如，面對國際海洋法規範中的科學不確定性－預警原則適用之內涵與極限，2012 年國立政治大學現代國際法與超國界法學術研討會論文。 11 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(21) 行動16；該作者亦列出了該原則之四個核心組成部分，分別是：在不確定之情況下採取預防行動、向環境破壞活動之支援者轉移舉證責任、探索各種可能有害行為之替代方案、和增加公眾參與決策。「預防原則」最早是在 80 年代德國環境法中提出17。從國際層面分析，1987 年在倫敦召開『國際北海大會』通過之北海條約(The North Sea Treaties)中被首次提出。此後，一些非政府組織也積極倡導該原則，如綠色和平組織，使該原則在環境保護領域內之適用範圍不斷擴大，並在國際社會産生了很大之影響。在 90 年代以後，風險防範思想發展演變成爲一項公認之環境法原則，廣泛. 政治大險化學品控制等環境保護領域。而此預防原則亦已成為國際環境保護國家實踐、立地適用于生物多樣性保護、氣候變化控制、海洋污染防治、危險廢棄物管理、危. 條約與案例中為世人所接受之國際環境法中之主要原則之一。具體內容可參考. ‧ 國. 學. 1992 年發布之里約宣言(Rio Declaration)原則內容第 15 條18。里約宣言條文標示. y. Nat. 有著相當之重要指標性意義19 。. ‧. 出預防方法(Precautionary Approach)之內涵，里約宣言對於「預防原則」之發展. er. io. sit. 預防原則描述爲一個難以捉摸之概念，其內容之多樣性使其很難被人們普遍地理解。預防原則在 90 年代確立爲一項國際法原則以後，開始將該原則與一些. al. n. v i n 具體之預防性措施和方法結合起來，使風險預防原則更加具體、更具有可操作 Ch engchi U. 性，也更容易被公衆所理解20。學者洪德欽教授表示，預防原則已在 1987 年之「蒙特婁公約（Montreal Protocol）、」1992 年之「聯合國氣候變化綱要公約（UN “When an activity raises threats of harm to human health or the environment, precautionary measures should be taken even if some cause and effect relationships are not fully established scientifically.” Raffensperger C, Tickner J, eds. Protecting Public Health and the Environment: Implementing the Precautionary Principle. Washington, DC:Island Press, 1999. 17 Philippe Sand．Principles of International Environmental Law．Manchester University Press， 1995． 18 THE RIO DECLARATION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT (1992), PRINCIPLE 15: “In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” 19 同前揭註 18. 20 Charmian Barton．The Status of the Precautionary Principle in Australia：Its Emergence in Legislation and as a Common Law Doctrine．Harvard Environmental Law Review，Vol. 22, 1998． 12 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(22) Framework Convention on Climate Change）、」1992 年之「生物多樣性公約 (Convention on Biological Diversity)、」1992 年之「環境與發展的里約宣言」及 2003 年之「生物安全議定書(Biosafety Protocol)」等約十二項國際協定中都有納入預防原則之規定21。在「世界貿易組織」（World Trade Organization; 簡稱 WTO）談判論壇與爭端解決程序中，預防原則也是一項備受關注之重要議題。因此，風險之概念已被廣泛接受，預防原則之適用也變得多元化，更可以說是全面性為國際法與相關國內法納入管制規範條文。. 政治大里約宣言第 15 項原則之預防方法。里約宣言第 15 條內文之預防性原則，並不意立生物多樣性公約於前言針對預防原則說明；另外生物安全議定書前言也提及. 在決定應如何預防性監管政策。相反的，它指出如果存在重大損害之威脅，科學. ‧ 國. 學. 之不確定性不應成為拒絕具有成本效益之預防性措施之藉口。里約宣言關於預防. ‧. 原則之聲明，在隨後之國際協定中得到廣泛接受。