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第二章 日本教師組織之團體協商歷史及其法制基礎

第三節 人事院勸告制度與薪資協商

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第三節 人事院勸告制度與薪資協商

在團體協約締結權與爭議權被剝奪的現行日本公務員體制下,為了保障公務 員擁有合理的勞動條件,日本政府設有人事院勸告制度(以下簡稱「人勸制度」) 作為補償措施。「人勸制度」作為補償措施的定位解釋,乃源於「4.25 判例」中 的見解,又稱作「人勸補償措施論」。

ILO 多次勸告日本政府應遵從國際標準,賦予公務員完整的勞動基本權,日本 政府即屢次以「人勸制度」之存在為由,合理化現行「公務員權利否認體制」。 另一方面,雖然地方公務員法第五五條規定,職員團體可就薪資、勞動時間 等勞動條件提出適法的協商請求,但實際上在「人勸制度」的規範下,教職員組 合對於薪資協商的空間極為有限。

本節先探討「人勸制度」的法源依據,再探討教師薪資與國家的關連性,最 後探討在「人勸制度」的規範下,教職員組合如何對以薪資為主的勞動條件進行 協商。

壹、人事院勸告制度的法律依據

在公務員勞動條件決定的過程中,人事院與人事委員會的薪資勸告,代替勞 動基本權的行使,保障公務員能獲得合理的薪資待遇96

人事院與人事委員會以「使公務員與民間勞動者的薪資水準達到均衡」為基 本原則,對議會與行政當局提出有關公務員薪資的建議,其法源依據如下:

日本國憲法第七三條第四號規定,內閣有遵從法律為基準掌理官吏有關之事 務的職責。國家公務員法乃根據此憲法依據,於第二八條第一項訂定:「國會為了 順應社會一般情勢,能夠隨時變更國家公務員的薪資、勞動時間等勞動條件(情勢

96 「人事院勧告(公務員の給与)」,日本国人事院,〈http://www.jinji.go.jp/kyuuyo/f_kyuuyo.htm〉(瀏 覽日期:2014 年 6 月 14 日)。

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順應原則)。」有關此變更,同條項後文規定人事院不可怠惰其勸告之職責。

為了實現以上所述之議會制民主主義與情勢順應原則,國公法第二八條第二 項規定:「人事院,每年必須至少一次,向內閣與國會針對俸給表適當與否,進行 報告。」並且,若因諸條件變化而產生「俸給表規定之薪資有 5%以上增減的情況 時,人事院須於報告中對國會與內閣提出適當的建議」97

地方公務員法98中亦有如似規範,地公法第八條揭示人事委員會的職責,其中 第五項即規定:「有關薪資、勞動時間等勞動條件應有之措施,應向地方公共團體 的議會與長官提出勸告。」

地公法第十四條、第二四條第三項與第六項,規定職員的薪資必須參酌國家、

其他地方公共團體之職員,以及民間勞動者的薪資水準實況(均衡原則),並且順應 社會一般情勢(情勢順應原則),再根據勤務條件法定原則來決定。

為了實現以上基本原則,地公法第二六條亦規定,人事委員會每年至少一次 向地方公共團體的議會與長官進行報告及勸告。

貳、教師薪資決定與法律的關係

一、教師薪資決定的依據

教師的薪資決定,與其他地方公務員相較,在法律的規範上存有若干差異。

在 2003 年以前,人事院會製作「教育職俸給表」作為國家公務員身分的教師 薪資的參考,各地方人事委員會往往以此「教育職俸給表」對議會與長官提出勸 告,但 2004 年國立大學法人化後,人事院不再製作「教育職俸給表」。

有關教職員薪資的決定,轉而依據「全人連教育職薪資表」,「全人連」是指

「全國人事委員會連合會」,是全日本 47 個都道府縣、政令市的人事委員會的連

97 「国家公務員法」,日本国電子政府の総合窓口イーガブ,

〈http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S22/S22HO120.html〉(2013 年 12 月 4 日)。

98 「地方公務員法」,日本国電子政府の総合窓口イーガブ,

〈http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S25/S25HO261.html〉(2013 年 11 月 22 日)。

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合體。「全人連」委託專門機構進行調查,並參考人事院勸告內容作成「教育職薪 資表」99,幾乎各地方人事委員會皆以此為基準,對該地方教職員的薪資提出勸告。

因此,所謂的教職員薪資協商,乃是各地方教職員組合與人事委員會,針對 以「全人連教育職薪資表」為基準,所提出的人事委員會勸告的運用方式與津貼 額度,進行協商。

二、教師薪資與法律的關係

由於教育職務的特殊性,有關教職員的薪資決定,除了地公法的規定外,日 本政府亦訂有其他法律予以規範,如下所述:

(一)義務教育費國庫負擔法

為了實現日本國憲法第二六條義務教育機會均等、水準維持、無償制的要求,

日本訂有「義務教育費國庫負擔法」,明訂義務教育諸學校的教職員薪資的 1/3 額 度由國家負擔,以確保全日本任何地方的孩童都能享有一定水準的教育條件100。因 此,教師的薪資條件決定,和其他地方公務員相較,在法律位置上與國家關係較 為密切。

(二)人材確保法與義務教育等教員特別津貼

另外規範教師薪資的尚有人才確保法(以下簡稱人確法),是為了提升並維持教 育水準而訂定薪資「優遇」措施的法律。根據人確法,教育職俸給表的額度會漸 次累積,並設有「義務教育等教員特別津貼」(以下簡稱「義務特津貼」)。在現行 的「全人連教育職薪資表」中會提示「義務特津貼」的金額,各地方人事委員會

