第二章 預防原則與行政管制
第三節 食品安全之預防性管制措施
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簡言之，強版 PP 之規範性核心，也就用來區分基於弱版 PP 從預防危險之規 範為概念，是在不確定性原則下，關於不確定風險是採取強制性規範調控控制或 採取更多之肯定性之理由；即比對於構成確定性風險之適當活動，更嚴格之控 制。面對風險方面之不確定性，決策者應在預防和環境保護方面作出合理之衡 量。實際上，對活動構成傷害之可能性和嚴重性作出“最壞之情況”推定；更確 切地說，“最壞之情況”是如何定義？而“合理最壞之情況”也會因為不同類型 PP 之主觀認知而不同。
本文見解則認為美國學者 Stewart 提出之弱版 PP (包括 PP1 與 PP2)與強版 PP(包括 PP3 與 PP4)之類型化分類，則基本上是符合以風險預防為概念所做之分 類；但實際應用上，弱版 PP 則比較屬於本文論述之風險預防領域，而強版 PP 屬於本文提出之危險預防規範之範圍。
國內外學者在法理上與食品安全行政管制實務應用上，對於風險預防原則之 應用，多數之學者與行政執行機關，在風險之主觀與客觀概念與認知上呈現紛歧 不一，這也可以說明為何我國食安法立法上之窘境。
第三節 食品安全之預防性管制措施
在風險社會之概念下，似乎任何管制損害發生之措施，都有其適用之合法 性。但就警察法以及國際環境法和歐盟法之立法目的與架構，預防原則在法規適 用上，以及所要保護之法益和保護之客體上，確實有必要進一步之釐清危害、危 險、以及風險之差異，以及在防止或是預防在食品安全行政管制之涵攝範圍。
依警察法第 2 條之規定：「警察任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，
防止一切危害，促進人民福利。」只是，上述規定使用「公共秩序」、「社會安全」、
「危害」、及「福利」等都是不確定法律概念。就危害防止這個概括條款納入不 確定法律概念，是否有違法律明確性原則，而有合憲性疑慮，則不無爭議。
消費者保護法第 7 條第 2 項規定：「商品或服務具有危害消費者生命、身體、
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健康、財產之可能者，應於明顯處為警告標示及緊急處理危險之方法。」對於危 害消費者生命、身體、健康、財產之可能者，以及違反標示危險處理方法者，就 有同條第 3 項之致生損害於消費者或第三人時，應負連帶賠償責任之法條適用。
所以，危害是造成之損害，而危險是危害之可能發生原因，也就是危害之因子。
危害是對個人、財產或環境構成威脅之條件，是事實狀態；而危險是個人處於風 險狀態或易受可能危害之情況。
保險法第 1 條規定：本法所稱保險，謂當事人約定，一方交付保險費於他方，
他方對於因不可預料或不可抗力之事故所致之損害，負擔賠償財物之行為。根據 前項所訂之契約，稱為保險契約。保險是針對損害之事實狀態所做之民事賠償契 約行為，但必須要不可預料或不可抗力之事故所致之損害要件下才能成立。這不 可預料或不可抗力之事故就是一種風險，而不是危險。
綜上之論述，「危害」是損害之發生之結果，「危險」是損害發生之原因，「風 險」則是危害產生或是危險存生之可能性，而預防原則是先於危害與危險之前之 保護思考。所以，避免損害之結果發生理解上即為「危害防止」，概念上也是預 防之一種；而除去造成危害之因子，降低或免除危險之存在以避免危害之產生，
則為「危險預防」之概念。「危害」是有具體之事實狀態，「危險」是造成危害之 主體，而「風險」則是危害產生或危險存在之可能性，考量的是損害與發生之可 能性之大小。
第一項 危害防止
在解釋上，「危害」可以理解為身體或生命之損害，而颱風或地震是可能造 成損害之原因，是一種「危險」。至於，由於颱風造成之損害之機率則為「風險」
之問題。颱風可能來？可能不來？而颱風可能會也可能不會造成危害，這也是風 險必須考量的；例如避免颱風日出門，或是遠離颱風之路徑。而歐盟法對於危害 (Hazard)之定義為：指食物或飼料中之生物、化學或物理劑, 或有可能造成不良
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健康影響之物質66。所以，危害於食品安全管制上，是個具體造成損害之主體。
事實上應該理解為危害因子，即為本文之危險；相對的，風險(Risk)則是指造成 危害健康影響之概率之函數，以及該效應之嚴重性。67
食品安全管制之危害防止，在概念上可以借用刑法上之實害犯之概念，就是 行為必須對於行為客體造成客觀可見之損害結果。所以，危害防止，是防止行為 客體因為行為主體之作為或不作為而產生之損害，概念上，應該是針對行為主體 之危害行為之防止，亦即對於可能造成危害之具體危險性之行為主體防止其行為 之發生。所以，食品安全管制所欲防止之危害，本文認為可歸類於德國警察法中 之所謂表見危險(Abscheinsgefahr)68，即得由行政主管機關從監管之角度對事實狀 況做充分之評估，而認為是有危險存在。其歸屬上可屬於狹義之危險預防；即為 學者程明修教授所謂危險防護之範圍。69
危害於食品安全之管制上，最具體展現於食品製造產業應用於製程管制，以 生產符合食品衛生安全之產品 HACCP 管控原則。HACCP 係指 Hazard Analysis and Critical Control Point，中文習慣之語意上即為「危害分析重要管制點」。很明 顯的所要管制之客體，設定食品生產上可能造成食品安全疑慮而且關鍵性之危 害。HA (危害分析)乃針對食品生產過程，包括從原料採收處理開始，經由加工、
包裝，流通至最終產品提供消費者為止，進行一科學化及系統化之評估分析以瞭 解各種危害發生之可能性。CCP (重要管制點)則是經危害分析後，針對製程中之 某一點、步驟或程序，其危害發生之可能性危害性高者，訂定有效控制措施與條 件以預防、去除或降低食品危害至最低可以接受之程度70。