一些人爭辯說，現在之預防原. y. Nat. 則被廣泛接受，認為應該承認它是國際習慣法22。但也不是沒有反對之聲音23。. er. io. sit. 1992 聯合國氣候變化框架公約24和生物多樣性公約25序言部分載有與里約宣言中關於預防原則之表述幾乎相同之措詞。歐盟明確核可了預防原則，並將其納. al. v i n 。1992 年馬斯特里赫特條約(The Maastricht Treaty)在不解釋它 Ch engchi U n. 26. 入一些監管指令. 洪德欽，預防原則在 WTO 的規定與實踐，中央研究院周報，第 1180 期，2008 年。國際習慣法或稱習慣國際法，係指作為國際通例證明而經接受為法律者；或是一種明確而繼續從事某種行為之習性，而此種習性源於堅信依據國際法有義務或權利來實施。 23 Zander, J. (2010) The Application of the Precautionary Principle in Practice: Comparative Dimensions, Cambridge: Cambridge University Press. 24 联合国气候变化框架公约； http://www.wipo.int/edocs/lexdocs/treaties/zh/un-fccc/trt_un_fccc.pdf ，最後閱覽日期 2018/6/14 。 25 The Convention on Biological Diversity；https://www.cbd.int/convention/text/，最後閱覽日期 2018/6/14 。 26 指令（Directive）是歐洲聯盟的一種成文法(歐盟法律)。和規章（Regulation）不同，指令只要求歐洲聯盟成員國達成訂明之目標，但並不限制成員國達成目標之方法。事實上，"Directive" 在歐盟官方的德文用語裡叫做 "Richtlinie" ，就是準則之意。而規章立法後則立即成為每個成員國的法律一部分，各國必需照其內容執行。指令通常在規則以外留有酌情權，好讓成員國有彈性地執行。指令按照情況，由各種歐盟的立法程序頒布。詳見 Nanda, Ved P. Folsom, Ralph Haughwout; Lake, Ralph B., Ed., European Union law after Maastricht: a practical guide for lawyers outside the common market. The Hague: Kluwer. 1996: 5. The Union has two primary types of legislative acts, directives and regulations. 13 21 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(23) 提供什麼之情況下通過了預防原則，目前歐洲聯盟運作條約第 191 (2) 條提到預防原則，作為環境政策之一部分。在 2000 年 2 月，歐洲聯盟委員會就預防原則發表了一份公開文件，詳細解釋了它對該原則是什麼，以及應如何適用於歐盟環境政策決定之意見。只是美國政府已經不願意接受預防原則，儘管它通常與美國大多數環境法之內容是一致的。其中主要之原因來自一些對預防原則之批判，美國認為這將加劇他們視為過於嚴格之監管措施。美國甚至認為，預防原則在其對環境和人類福祉之影響上是極其反常的27；或是預防原則實際上只會作出比需要的更糟糕之決定28。. 政治大對人類健康和環境之影響目前還不完全理解之風險。最大之爭點在於美國認為確立. 美國反對論述中隱含之觀點是，社會面臨之風險來自過於謹慎之監管，而非. 定之風險(危險)不一定會比不確定之風險所造成之危害來的小，故人類應該積極. ‧ 國. 學. 危險之預防，而不太需要過度擔憂這些不確定之風險。此可謂美國對於風險之務. ‧. 實概念。. y. Nat. 歐洲聯盟委員會之公布文件概述了使用預防性原則之指導方針。這一概念反. er. io. sit. 而擴大了將會導致過嚴之管制規範之疑慮。事實上，預防原則並未規定監管機構禁止或放棄所有新技術。相反，預防原則提供了詳細之監管反應和靈活之風險規. al. v i n ；而這份指導文件建議，對風險之監管對策應是比例性、非歧視性、與 Ch engchi U n. 29. 避程序. 符合已採取之類似措施。它贊同利用成本效益分析，來協助管制規範之決定，並認為必須以新之科學證據，作為審查臨時管制措施之重要依據。政府主管機構若能及時回應一般民眾對預防措施之要求，則民眾對某些主觀認知上有立即性風險之威脅，就不會過於擔心；因為這主觀認知上之不確定風險，在研究結果上反而不是那麼危險30。事實上，除了美國有專家學者提出上述. Cross, F.B. (1996) ‘Paradoxical Perils of the Precautionary Principle’, Washington & Lee Law Review, 53(3): 851-925. 28 Lomborg, B. (2001) The Skeptical Environmentalist: Measuring the Real State of the World, Cambridge: Cambridge University Press. 