第三章 食品安全行政管制與行政上法執行
第二節 預防概念下之食品安全行政管制措施
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第 一 章 總則 §1
風險預防 第 二 章 食品安全風險管理 (行政指導)
第 三 章 食品業者衛生管理 §7 第 四 章 食品衛生管理 §15
第 五 章 食品標示及廣告管理 §22 危險預防 第 六 章 食品輸入管理 §30
(行政管制) 第 七 章 食品檢驗 §37
第 八 章 食品查核及管制 §41 危害防止 第 九 章 罰則 §44
(行政裁罰) 第 十 章 附則 §57
圖三、食安法立法架構與危害、危險、與風險之行政管制規範
第二節 預防概念下之食品安全行政管制措施
行政機關為充分保障國民健康，必須採取積極有效之手段以排除、防止可能 之危害，縱使對食品安全疑慮尚不確定，必要時仍應在危害發生前採取相關事前 危險預防管制措施。「行政管制」雖亦屬於不利益之行政作用，且不以義務人有 故意或過失為要件；惟在定義上不同於「行政裁罰」，亦與行政執行之「強制執 行」及「即時強制」之法定拘束範圍不同。國家有義務為了保障人民之安全，爰 立法排除會造成不安全之因素，而這種立法管制之模式建立在日常經驗法則下之 明確因果關係，可以清楚證明某些因素會對法益造成損害。準此，國家便得預先 裁量判斷，並為了防止危險發生(危險預防)而採取一定之管制行為。就此而言，
行政機關主要係扮演監督者之角色，在法律規範及授權下，採取命令式之工具，
例如要求、禁止或揭示等行政管制行為，對於私人追求其利益加以限制，因此典
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型之管制行政又被稱為「干預行政」（Eingriffsverwaltung）105。
就本文定義上，食安法之行政管制乃指狹義之行政管制措施，為行政主管機 關為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，而針對食品業者、食品衛生管理、
食品標示及廣告、食品輸入、食品檢驗、以及食品查核及管制等制定相關行政管 制規範，且分別明文於食安法各專章，以為法執行上之依據。
食品安全行政管制行為分類上屬於本文定義之危險預防，亦即為上述學者賴 恆盈教授所謂之廣義之風險預防。由於危害未達充分蓋然之程度，國家並非必須 介入管制，而有一種裁量判斷空間。此領域之管制雖允許國家介入，惟管制措施 相當程度依舊依賴傳統之命令管制模式，但性質上以和危害防止之適用領域有所 差異。就食安法立法架構觀之，危險預防之行政管制就立法技術而言均規範於食 安法之各專章，即食安法第三章之食品業者衛生管理、第四章之食品衛生管理、
第五章之食品標示及廣告管理、第六章之食品輸入管理、第七章之食品檢驗、以 及第八章之食品查核及管制等內容之各條文。法理上食品安全行政管制措施為對 已知具有潛在危害發生之危險預防，然尚無風險社會概念下之狹義風險預防規範 適用餘地。
我國食安法規範之主要行政管制措施，依其條文內容主要可區分禁止與限制 規範、許可與登錄規範、標示與廣告規範、以及查核與檢驗規範等。而就政府干 預與管制之時點，則可分為屬於許可規範之事前管制措施，即指行為人從事一定 之行為，必須於事前經行政機關審查通過後才可以進行；與涵蓋上述除了許可管 制之其他管制規範，即禁止、標示、以及查核、檢驗等規範，係針對實施中之行 為，透過審查、檢查之方式，確認其是否符合法定相關要件，如經發現未符法定 要件者，則以限期改善、停工（勒令歇業）或處罰等法執行之手段，予以制裁與 導正之事後管制措施106。茲將食安法中常見之危險預防行政管制規範分述如下：
105 許宏達，2014，環境風險管制之法律建制：以行政管制方法之變遷為中心，國立中正大學法 學集刊-環境風險管制之法律建制，103 年 8 月 7 日，頁 114-202。
106 黃錦堂，1994，台灣地區環境法之研究，月旦出版社，頁 23，1994 年 4 月。
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第一項 許可、登錄
「許可規範」係指某一行為本身，對國家之政治、經濟、社會、文化等層面 將產生嚴重不利影響，法律原則上自始即禁止該項行為；然在某些具體個案中，
經通盤考量該行為之各種影響後，認為對於國家確實能夠帶來相當之正面價值和 利益，而其負面衝擊或不利影響，又得透過附帶要求之方式來加以控制，始例外 透過裁量允許之。此類許可或是特許規範最常見於環境法之適用，通常針對環境 敏感區內之重大開發案件即採特許方式加以管制，例如我國水土保持法第 19 條 第 2 項規定：「經劃定為特定水土保持區之各類地區，區內禁止任何開發行為，
但攸關水資源之重大建設、不涉及一定規模以上之地貌改變及經環境影響評估審 查通過之自然遊憩區，經中央主管機關核定者，不在此限。」
從權利角度而言，「許可規範」所限制之事項，本質上即非人民所固有之權 利，而係基於國家政策與政府資源有限之考量，所為之事先管制行為。其於政府 行政管制之必要，而對人民之權利有所約制，故非有正當理由自不得任意限制。