66 REGULATION (EC) No 178/2002 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE
COUNCIL of 28 January 2002 Article 3，14:‘hazard’ means a biological, chemical or physical agent in, or condition of, food or feed with the potential to cause an adverse health effect;
67 REGULATION (EC) No 178/2002 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 28 January 2002 Article 3，9:‘risk’ means a function of the probability of an adverse health effect and the severity of that effect, consequential to a hazard;
68 同前揭註 27。表見危險是指，從官方主管監督者的角度對事時狀況做充分評估時，在干預的 時點可以被認定為是危險的。
69 同前揭註 13。
70 參考來源與更多資訊：衛福部食藥署「食品藥物消費者知識服務網」。
http://consumer.fda.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeID=59&pid=4961
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防止危害之發生是 HACCP 體系之首要目標。其基本原則被用於制定符合既 定目標之 HACCP 計畫。而基於 HACCP 原則之食品安全系統，已成功地應用於 食品加工廠、零售食品商店和食品服務業務。HACCP 原則已被世界各地之政府 機構、貿易協會和食品工業普遍接受。而 HACCP 管制原則自 1960 年代提出以 來，作為太空旅行之一部分，HACCP 原則之應用在整個食品工業的食品安全管 制中得到了擴展。美國食品安全現代化法案（Food Safety Modernization Act, FSMA） 進一步採納這一概念。
2011 年 1 月 4 日，美國食品安全現代化法，經美國總統歐巴馬簽署後正式生 效，美國食品安全管理體制出現重大變革，此次改革目標在於提升美國食品安全 治理體系，主要從基於風險之預防性管控，即所謂之「風險為基礎之預防性控制」
（Risk -based Preventive Controls）。這項規則在 2015 年 9 月成為最終決定，要求 食品工廠制定食品安全計畫，其中包括危害分析和基於風險之預防性控制，以儘 量減少或防止所確定之危害71；並確立了「預防」是 FDA 食品安全現代化法案 之基石之概念。這也是美國 FDA 首次將由一項立法任務，要求在食品供應方面 進行全面、科學性之預防性控制。只是，美國之 FSMA 對於「預防」之描述是 Risk -based Preventive Controls，但也同時出現 Science-based Preventive Controls。
所以，就美國之食品安全行政管制規範而言，所謂之「預防」是指 Prevention，
似乎主要之概念還是在危害防止上之預防；即以科學之基礎去預防食品安全危害 事件之發生。故利用 HACCP 之危害分析以確定具體之危害(即生物性、化學性、
或物理性之危害)存在後，再給予防止之手段。事實上，美國 FDA 公告之對於人 類食品之食品安全指導文件即是以「Hazard Analysis and Risk-Based Preventive Controls for Human Food」72為名，而 Harzard 在中文翻譯上即為「危害」。
雖然這個法案之通過，使 FDA 宣稱能夠將更多之精力放在事先預防
71 FSMA Final Rule for Preventive Controls for Human Food, US FDA.
https://www.fda.gov/food/guidanceregulation/fsma/ucm334115.htm
72 US FDA Docket Number: FDA-2016-D-2343: Draft Guidance: Hazard Analysis and Risk-Based Preventive Controls for Human Food.
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(Proactive)食品安全問題上，而不是主要依賴于在發生問題後之反應(Reactive)。
不過，就理解上，Prevention 所呈現之預防是針對危害之防止以及危險之預防；
與歐盟之預防原則下之預防概念相比較，似乎顯得更為保守，而科學之考量層面 較高。
第二項 危險預防
危險是個刑法上之法律用語73，但在食安法上卻沒有出現過。反倒是危害或 是風險之用詞，卻可以在食安法之條文74中清楚看到。事實上，危害發生可以防 止，風險可以機率減少來預防，但危險則是屬於抽象之客體概念，無法防止或預 防，但可以藉由刑法之懲罰性規範，來避免其造成實害。學者李介民教授以「危 害排除(防止)」提前到事前積極之「危害預防」，再從「危害預防」到「風險預 防」，來討論預防原則使人民之自由受限程度之不斷提昇75。學者程明修教授以 預防原則探討國家之行政規制發動，也從古典之「危險防護」、「危險預防」，一 路挺進「風險預防」。而這危險防護到危險預防，再到風險預防之行政任務實現，
也需要正當化之說理，以作為對人民自由限制強度之提升76。可見，兩位學者談 論的都是同一目標之階段性關係，只是危害與危險之用法不同罷了。
也需要正當化之說理，以作為對人民自由限制強度之提升76。可見，兩位學者談 論的都是同一目標之階段性關係，只是危害與危險之用法不同罷了。