29 Applegate, J.S. (2002) ‘The Taming of the Precautionary Principle’, William & Mary Environmental Law and Policy Review, 27(1): 13-78. 30 Sunstein, C.R. (2005) Laws of Fear: Beyond the Precautionary Principle, Cambridge: Cambridge 14 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(24) 之憂心，歐洲聯盟委員會之文件公告也概述了使用預防性原則之指導方針，也積極避免預防原則概念將會導致政府管制措施之過度執行。因此，歐盟之指導文件強調須靈活運用預防原則，在現代科學技術無法提供足夠之確定性情況下，用以處理對已確定之現象、產品或過程產生之潛在危險影響之風險。所以，風險之預防原則還是必須在危險已經被確認之情況下實施。只是，各國家或機構在處理特定之環境風險來源時，還是採用了不同之預防原則概念下之法規範與法執行判斷。不過，隨著各國越來越多地相互學習模仿在行政管制措施上之創新，各國彼此行政管制措施中之跨文化差異正在縮小，美國也不例外31。預防原則也越來越. 政治大. 受歡迎，儘管它並不能提供任何具體決定規則，亦無法回應如何判斷多麼安全才是安全之不確定風險問題。. 立. 學者 Vogel 研究指出，儘管美國在 70 年代和 80 年代初對於預防原則之適用. ‧ 國. 學. 上是比歐洲更加謹慎，但今天之歐盟在應對人類健康和環境風險方面，卻反而比. ‧. 美國更加謹慎。另，美國更加重視風險評估(Risk Assessment)和不太尊重美國司. y. Nat. 法審查，而提高了對於必要之科學證據水準要求，以作為證明風險管控制度實施. al. er. io. 以符合其合法性。. sit. 之必要性32。所以，美國對於風險之概念，被加強了科學證據之必要條件要求，. n. v i n 可以肯定的是，一個不重視風險預防原則之國家，即所有之監管行動都排除 Ch engchi U. 了不確定性之風險預防概念，可能不會比一個忠實擁護預防原則之國家訂定有比. 較寬鬆之行政監管規範。但前者是屬於被動「危害防止」或「危險預防」之國家，可能會對高度可確定之災害 (例如像恐怖襲擊或像福島核災事故) 採取嚴格之監管措施；而後者則屬於「風險預防」之國家。這個差異似乎也反映在美國食品安全現代法(Food Safety Modernization Act; FSMA)33 以及歐盟一般食品安全法 University Press. 31 Everson, M. and Vos, E. (1st ed.) (2009) Uncertain Risks Regulated, London: Routledge-Cavendish. 32 Vogel, David, The Politics of Precaution: Regulating Health, Safety, and Environmental Risks in Europe and the United States, Publishedby: Princeton University Press, 2012. P22-42. 33 美國 FSMA (PUBLIC LAW 111–353—JAN. 4, 2011)TITLE I—IMPROVING CAPACITY TO PREVENT FOOD SAFETY PROBLEMS；SEC. 103. HAZARD ANALYSIS AND RISK-BASED PREVENTIVE CONTROLS. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(25) (REGULATION (EC) No 178/2002 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL)34 對於食品安全管制規範條文呈現之差異。美國法院審理這些挑戰，最初支持預防性規範，但同時對預防性監管政策應如何進行表示關注。儘管幾乎美國所有之環境法規，都在明確危害證明之前批准了監管措施，但在發生危害或是預測危害之後似乎更容易去識別危險。在某種程度上，由於來自受行政管制之產業之巨大政治壓力，美國聯邦機構通常在採取法規之前等待損害證明；也就是必須先證明危害之發生，才能確立規範之有效適用 35. 。. 政治大構，對於預防原則不能採取過於謹慎之政策，以避免造成對於產業之發展產生過立美國產業之強大和日益增長之政治影響力，實質上也保證美國政府監管機. 分抑制之壓力。因此，在這些情況下，也幾乎不可能讓美國政府對預防措施，訂. ‧ 國. 學. 定任何實質之嚴格行政管制規範。相對的，歐盟顯然對於預防管制上更具創新精. ‧. 神，歐盟通過諸如 REACH36、WEEE37、和 RoHS38等指令規範，來採納預防性. y. Nat. 監管措施。這些指令在全球範圍內之監管政策之制定方面產生了巨大之影響。. er. io. sit. 