我國的「製藥工業」可以追溯到日據時代，戰後初期多數藥品仍仰賴進口，
僅有承襲日本技術的家庭式工廠製造成藥及家庭用藥，如維和、五星等藥廠生產 魚肝油、維他命（范佐勳，2001：197-199），之後逐漸往小型化、高度競爭的學 名藥產業發展，1960 年代台灣中、西藥廠數合計達到近一千家之譜（生技中心，
2005a: 217）。這段期間台灣的藥廠多從事配方及製劑的生產，只有少數的廠商具 有生產原料藥的能力，可以視為製藥工業的萌芽期，而此時期的技術主要源自國 人在日據時代到日本留學，學成後回台所設立的藥廠（其中不少由藥師所成立，
如現併入寶齡富錦的居禮藥廠等）。時至 1970 年代前後，日本、歐美大藥廠陸續 來台投資，如武田、惠氏、葛蘭素、Ciba Geigy（已併入諾華），這些廠商多在台 灣的竹北地區設廠，培養了許多人才。根據本研究的訪談，此時期及之後一段不 短的期間內，外商很少將技術直接售予或轉移給本土藥廠，學名藥廠商主要是透
43 曾任職於多家外商公司的產業人士提出以下見解：「因為公司大到某一個程度的時候，會有很 多階層化（hierarchical）的規定，使得頂尖研發人員難以接受，但是對大藥廠而言，沒有階層制 度將難以管理。更重要的，與將技術上市的利益相比，藥廠的薪水並不算吸引人，因此頂尖研發 人員反而希望自己開公司上市集資後再賣掉，因此大藥廠很難留住頂級的人才，留住的可能只能 是二、三線的人員；由於每一年的研發費用大約都占營收的 15%左右，大藥廠愈來愈不能負擔，
開始與小型的藥廠聯盟合作開發新藥。台灣的很多生物科技公司都是發展到臨床試驗第三期就賣
過逆向工程（reverse engineering）來學習製藥技術（訪談資料，BTO080502）。
1980 年代才是台灣發展生技製藥產業的開端。也是從這個時期開始，我國的生 技製藥產業由專注於國內市場的模式，一步一步的與國際接軌嘗試邁向創新。
（一）國家主導的技術引進及擴散（1980-1995）
一般認為 1980 年代是台灣生技製藥產業發展的里程碑，包括以下幾個原 因：首先，此時生物技術廣泛的應用在藥品開發的過程，國際上興起一波生技產 業的熱潮；其次，1982 年 5 月，衛生署公佈優良藥品製造標準（GMP），明訂於 五年內全面實行，衝擊了當時的製藥產業，特別是此政策提高了製藥的成本及複 雜性，迫使國內藥廠提升品質管制，使我國製藥品質取得長足的進步；第三，也 是最重要的，政府宣稱要致力發展生物技術產業，推動大型計畫並由國科會、經 濟部工業局主導生技製藥技術的學習與轉移。
受到世界生物技術快速進展的影響，台灣政府在 1980 年代早期便已經意識 到生物技術的前景，並在 1982 年頒佈「科學發展方案」中將生物技術列為八項 關鍵技術之一，之後也陸續推出相關產業政策及組織。此時期發展生物技術主要 是政府認為其所需的能源、投資金額較小、汙染低、應用廣並有利工業技術升級
（行政院科技顧問組，1987：4-5）。
國科會是我國發展生物技術的初期主導機構，負責整體研發規畫、人才延攬 及技術學習等事宜（行政院科技顧問組，1987）。政府也在 1984 年成立生技中心，
以作為技術轉移的重鎮並扮演串連學術研究及產業發展的樞紐，五年後（1989）
為了因應部會協調等問題而成立社團法人「中華民國生物產業發展協會」。產業
化方面則由經建會主導，經濟部工業局執行。由於被界定為「重點科技產業」，
從 1982 年的策略性工業起到 1990 年十大新興工業，政府不斷宣稱發展生物技術 的重要性，也陸續提供租稅優惠及技術輔導來鼓勵廠商投資。此時期成立「可控 制民營形態」的保生、普生等生技公司，試圖以 B 型肝炎疫苗及試劑的生產為 製藥產業的核心推動製藥技術發展。
綜上所述，此時期台灣的生技產業雖然在政府主導下漸漸起步，然由於國人 對於此一產業仍然陌生，缺乏相關知識及投資信心；同時相關的藥事法規、產業 政策的配套仍在摸索中。曾任生技中心執行長的田蔚城便提到：「初期，社會上 普遍不懂生物技術，不清楚什麼是生物科技，我拜訪各大企業，推動生物科技產 業化的概念，幾乎到處碰壁」，他甚至必須一再溝通才能說服政府相關單位提供 經費及人員（蔡文城、劉峻谷，2006：124）。一位業界人士的經驗是「那個時候 衛生署才在寫綱要；什麼叫做 BA/BE？臨床要怎麼做？所以整個環境都是很不 足的，真正開始做是 1993-1994 年。」（訪談資料，BTF071201），加上除了與疾 病控制相關的 B 型肝炎疫苗外，其他的藥品研發補助並無固定方向，聽任研究 人員自訂申請，造成發展項目紛雜（江晃榮，2006）。可以說，由於政府官員知 識（訊）的不足，未能主導知識密集的製藥產業，導致對生技製藥產業的推動呈 現一種相對放任的作風，缺乏整體的規畫及配套措施。