管制行政每每涉及國家對人民基本權利之限制，基於法治國理念，政府之各種管 制性措施，必須有其界限，我國憲法第 23 條所建構之「法律保留原則」，便是 政府採行管制性政策所必須遵守之界限與基本原則107。就法律層次而言，在民主 憲政國家中，政府主要任務是要保障人民之權利，於是當社會出現造成人民權利 侵害之危險存在時，亦即某一事件之發生將會造成法益之損害者，政府便扮演起 危險預防之角色，進而對此事件進行事先許可管制，自有其合法性與正當性。
我國於食品安全管制上，對於農藥與動物用藥108和添加物等之管控109，則屬
107 從 1954 年司法院釋字第 38 號解釋起至今，歷年來大法官對於法律保留原則已累積甚多之解 釋，相當程度制裁行政機關長期漠視憲法上所應遵守之界限。基此，大法官對法律保留原則所 持寬鬆或嚴格之見解，深深影響政府管制工具之選擇，甚至導引管制改革或管制解除之方向。
例如，釋字第 443 號解釋認為政府對於役男出境之管制，欠缺法律授權而違憲，有關單位亦因 此而解除對役男出境之限制。
108 動物用藥管理法第 12 條第 1 項：製造或輸入動物用藥品，應將其成分、性能、製法之要旨、
分析方法及有關資料 或證件，連同標籤、仿單及樣品，並繳納證書費、檢驗費，申請中央主管 機關檢 驗登記，經核准發給許可證後，始得製造或輸入。農藥管理法第 9 條：農藥之製造、加 工或輸入，除本法另有規定及經中央主管機關公告不列管之農藥者外，應經中央主管機關核准登
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事實上，食安法第 8 條第 3 項規定：「經中央主管機關公告類別及規模之食 品業者，應向中央或直轄市、縣（市）主管機關申請登錄，始得營業。」有關工 廠之設立登記，原條文為食品業者之「設廠許可」，為加強食品業者之管理，要 求經公告類別及規模之食品業者須進行登錄後，始得營業，而由「許可」、「登記」
二階段制簡化為「登記」一階段制之必要，爰將舊條文(0721101 全文修正)第 21 條第 2 項之「設廠許可」修正(0890114 全文修正)為「設廠登記」。故「登記規範」
亦為許可規範管制之延伸112。故此，「條件模式」之「許可規範」可以說是傳統 行政體系之基本運作邏輯，主管機關有被賦予准駁處分之職權，而對人民發生法 律上效果，即難謂非行政處分；然就登記制度而言，雖然是事前許可、登記，然 事後仍必須依據檢驗測試，而適用於禁止與限制規範，故也是現代法治國家之基 本前提，違反者則以食安法第 47 條之罰則處新臺幣三萬元以上三百萬元以下罰 鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全 部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新 登錄。
第二項 禁止、限制
「禁止規範」其在立法判斷上是規定對於人體「確有危害」之事項予以禁止。
食安法第 15 條規範食品或食品添加物相關禁止規範之情形，並直接規範禁止從 事之行為之態樣113；其中第 1 項規定食品或食品添加物有下列情形之一者，不得
112 「毒性化學物質管理法」則規範化學物質經公告列為毒性化學物質後之管理方式，採禁用、
限用、許可、登記、核可方式進行；而毒性化學物質之運作管理，採危害分類（4 類）、分量（大 量運作基準）之原則。按食品添加物管理則適用此「毒性化學物質管理法」。只是食安法本文僅 規範登記、許可，並無核可之管制規範。
113 食安法第 15 條 食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運 送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：
一、變質或腐敗。
二、未成熟而有害人體健康。
三、有毒或含有害人體健康之物質或異物。
四、染有病原性生物，或經流行病學調查認定屬造成食品中毒之病因。
五、殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量。
六、受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量。
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認定屬造成食品中毒之病因之情形者，則其在立法判斷上認為其與危害之發生有 密切之關係，且無助於公益，故須加以禁止，以為危險預防之行政任務實現。惟，
何謂變質或腐敗、未成熟而有害人體健康、有毒或含有害人體健康則屬於不確定 法律概念，自有行政機關行政裁量與專業判斷之餘地。
設有容許標準之「相對禁止」規範，則在判斷上該行為通常會造成危害，但 受規範之危害因子本身之實現，亦帶有一定之利益，故在成本效益衡平考量下，
設有容許標準之「相對禁止」規範，則在判斷上該行為通常會造成危害，但 受規範之危害因子本身之實現，亦帶有一定之利益，故在成本效益衡平考量下，