因此，儘管美國目前對於預防原則採取保守作法，但全球化之力量和歐盟對風險預防原則概念之強力推動，最終可能使世界朝著對於風險預防原則之方向發. al. n. v i n 展。美國對於預防原則於法規範之適用上，就風險之角度來說，與其說是對於風 Ch engchi U 險之預防，不如說是對於危害之防止與危險之預防，這也勾畫出美國相關法規範之訂定上，使用 Prevention 之用詞會比使用 Precaution 一詞來的常見。. 歐盟一般食品法第 21 條：In those specific circumstances where a risk to life or health exists but scientific uncertainty persists, the precautionary principle provides a mechanism for determining risk management measures or other actions in order to ensure the high level of health protection chosen in the Community. 35 Percival, R.V. (2006) ‘Who’s Afraid of the Precautionary Principle?’, Pace Environmental Law Review, 23(1): 21-81. 36 REACH - Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of Chemicals (1907/2006/EC) 37 WEEE - Waste Electrical and Electronic Equipment (2012/19/EU) 38 ROHS - Restriction on Hazardous Substances Directive (2011/65/EU). 16 34. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(26) 第二項歐盟一般食品法之風險預防概念 90 年代初期，由於環境法專家之努力，風險之概念於預防原則之應用，在十年內已確立為歐盟法之一項新的「一般法律原則」。特別是，歐盟之判例法，不僅設法將預防原則之適用範圍，擴大到涉及科學不確定性之所有政策，而且還對預防原則可以適用之條件，特別是在公共衛生和食品安全領域，作出了極其有利之規範39。事實上，預防原則僅在歐盟初級法律中與其他環境法之原則被規範。這一規定迫使政府機構在其環境管制措之訂定上，必須基於上述之各種原則。因此，預防原則並沒有納入健康歐盟之政策(EU Health Policy)。. 治政歐盟一般食品法 Regulation (EC) No 178/2002 是歐洲議會和歐盟理事會於大立 2002 年 1 月 28 日第 853 號制定之有關食品規章，並於 2005 年 1 月 1 日起生效。 ‧ 國. 學. 其同時成立歐洲食品安全局(European Food Sfety Authority, EFSF)，以協調各會員. ‧. 國執行與食品安全有關之法規，如食品之可追溯性、防止有害食品（含有害物質）進入市場、食品供應鏈業者（含進出口商）之義務（包括配合實施歐盟食品及飼. y. Nat. io. sit. 料快速警報系統）、標示規範、不合符食品安全標準時須自市場回收之規定。其. n. al. er. 要求在食品法律基礎下，需要確認消費者與業者在做決定時是具有信心，而在科. Ch. i n U. v. 學基礎、結構與保障健康及其他權益建立其獨立性。為了確保歐盟內部市場之適. engchi. 當作用，經驗顯示採行確保不安全之食品不上市與辨識及反應食品安全系統之措施是必要的。為了對食品法律之科學基礎有信心，在現有之科學資訊及數據基礎下，聯盟國各該管機關應該以獨立、有目的且公開態度執行風險評估。而科學性風險評估是不能單獨進行的，在某些案例中，應依所有提供之資訊做風險評估，考慮相關事件的其他因子應該合法地，考慮包括社會、經濟、傳統、道德及環境因子及管控之可行性。預防原則已經喚起確保聯盟之健康保障，因此產生食品或飼料之自 39. Regulation (EC) No. 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002. 制定食品法一般原則和要求，建立歐洲食品安全管理局，並在食品安全事項上規定程序。而[歐共體關於食品法規定]( EC Regulation on food law)，更將預防原則納入其在食品法中之應用。 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(27) 由移動屏障。因此使用此原則時，需要採用統一之基礎。在特定情況，生命或健康之風險存在以及科學不確定性之持續，預防原則提供一項去決定風險評估措施或其他行動之機制，以確保聯盟國高度健康保護。歐盟一般食品法定義之「風險」指的是健康負面影響之可能性及其影響之嚴重性、以及隨之發生之危害。「風險分析」則意指連接危害評估、危害管理及危害溝通之過程；其中「風險評估」是指以危害辨識、危害鑑定、暴露評估及風險鑑定等四項以科學為基礎之程序。