（二）國際接軌與產業轉型（1995-迄今）
如前所述，1990 年代中期以來，隨著藥品研發成本不斷攀升，許多大藥廠 與中、小型生技公司結盟或將部分製程、試驗等委外以節省成本、提昇競爭力。
同時也以授權引入或支付開發里程金等方式，快速獲得研發中的藥品（Piachaud 2002；生技中心，2005b: 5-5~5-6）。這波全球商品鏈轉型，為後進廠商帶來切入 發展的機會。國內某藥廠的經理便指出「GSK、Lilly 都打算 outsourcing 新藥開 發的工作，要 outsourcing 出去，要 cost-down，現在都是這樣子啦！所以我們就 要趕快去把我們的 team 整個 package 起來，看怎麼去跟這些公司談…」（訪談資 料，BTF080103）。
於此同時，台灣政府對生技製藥產業的推動也邁入了新的階段。1992-2003 年間，陸續有財團法人製藥工業技術發展中心（藥技中心）、中央研究院分子生 物研究所、生物醫學科學技術研究所、財團法人國家衛生研究院（國衛院）、財 團法人醫藥品查驗中心（1998）、中研院基因體研究中心（2003）等研究機構成 立。在政策方面，行政院於 1995 年八月頒佈「加強生技產業推動方案」，經過四 次的修正，確立了我國生技產業發展的範疇及相關配套措施。1996 年在經濟部 下設立生物技術及醫藥工業發展推動小組，由科技顧問組科技政委擔任召集人，
負責台灣生物科技產業的推動（經濟部工業局，2007：144）。它被賦予跨部會溝 通協調的任務，標誌著台灣生物科技政策、研究及商業化的正式啟動。1997-2001 年間，政府每年召開一次生物技術產業策略會議，生技議題每年列入科技產業策 略會議討論。進入千禧年後，政府標舉生技製藥為重點工業的決心及策略也更為 明確。2002 年 5 月行政院核定「挑戰 2008：國家發展重點計畫」(2002-2007 年)，
將生物技術產業列為兩兆雙星產業之一。隔年行政院提出五年計畫，期望達成 1,500 億台幣的生技產業投資案，並達成營業額每年 25%的成長，十年內成立 500 家生技公司的計畫（行政院，2003）。緊接著，2005 年 10 月首次召開的「生技 產業策略諮議委員會」則主要負責產業發展願景及策略的建言。2007 年通過的
「發展生技新藥條例」則進一步支持生技新藥的研發活動。
國家型計畫及生技園區是此時期政府推動生技製藥產業發展的主要作法。前 者包括「基因體醫學國家計畫」、「生技製藥國家型科技計畫」、「農業生物技術國 家科技計畫」，由於提撥的經費多用於基礎科學研究，導致各研發機構朝基礎研 究轉型，以利於政府資源的取得。第二種作法則是在全國各地設立生技園區，以 期促進生技產業的群聚產生及發展，像是北部的南港、內湖軟體園區、竹北生醫 院區、台南科學園區，而彰化、嘉義、屏東、花蓮等則成立農業、海洋等生技園 區（經濟部生物技術與醫藥工業發展推動小組，2007a: 12-13）。44
在此時期，國家機器對於生技製藥產業的支持，採行的策略是以租稅、研發 補助、融資貸款等多項政策工具來獎勵產業的發展。據統計，1997 年政府機構 撥給生技產業的經費只有 67 億，2006 年達到 215 億新台幣（合六億六千萬美金）
44 以日前啟用的「竹北生醫園區」為例，規畫五年投資 105 億新台幣的結果，竟是全區二十餘
左右，45十年間成長 3.2 倍（經濟部工業局，2007：117；科技政策研究與資訊中 心，2007：16）。行政院開發基金至 2006 年底為止，已投資 34.35 億新台幣於建 亞、台灣神隆、國光等十二家生技領域的企業（行政院開發基金管理會，2006: 10;
2007a: 36），而國內外 20 家生技創業投資事業，也共投資約新台幣 84 億元新台 幣於生技製藥產業（中華民國創業投資商業同業公會，2006）。
在多項獎勵政策及開發基金投資帶動下，生物技術的應用於 1990 年代後期 開始往製藥方面發展，不僅國內企業投入此一產業（江晃榮，2006），也吸引一 些歸國學人將其所擁有的技術及經驗帶回台灣創業。在行政院國發基金投資的生 技公司中，健亞、台灣神隆、聯亞、太景、智擎、藥華及永昕等公司的創始經營 團隊，多由海外學人或是具有國際藥廠經驗的中高階管理人才所組成。某受訪者 談到回台創業的經過時表示：
公司剛成立的時候，是 C 君從美國帶技術進來。C 君他們那樣一個所謂 的海歸學人，海歸派，第一件事情其實是成立一個總部門，執行從美國 帶回來的那個產品，或那個技術……（當時）不懂又肯付錢的就是開發 基金啦…大人願意進來，其他小孩都敢跟著玩嘛，所以這塊就起來了。
（訪談資料，BTF080102）
此外，一些傳統藥廠也追求轉型，但主要仍是製程上的精進，且未放棄學名
此外，一些傳統藥廠也追求轉型，但主要仍是製程上的精進，且未放棄學名