本文的理論關注是後進國家從事科技追趕及邁向創新轉變的過程。一般而 言，發展型國家觀點是研究台灣以及東亞國家經濟發展時最常見的論述之一
（Johnson 1982; Amsden 1989; Evans 1995）。這種觀點強調後進國家之國家機器 在工業化過程中的領導角色，認為透過國家機器的介入產業發展，例如保護政 策、財稅優惠甚至直接介入幼稚產業的推動，才能使該國產業得以在市場中佔有 一席之地和參與國際競爭（Amsden 1989; Wade 1990[2003]; 瞿宛文 2003；亦參 見王振寰 2003）。以發展型國家觀點來解釋台灣生技製藥產業的研究（i.e. Wong, 2004, 2005, 2006），也指出台灣在該產業的發展並不順暢，並認為國家機器就是 生技製藥產業是否得以發展的主要因素。例如 Wong (2005, 2006) 認為，由於推 動生技製藥產業涉及太多行政機構，導致國家機器的部門主義和過多的跨部會協 調，最終形成國家資源浪費及無效率等，他特別強調這些情況乃是由於生技產業 的特殊性及民主化過程，使得國家機器協調能力減退所致，也導致了台灣生技產 業的不利處境。
本文部分同意國家機器在產業發展中扮演的重要角色，特別是生技製藥這種 研發密集的產業；然我們也認為發展型國家理論不僅忽略了產業的技術特性、全 球商品鏈（或全球分工狀況）對產業發展的影響，也未能深入的處理後進國家發 展該產業時所面對的技術障礙和制度條件。本文從全球商品鏈、技術特性、與制 度和結構搭配的角度，來討論後進國家在邁向科學研發密集的產業時，所面對的
技術學習和制度搭配/調整議題。
如前所述，全球商品鏈是指一個終端商品之價值鏈在組織和生產上的全球分 工狀況。受到世界體系理論的影響，Gereffi（1994）認為商品的全球分工有權力 和利益的差別，中心國、半邊陲國和邊陲國的廠商之間的國際連結與分工，意味 著中心國之廠商控制著全球商品鏈的前端和擁有最大的利益和權力，而半邊陲或 邊陲國家的廠商則成為供應商和製造商，為中心國廠商提供製造和服務。Gereffi 將全球商品鏈分為兩類：（1）購買者驅動 (buyer-driven)商品鏈：指由先進國之 大型零售商、品牌銷售商和貿易公司(商業資本)扮演中樞角色，他們在不同的出 口導向國家建立分散的生產網絡，供應其銷售之終端產品。這類型的典型產業是 以勞力密集和消費財為主，如成衣業、製鞋業等。在這種價值鏈中，最核心的控
制權力來自對市場和行銷的控制，而製造部分通常都由後進國家廠商完成。（2）
生產者驅動(producer-driven)商品鏈：指由控制生產體系核心的跨國公司所驅動的 商品網絡。這些產業大多數都是資本密集和技術密集的產業，如汽車業、航太工 業及電腦業。在這種商品鏈中，最核心的控制權力來自經濟規模和生產效能，而 其中零組件的國際外包是很普遍的，特別是在勞動力最密集的部分。但以上二種 類型的全球商品鏈並未窮盡所有的商品鏈類型。O`Riain (2004)就認為 Gereffi 的 概念並未說明以設計和技術標準為主導和控制核心的商品鏈類型，如通訊軟體產 業。這類的全球商品鏈可稱之為「科技驅動(technology-driven) 」的商品鏈。在 科技驅動的商品鏈中，最核心的控制權力來自對技術標準的控制（p.644），例如 核心廠商 Intel 或 Ericson 對設計標準和控制、之後才是應用廠商和系統整合廠 商，後端則是提供資訊服務的廠商。由於前端的設計標準廠商，具有協調和控制 整個網絡的能力，使其在科技驅動商品鏈中穩座龍頭，擁有鉅大利潤；而後進國 家的廠商只能扮演商品鏈中的跟隨者。
全球商品鏈的觀點，指出了不同類型產業，因為技術的差異在全球價值鏈上 所產生的分工。購買者驅動的商品鏈比較指涉勞動力密集產業，生產者驅動商品 鏈比較是資本和技術密集的產業，而科技驅動商品鏈則是以技術密集產業為主。
產業的技術特性，因此也是全球商品鏈理論作為區分商品鏈性質的依據。Gereffi
et al (2005)最近也指出，影響全球商品鏈中價值鏈之統理機制類型有三個主要因
素：交易的複雜程度、資訊的標準化(codifiability)程度、和供應商的能耐。Gereffiet al (2005)等人在此所隱含的就是，產業的技術特性，例如交易的複雜程度和資
訊的標準化程度等因素，將影響其商品製造或研發的全球分工狀況。必須指出的是，一個產業的技術特性會因為競爭和知識的演化，而影響該產 業的生產組織型態和分工，和造成（全球）市場結構和機會狀況的改變。以全球 商品鏈的觀點來看，不同產業會因為技術類型和發展階段的不同，而有不同的全 球市場分工和發展機會。當一個商品在初始階段，交易複雜程度高、資訊標準化 低，或是說技術的專屬性高，則愈會是傾向造就一個整合的商品鏈，將研發、製 造和行銷的功能整合在一個（或少數）公司的內部，形成市場的壟斷或寡占 (Gereffi et al 2005)。反之，當知識愈是符碼化，其交易的複雜程度低、資訊標準