「風險管理」指不同於風險評估程序，衡量利益團體諮詢中之替代政策，考慮風險評估或其他合理因子，如果需要時，選擇適. 政治大險預測分析程序下，在風險評估者、風險管理者、消費者、食品業者、學術團體立合之預防或管控建議。「風險溝通」則指在關於危害及風險、風險相關因子、風. 或其他利益團體，包括風險評估發現之解釋及風險管理決定基礎，相互交換訊息. ‧ 國. 學. 及意見。而「危害」表示生物學、化學或物理的物質，存在食品中可能造成有害. ‧. 健康之潛在問題。. y. Nat. 作爲一部基本法，這部法律包括以下特徵：第一，在層級化之食品安全法律. er. io. sit. 體系中，歐盟一般食品法扮演著“憲法”之角色。作爲法律體系基礎，其針對風險預防、信息、進出口的基本義務、追溯之基本要求、食品從業者和主管部門之. al. n. v i n 責任作出了規定；第二，這一部新的食品法通過食品供應鏈之方式實現了從農場 Ch engchi U 到餐桌之全程監管，包括初級階段、生産、加工、流通環節以及出口。儘管食品. 之定義在歐盟法律中有所限制，但歐盟一般食品法同時包含了對飼料之規定，而這意味就動物源性食品而言，其安全保障真正從源頭抓起。將飼料排除在食品的定義中但又將其置于食品法的規範中，其意義正如歐盟一般食品法所述，食品法定義的廣泛性是爲了通過全面和整合的方式確保食品安全；第三，通過落實風險分析和風險預防原則，歐盟從風險規制角度入手對食品安全實施監管。作爲先鋒，歐盟諸多經驗值得借鑒。例如，其獨特之處就在于通過成立歐盟食品安全局，實現了風險評估和風險管理的分離。國內學者洪德欽教授早有著文對於有關預防原則之歐盟化作了詳盡之研究 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(28) 40. 。其主要研究議題包括預防原則之概念、發展背景，在歐盟之相關規定、實務. 操作與適用，以及預防原則為何歐盟化、如何歐盟化、歐盟化又有那些意涵與影響，並藉以了解預防原則在歐盟法律體系之發展路徑、法律意義與政策影響，以及預防原則之性質和為何具有強制力。研究指出，預防原則是一項重要之原則與措施，其適用於對於潛在、長期或嚴重之風險預防措施。因此，預防原則在國際論壇將受到更大重視，尤其如何從環境延伸至食品安全、公共健康及消費者保障，以及如何發展為國際法一般原則，歐盟在此一論證及發展過程，將扮演一項重要角色，值得重視. 41. 。. 政治大 (Court of First Instance; CFI)和歐洲法院 (European Court of Justice; ECJ)，有關於立. 本研究無意重新整理上述學者已完成之完整論述，僅希望就歐盟之初審法院. 食品安全保護問題之判決，以提供預防原則於歐盟實務上之不同見解；而試圖以. ‧ 國. 學. 這些法院裁決，來闡述預防原則之定性和適用方式，期能協助我國對於預防原則. ‧. 於食安法適用上之合法性與正當性探討有所助益。. y. Nat. 歐盟在 1998 年針對生技大廠 Monsanto (孟山都)以及 Pfizer (輝瑞藥廠)之案. er. io. sit. 例中42，預防原則之法理被定義為：如果對人類健康風險之存在或程度存在不確定性，則可以採取保護措施，而不必等到這些風險之現實和嚴重性充分顯現43。. al. n. v i n 歐盟法體系在公共衛生保護領域，預防原則是被放在穩固基礎概念之架構上，歐 Ch engchi U. 洲法院最初隱含地、隨後則明確地，將預防原則擴大到公共衛生領域。歐盟並於 2000 年正式通過並公布了歐盟委員會採取預防原則之溝通文件44。洪德欽，2011。預防原則歐盟化之研究。東吳政治學報/2011/第二十九卷第二期/頁 1-56。同前揭註 40。 42 Case C-157/96, National Farmers’ Union and Others, [1998] ECR I-2211, §63; Case C-180/96, United Kingdom v. Commission, [1998] ECR I-2265, §99; and Case C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia, §111. See also Case T-13/99, Pfizer, §139. 43 判例中引述原文為：“where there is uncertainty as to the existence or extent of risks to human health, protective measures may be taken without having to wait until the reality and seriousness of those risks become fully apparent.” 