第三章 日本教師組織之團體協商制度與實務運作
第三節 協商事項
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第三節 協商事項
本節探討協商事項的範圍。先探討法定協商事項，以及管理營運事項與勞動 條件的關聯，再探討教育事項的協商合法性，最後從實務的例子瞭解教職員組合 協商事項的實況。
壹、法定協商事項
地公法第五五條第一項明訂，職員團體得就「職員的薪資、勤務時間等其他 勤務條件，以及附帶之社交的厚生的適法性活動」提出協商請求，明文規定公務 員對於勞動條件的維持與改善具有協商的權利。然而，同條第三項又規定：「有關 地方公共團體事務的管理及營運，不得作為協商項目。」
由以上法規可知，職員團體得協商項目以勞動條件為主，並且排除管理營運 事項。
以國際標準164而言，教師勞動條件為當然協商項目之一，自不待言。然而管理 營運事項之決策有時會伴隨勞動條件的變更，進而影響職員的權利，因此，法規 上排除管理營運事項作為協商項目，在實務上已造成不少紛爭。
貳、管理營運事項與勞動條件
在日本的民間企業中，管理營運事項得否協商，是透過勞資自治的方式決定。
然而對於公務員，則以明文規定的方式，排除管理營運事項作為協商事項165。鹿兒 島重治所著《逐條地方公務員法》中，有說明排除的理由為：「行政上的管理營運 事項，是地方公共團體當局接受國民之委託，在其職責範圍內應該執行的事項。
164 根據 1966 年聯合國教科文組織「關於教師地位建議書」第八二項：「教師之薪俸及工作條件，
均應經教師組織與其雇主（學校）間的協議過程始得決定。「關於教師地位之建議書」可參考本文 註 45。
165 砂山克彦，「管理運営事項と団体交渉」，ジェリスト，頁 84。
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若與職員團體進行協商而後才遂行業務，容易演變成與職員團體共同分擔行政責 任的情況。倘若如此，易使行政責任的原則或以法治主義為基礎的行政權限分配 原則有所紊亂166。」
然而，管理營運事項的決策會牽動勞動條件，因此，也時常發生職員團體就 有關勞動條件事項提出協商請求，當局以屬管理營運事項為由拒絕協商的事例167。 以下先探討管理營運事項的範圍，再探討相關判例的看法。
一、管理營運事項的範圍
所謂管理營運事項，是指地方公共團體機關以法令、條例、規則、其他規程 與議會議決為基礎，在其職務和權限範圍內應該進行處理的事項168。但是，法律上 並未具體規定管理營運事項的範圍，通常是透過個別例子來做判斷。學者鹿兒島 重治在《逐條地方公務員法》中有詳列具體事項，可資參考：
「有關地方公共團體組織的事項；有關行政企畫、立案及執行的事項；有關職 員員額及配置的事項；有關地方稅、使用費、手續費等賦課徵收事項；有關地方 公共團體或機關作為當事者的不服申請及訴訟事項；有關財產或公共設施的取 得、管理及處分事項；有算預算的編成事項；有關條例的企畫、立案及提案事項；
有關懲戒或處分、分限處分169、職員任用、退職、配置轉換等具體的任命權事項；
有關勤務成績評定制度的企畫、立案及實施事項；有關管理職員等範圍的決定；
有關職務命令等事項。」
以上列舉事項中，有關職員員額、配置、任用、退職等任命權事項，攸關公 務員的勞動條件。當管理營運事項的決策牽動勤務條件的改變時，得否作為協商 的事項？下段探討之。
166 鹿児島重治，逐条地方公務員法(東京：学陽書房，1980 年)，頁 832。
167 同註 165，頁 84。
168 同註 166，頁 833。
169 分限處分是指，一般職公務員其勤務成績不佳或身心障礙之故無法承擔或遂行其職務等，廢止 其原有職務以確保公務效率性為目的的處分。處分的種類有降任、免職、休職、降給。
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二、管理營運事項作為協商事項
有關協商事項的紛爭，很多是以刑事事件的形式登場。職員團體提出協商請 求，當局認為該協商要求並非得協商範圍而不因應協商，對於職員團體執意要求 協商的行為，當局以刑事責任控訴職員團體。判決中首先辨明協商要求是否為合 法協商事項，從而進一步判斷職員團體的行為是否具正當性。
而在判決上幾乎一致認同，即使是管理營運事項，只要與勞動條件有密切關 聯，皆得納入協商範圍內170。
然而，爭議點在於管理營運事項本身能作為協商事項嗎？還是只有相關連的 勞動條件才能作為協商事項？以上兩種看法產生對立。以下分述之。
(一)只要與勤務條件有關連，管理營運事項本身也能作為協商事項
此說法認為，當事者拒絕協商的事項，即使是屬於管理營運事項，也不能隨 即認定其拒絕協商具有正當性，判斷是否為協商事項的基準，應考量該協商事項 是否與勞動條件有關連。此說法的代表判例為靜岡高教組事件171(靜岡地裁判決，