化高，則商品鏈愈容易切割成垂直分工，大量的國際外包形成全球商品鏈；在此 情況下，後進國家廠商的進入的障礙就愈低，廠商的能耐愈高，發展機會也越高，
並且有比較大的可能性從事技術升級。
以資訊電子產業的全球商品鏈為例，由於知識的數位化和標準化，使得交易 複雜程度降低，因此 1990 年代以來逐漸形成「模組化價值鏈」，而造就了「全球 生產網絡」或「模組化生產網絡」的形成(Ernst, 2000; Sturgeon, 2002; Langolis, 2003)。現今先進國家的資訊科技大廠已將研發和生產部分外包，只留下行銷部 分；在此情況下，由於商品鏈的切割和零散化，國際外包程度增加，後進國家廠 商的進入障礙變低，有機會學習到先進技術，而有利於技術層次的追趕和提升 (Ernst and Kim 2002; Ernst 2005)。台灣資訊廠商由於資訊產業之全球商品鏈之切 割，有機會進入全球生產網絡，成為代工產品的供應商。隨後由於知識的累積和 進步，逐漸在全球商品鏈中提升地位。當今的全球資訊業的情況是，國際品牌廠 商已經成為全球生產網絡中的旗艦(flagships)，帶領著整個網絡；而台灣資訊廠 商則扮演著關鍵供應商(turnkey suppliers)的角色，負責從研發、組織生產網絡到 快速供貨給旗艦廠商的小旗艦角色(Ernst 2000; Sturgeon 2002)。
假如商品鏈的切割有利於後進國家的科技學習，那麼為何某些國家可以發展 起來，而另一些國家則無顯著的發展？本文認在後進國家的產業發展中，國家機 器的角色尤為重要。發展型國家理論指出，後進國家的政府可以訂定產業政策、
建立產業發展規範、投入必要的金融工具，和設立研發機構以支持和引導產業發 展。在政策實踐上，對國際上相對成熟產業的支持，其發展路徑有許多現成的案 例及參照，國家官僚可以依循先進國家的經驗來分析相關資訊，制訂不同的政策 來扶植國內工業，逐步縮減與領先國家的技術差距（王振寰，2007b:182）。例如，
台灣和南韓發展型國家對於資訊科技產業的發展，積極學習美國、透過各項政策 引導人才和資金往該產業發展，而展現了清晰和強大的執行力（Mathews and Cho 2000）。但相對的，對於以創新為根基的產業，追求和創造仍未存在於市場的前 沿科技為其競爭力的基礎。廠商因此難以從市場中直接取得所需的知識和技術，
而國家官僚也並不具備足夠的資訊及知識來做決策，在此情況下，國家機器很難 在此產業中扮演領導者的角色，它至多只能扮演一個設定規範者（regulator）或 產業接生婆的角色，架構一個利於知識及技術創新滋長的基盤或平台，輔助並逐 漸放手讓企業來主導產業創新活動（王振寰，2007a；蔡明璋，2005:227-228）。
因此，發展型國家是否逐步轉型到引發創新的國家類型，遠比以介入來領導發展 來的重要。
我們認為以發展型國家的觀點來看待生技製藥的發展，可能是不足的。該產 業的技術特性具有高度的基礎科學門檻，也特別強調研發和創新能力，因此該產
業需要的不是科技追趕時期有利的「生產環境」而是「創新環境」，一方面政府
的規範要能夠促進創新活動的展開，增加大學、公共研發機構與私人部門/廠商 合作的機會；另方面也需要讓資金能夠流動到需要的廠商，開發新的產品等。要 達成這些目標，國家機器內部必須能夠積極協調不同部門，以便讓政策得以實
行。這是因為國家機器要能夠有效施政，必須具有能力(capacity)，否則有政策而 無實踐能力，並無法使任何政策確實執行。對此，本文將論證台灣的國家機器對 生技製藥產業的推動，在過去是不足的，採取的是放任政策（Mytelka 2006）；而 1990 年代中期之後，國家機器在政策上才開始積極推動生技製藥業的發展，誘 導創新廠商進入，使得台灣在生技製藥業開始有所進展，加上新的生技製藥國際 分工正在形成，台灣廠商因而有能力切入全球商品鏈中。
若商品鏈的切割有利於後進國家透過國家機器的介入，使得廠商有機會進入 該產業之中，那麼為何在同一國家，某些產業能夠快速發展起來，而另外的產業 卻無顯著的發展？這就涉及到全球商品鏈的分工與本地制度和結構的搭配性問 題。由於制度涉及很多面向，在此無法一一討論，因此，本文將集中討論技術學 習的制度安排。首先，技術學習的制度包括國外技術的引進、技術合作、專利授 權到共同研發和自行研發等。對於後進國家的廠商而言，自行研發技術的能力較
若商品鏈的切割有利於後進國家透過國家機器的介入，使得廠商有機會進入 該產業之中，那麼為何在同一國家，某些產業能夠快速發展起來，而另外的產業 卻無顯著的發展？這就涉及到全球商品鏈的分工與本地制度和結構的搭配性問 題。由於制度涉及很多面向，在此無法一一討論，因此，本文將集中討論技術學 習的制度安排。首先，技術學習的制度包括國外技術的引進、技術合作、專利授 權到共同研發和自行研發等。對於後進國家的廠商而言，自行研發技術的能力較