44 歐盟法條文納入預防原則的主文內如：The European Commission has today adopted a Communication on the use of the precautionary principle. The objective of the Communication is to inform all interested parties how the Commission intends to apply the principle and to establish guidelines for its application. The aim is also to provide input to the on-going debate on this issue both at EU and international level. The Communication underlines that the precautionary principle forms part of a structured approach to the analysis of risk, as well as being relevant to risk management. It 19 40 41. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(29) 在 Artegodan 案45中，CFI 確認，預防原則之適用範圍比環境政策更廣泛，因為它企圖適用於歐盟行動之所有領域，以期確保提高保護健康、環境和消費者安全。根據 CFI，它的應用領域之擴展是基於對於消費者、環境、以及人類健康之保護，同時符合由不同之歐共體條約(EC Treaty)在環境領域和健康保護之綜合條款。而由於其高度抽象之性質和特別廣泛之適用範圍，因此，可以將預防原則界定為歐盟法之「一般法律原則」，並要求各國主管當局採取適當措施，防止具體對公共衛生、安全和環境之潛在風險，優先考慮與保護這些利益超過經濟利益有關之要求。此外，CFI 特別強調該原則之自主性46。因此，強調自主性也增強. 政治大雖然歐洲法院迄今對這一原則之性質進行了更仔細之推測，但 CFI 明確規定立. 了這預防原則之獨立性。. 了「預防原則」為歐盟法之一個新「一般法律原則」。因此，其創立也開啟了原. ‧ 國. 學. 預防原則，可能應用在其他歐盟法律並沒有明確規範之適用可能性。然預防原則. ‧. 確實要求決策者採取規避風險之立場，但它是否必須據此迫使他們在懷疑風險時. y. Nat. 採取預防措施？CFI 對此之答覆是否定的，即：「一項預防性措施不能正確地基. er. io. 47. sit. 於純粹假設之風險方法，建立在僅僅是一個沒有經過科學驗證之假設性議題上。」因此，CFI 肯認了預防原則必須存在科學合理性之門檻。簡而言之，基本之科. al. n. v i n 學知識是必要的。CFI 從預防原則之應用範圍中，排除了所謂之剩餘風險之適 Ch engchi U. covers cases where scientific evidence is insufficient, inconclusive or uncertain and preliminary scientific evaluation indicates that that there are reasonable grounds for concern that the potentially dangerous effects on the environment, human, animal or plant health may be inconsistent with the high level of protection chosen by the EU. Today's Communication complements the recently adopted White Paper on Food Safety and the agreement reached in Montreal this week-end on the Cartagena Protocol on Bio-safety. 詳見官網資料庫：http://europa.eu/rapid/press-release_IP-00-96_en.htm. 45 Case T-74/00 R，Artegodan GmbH vs. Commission of the European Communities 判決臨時救濟程式-撤回含有物質 "安非拉酮" 的人類使用的藥用產品的市場授權-指令 75/319/歐洲經濟共同體-緊急情況-利益平衡(Proceedings for interim relief — Withdrawal of marketing authorisations for medicinal products for human use containing the substance 'amfepramone' —Directive 75/319/EEC — Urgency — Balancing of interests) 46 引述原文：“Since the Community institutions are responsible, in all their spheres of activity, for the protection of public health, safety and the environment, the precautionary principle can be regarded as an autonomous principle stemming from the abovementioned Treaty provisions.” 