1970 年 3 月 13 日)。
事件概要如下：靜岡縣教育委員會在縣立高校教職員的年度人事異動時，有 別與過去的慣例，採取強烈反映當局方針的大幅異動。約 200 名高教組組合員因 此赴縣教育委員會處，欲進行有關人事異動的協商。當時，教委職員表示教育長 不在，無法會面。在職員要求離開及警察的警告下，200 名組合員仍在廳舍內靜坐。
因此，縣教育委員會以「不退去罪」對高教組組合員提出告訴。
對於人事異動是否為協商事項，該判決認為，人事權行使的基準及有關個別 人事異動皆得作為協商事項。然而該判決參照縣教委的對應等諸行為，仍判斷高 教組組合員的行為不具正當性，而判予有罪。
170 青木宗也等編，労働判例大系第 18 巻：公務員の労働基本権(東京 : 旬報社，2004 年 1 月)，頁 76。
171 同前註，同頁。
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有關協商事項的判旨如下：「有關人事權行使事項，是縣教育長接受任命權者 的委任，參照相關諸法令，憑藉自身判斷與職權範圍予以執行，乃屬於地公法第 五五條第三項規定之管理營運事項，故不得作為協商事項。……然而如同地方公 營企業勞動關係法第七條中規定，『有關昇職、降職、轉職、免職、休職、先任權 及懲戒的基準等事項』作為有關勞動條件的事項，得作為團體協商的範圍，因此 應解釋為，即使是有關人事權行使的事項，只要與勤務條件有密切關連，皆得作 為協商事項。」
「而且，不僅是人事權行使的基準，如同本件的個別人事異動，只要跟勤務 條件有關連，從職員安定的立場來看，參照法令、書面協定或慣行條理等，在要 求當局進行檢討或修正的意義上，應該解釋為得作為協商事項。」
(二)因管理營運事項的處理結果而產生勤務條件變更的情況，可作為協商事 項，但管理營運事項自身不能作為協商事項。
此說法雖然明白是管理營運事項與勤務條件密切關連的情況，仍區分兩者，
以二擇一的表現做出判斷。代表判例為京都市教協事件172(大阪高裁判決，1986 年 7 月 29 日)。
事件概要如下：京都市教職員組合協議會(以下簡稱市教協)是市內教職員組 合的協議體。京都市教育委員會(以下簡稱市教委)在 1967 年發表人事異動方針，
市教協向當時新上任的市長強烈要求人事異動規則的修正，對此，市教委表示，
市教協提出的要求並非協商事項，但仍表示教育長與新市長協議後會作出回答。
由於語帶保留，市教協組成團體的幹部 30 名赴市教委事務局，要求修正人事異動 規則，但因未獲明確回答，幹部們向事務局員進行抗議活動，此抗議活動被以公 務執行妨害、不退去、建造物侵入、傷害等罪名遭到起訴。
該判決中，有關是否為協商事項，有如下說明：「管理營運事項不容許職員團
172 同註 170。
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體的介入，雖然被排除在協商對象之外，但管理營運事項處理結果所產生的職員 個別的問題，或以勤務條件為基準有密切關連的情況，例如，人事異動是管理營 運事項，但伴隨著人事異動命令而影響職員住宅的支付，與職員住宅支付有關連 的問題，既然是勤務條件，當然得作為協商事項，但人事異動自身不得作為協商 事項。」
值得注意的是，判決中還提及「職員團體針對勤務條件進行協商，在充分且 必要的情況下，作為協商的結果，有可能採取撤回或變更管理營運事項處理結果 的舉措。」
以上兩種說法，前者較趨近於勞方的意見，後者較趨近於任命權者的想法。
勞方方面以日教組為例，日教組認為原則上即使是管理營運事項，只要跟勤 務條件有關，都應該成為團體協商的事項。亦即團體協商的範圍為「勤務條件」、
「無論直接或間接，會影響勤務條件的所有事項」、「勞雇雙方承認的事項」，具體 來說，薪資、員額、勤務時間、退職津貼、任用基準、懲戒、分限等基準、人事 異動基準、人事評價、研修、保健安全、災害補償、年金、宿舍、旅費等都應該 是團體協商事項173。
任命權者方面以北海道教育委員會為例，北海道教育委員會在給各教育局長 有關團體協商指導手冊174中有說明，「即使是勤務條件與管理營運事項之間密切有 關連的情況，管理營運事項自身也不得作為協商事項，要將其與勤務條件明確區 分以對應之。例如，伴隨人事異動命令而產生職員住宅的出借問題，雖然是勤務 條件，但由於人事異動是管理營運事項，因此，有關職員住宅出借的基準得作為 協商事項，但人事異動自身不得作為協商事項。」
各地方教職員組合或各地方教育委員會雖未必如同日教組或北海道教育委員
173 同註 70，頁 7。
174 ｢職員団体との交渉について（通知）｣，北海道教育委員会，
174 ｢職員団体との交渉について（通知）｣，北海道教育委員会，