99 草野秀一,「自律的労使関係の確立と教育公務員賃金の課題」,労働調査,2011 年 9 月号,頁 48。

100「義務教育費国庫負担制度の概要」,日本文部科學省,

〈http://www.mext.go.jp/a_menu/shotou/gimukyoiku/outline/001/008.htm〉(瀏覽日期:2014 年 6 月 14 日)。

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會根據此內容進行勸告101

(三)薪資特別措置法與教職調整額

教師薪資的另一個特徵是,根據薪資特別措置法(原文為「給与特別措置法」,

以下簡稱「給特法」)訂定教職調整額。「給特法」中規定,考量教師職務特殊性而 支付 4%的教職調整額,教職調整額的支付幅度也是教職員組合與人事委員會協商 的項目之一。

然而,教師薪資給付項目中不存在「加班津貼」,即使教師超時工作,也不能 領取加班費,若以教職調整額 4%的水準來換算每個月的加班時間,相當於 8 小時,

但是根據 2007 年文部科學省的調查,教師的加班時間每月超過 40 小時,因此 4%

的水準,若類比其他職種的「加班津貼」,實在是很低的水準102

以上法律都與教師薪資有直接相關,是各地方教職員組合薪資協商的前提,

換句話說,此前提若有所更動,無可避免需與國家層次進行交涉。因此,公立中 小學教師雖為地方公務員,但有關薪資的協商,國家層級的當局應為協商對象之 一。

參、教師薪資的協商

公立中小學教師作為地方公務員,其薪資原則上決定於都道府縣層級,然而,

如同前述,與一般地方公務員相較,教育公務員與國家的關係更為密切。同時,

地方人事委員會勸告亦會參考人事院的勸告內容,故中央與地方,在教師薪資的 決定上,皆扮演重要角色,故以下說明由中央到地方的決定過程(參照表 2-1)。

101 同註 99,頁 49。

102 同註 99,頁 50。

会,〈http://www.komu-rokyo.jp/info/rokyo/2014/2014rokyo_infoNo32.html〉(瀏覽日期:2014 年 6 月 27 日)。

106 全名為「日本公務員勞動組合共闘會議」。

107 全名為「公務員勞動組合連絡會」。

108 全名為「地方公務員勞動組合共闘會議」。

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肆、人勸制度的問題點與改革方向 一、人事院勸告制度的問題點

「人勸制度」的問題點表現在兩方面,一為未充分發揮機能而有違憲之虞,

二為制度上的缺失。

(一)人勸制度未發揮機能

根據總務省地方公務員薪資實態調查,至 2009 年 4 月 1 日為止,約有 61.7

%(1139 個)的地方公共團體110無視人事委員會勸告制度作為勞動基本權受限的補償 措施,而片面調降公務員薪資111,此現況突顯人事委員會勸告未充分發揮其應有機 能。

更甚者,2011 年人事院提出薪資減額 0.23%的勸告,但日本國會仍於 2012 年 2 月 29 日強行通過平均減薪 7.8%的「國家公務員薪資改訂以及臨時特別條例之相 關法律112」(簡稱「給予法」)113,而地方公務員的薪資亦多比照辦理,至 2013 年 8 月為止,僅有六個都縣未實施津貼刪減114

學者渡邊賢認為,無視「人勸制度」而通過刪減國家公務員薪資的「給予法」,

已抵觸「人勸制度」作為日本國憲法第二八條勞動基本權保障的補償措施,已構 成違憲的行為。

渡邊賢並引用「4.25 判例」中,岸盛一與天野武一法官的補充意見作為論據:

「補償措施之存在,正是現行公務員『勞動基本權否認體制』能合乎憲法要求的 強力支柱,因此應確保補償措施能充分發揮機能,若補償措施徒具形式,那麼以

110 即地方政府。

111 今泉勝,「労使直接交渉に懸念の声」,地方行政(2010 年 4 月 19 日),頁 10。

112 「国家公務員の給与の改定及び臨時特例に関する法律」,其主要內容為 2012 年 4 月至 2014 年 3 月間,國家公務員薪資減額平均 7.8%。理由為作為東日本大地震的復興財源。

113 中村美彦,「公務員賃金の削減は認められない——千葉県教育労働者の闘い」,社会評論,172 卷(2013 年冬),頁 12。

114 「秋闘勝利に向けて組合の力を結集しよう」,東京都公立学校教職員組合週報(2013 年 10 月 22 日)。

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補償措施機能不全為由,而實施之爭議行為應受到憲法的保障。」亦即,對公務 員而言,憲法第二八條之勞動基本權保障應建立在補償措施的保障之上115

(二)人勸制度本身的缺失

學者中山和久認為,從勞動基本權的立場而言,人勸制度存有三個問題116: 一為「人勸制度」雖以民間薪資調查為依據,然而調查進行的時間、對象等 皆由人事院單方面決定,在調查階段未能採納公務員團體的意見,即使調查階段 結束後,能透過反覆協商,使人勸內容較趨向符合公務員團體的需求。然而,整 體而言,仍是在人事院獨自主導下進行,從勞動基本權立場來看,是無視團結權 的作為。

二為人事院以調查結果為基礎,提出薪資調整的建議,建議的形式以人事院 特有的百分比方式表現,此種方式難以容入公務員團體的意見。從勞動基本權立 場來看,關於自己的勞動條件應有發言權利,此乃團體協商權的核心價值,然而

二為人事院以調查結果為基礎,提出薪資調整的建議,建議的形式以人事院 特有的百分比方式表現,此種方式難以容入公務員團體的意見。從勞動基本權立 場來看,關於自己的勞動條件應有發言權利,此乃團體協商權的核心價值,然而