同前揭註。 47 Case T-13/99, Pfizer, op. cit., §143; see also Case C-236/01, Monsanto Agricoltura, op. cit., §106; Case C-192/01, Commission v. Denmark, op. cit., §49; Case E-3/00, EFTA Surveillance Authority v. Norway, §36-38. 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(30) 用，因為那是建立在純粹預測因素和沒有科學依據之預測性風險48。歐盟法院認為「預防原則」只能適用於存在風險之情況，特別是對人類健康而言，儘管它並非僅僅基於沒有科學證實之假說，而是危害尚未充分證明49。從這個角度來看，歐盟國家監管機構應確定他們認為適合社會之保護程度。它是參照這保護程度範圍，來設定可承受風險之大小，即對人類對健康影響之臨界閾值和這些影響之嚴重性；也就是在他們之認知判斷下，不再可以被社會接受而對可疑風險之評估。CFI 強調了兩項任務，其組成部分是互補的，即確定什麼程度之風險被認為是不可接受的；以及對風險進行科學評估。事實上，專家們在. 政治大個準繩，而對於人民保護之程度亦必須根據個案情況而確定。所以，風險評估可立. 沒有對安全標準之法律要求下是無法評估風險，而這一標準也為評估工作提供一. 以說是歐盟法適用預防原則之先決條件。. ‧ 國. 學. 事實上，法院認為有必要採取預防性措施，以保護環境和人類健康，儘管存. ‧. 在不確定因素，而不是認為預防原則毫無價值。在實務上，上述具有里程碑意義. y. Nat. 之國家農民聯盟個案(Case C-157/96, National Farmers’ Union and Others)中，歐洲. er. io. sit. 法院強調：如果對人類健康之風險存在或程度上有不確定性存在，則歐盟各機構可以採取保護措施，而不必等待這些風險之實現，或其嚴重性變得完全明顯50。. al. n. v i n 不過，預防措施在任何意義上都不是反科學的，而上述之輝瑞 (Pfizer)和安非拉 Ch engchi U 酮(Alpharma) 案例，必須被解釋為風險之主體有義務符合預防措施，並盡可能. 徹底地調查，並以適當之方法處理這些他們所面臨之風險。預防原則必須面對之另一個問題是，預防措施之關鍵就是“不確定性”。這關係到危害之因果關係與嚴重性之影響有關連性；也增加了風險評估之重要性與不足之本質。到目前為止，歐盟法院也明白指出，在不同之指令和條例所載之保. 48. Case T-392/02, Solvay Pharmaceuticals v. Council, [2003] ECR II-4555, §129; T-229/04, Sweden v. Commission, [2007] ECR II-2437, §161. 49 Case T-13/99, Pfizer, op. cit., §146. 50 Case C-157/96, National Farmers’ Union and Others 案決引用原文：“Where there is uncertainty as to the existence or extent of risks to human health, the institutions may take protective measures without having to wait the reality and seriousness of those risks become fully apparent” . 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(31) 障條款，使會員國能夠通過頒佈臨時措施處理特殊情況，以具體體現預防原則之適用。而根據預防原則，對保障條款之解釋，允許某些放寬對進行風險評估之要求盡可能全面。根據預防原則，國家當局可獲得之科學證據以支援與歐盟統一標準不符之預防措施。只是在一些爭議個案，會員國之風險評估科學證據，卻也不是完全被歐盟法院所採納51。所以，預防原則在歐盟法之表現上，還是趨向不確定風險之預防，而非單純之對於確定可見之危害或可預期之危險進行防止與預防。. 第二節預防性行政管制. 政治大預防原則(Precautionary 立Principle)一詞是出現在 90 年後國際環境法研究之討. ‧ 國. 學. 論中，但在環境法領域卻以「預警原則」稱之；然，隨著概念之演進，其在早期國際公約之條文規範亦有用「預警方法」（Precautionary Approach），以及「預防. ‧. 措施」(Preventive Measure)52。前者著重法理論發展層面；而後兩者著重於實際. sit. y. Nat. 運用層面。所以，預防之概念在國際法之逐漸發展中，對於「預防原則」一詞之. n. al. er. io. 提出，仍是相當晚近的；亦難說已發展出明確之法律定義與內涵。不過，可以確. v. 定的是預防之概念是由 Prevention 到 Precaution，而運用上則由措施到方法再到原則。. Ch. engchi. i n U. 學者陳貞如教授於其文中論述指出，所謂預警原則(Precautionary Principle)，是指可能對於環境造成侵害之行為必須加以避免，而且在有「潛在危險但卻具有科學不確定性（Potential hazard but scientific uncertainty）」之情形時，對於潛在. Cases C-439/05P and C-454/05P, [2007] ECR I-7441. 歐盟法院駁回了奧地利當局的陳述，認為委員會在裁定禁止轉基因生物生產的請求時沒有考慮到這一原則。 52 「保護北海國際會議宣」（ Declaration of Conferences on the Protection of the North Sea）：會議宣言：「…timely preventive measures… ，…insufficient state of knowledge…」(1984)；「…a precautionary approach is necessary which may require action…even before a causal link has been established by clear scientific evidence…」(1987)；「…apply the precautionary principle…even when there is no scientific evidence to prove a causal link…」(1990)。 UNESCO’S World Commission on the Ethics of Scientific Knowledge and Technology (COMEST)；The Precautionary Principle, Paris UNESCO, 2005, p 12. 22 51. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.

(32) 危險活動必須採取預警措施。而預防原則（Preventive Principle）則是指國家對於已知或可預見發生於其領土外之傷害，應盡預防之責任。在預防原則下，污染活動與環境傷害之間之因果關係必須被證明，例如 1974 年防止陸源性海洋污染之巴黎公約5313 第 4 條第 4 項，允許締約國採取非現行公約所列舉之預防措施。但其前提必須是「在科學證據可以證明，該物質可能嚴重危害海域，而且緊急措施是必要的」54。相反地，預警原則則更強調在危害或是危險已可證明之前，即採取相關措施避免危害或是危險發生，其所要求之證明程度較預防原則所要求者低，而且強調警示之需要，避免被動地反應危險之發生，尤其等待證據明確所需. 政治大. 之時間，恐已造成無法挽回之傷害。因此預防原則與預警原則兩者之間應該加以 55. 區分。. 立. 基本上，本文與上述陳貞如教授對於 Prevention 與 Precautionary 之觀念認知. ‧ 國. 學. 上是一致的。只是對於 Precaution Principle 之翻譯用詞，本文爰用屬於食品安全. ‧. 生命科學領域之預防原則，而沒有採取環境法或國際海洋法慣用之預警原則。不. sit. y. Nat. 過，預警原則一般國際法律原則形成前之 Prevention Measure 或是 Prevention. io. er. Principle，若概念上分別理解為危害防止措施或是危險預防方法，則更契合本文所論述之危害防止、危險預防以及風險預防之三階段措施分法。. n. al. Ch. e. i. i n U. v. ngch 第一項風險預防之不確定性. 預警原則或是預防原則之法律用語，只是於不同應用領域對於用詞中文翻譯之差異，概念上並無實質之不同。然歐盟法第 3 條第 1 項之定義性規定，所謂「風險」係指極有可能導致健康受妨礙之效果，且該效果將實現對於健康危害之結. 53. 1974 Paris Convention for the Prevention of Marine Pollution from Land-Based Sources。原文：（if scientific evidence has established that a serious hazard may be created in the maritime area by that substance and if urgent action is necessary）。 55 陳貞如，2012。面對國際海洋法規範中的科學不確定性－預警原則適用之內涵與極限。2012 年國立政治大學現代國際法與超國界法學術研討會。引述：Philippe Sands, Principles of International Environmental Law, 2nd ed. (Cambridge: Cambridge University Press, 2003), p. 267. (作者聲明：本文僅為研討會發表之用，尚未完成，請勿引用。) 23 54. DOI:10.6814/THE.NCCU.LLME.007.2019.F10.