日本教師組織之團體協商制度的形成與實踐——兼論我國教師工會之團體協商制度 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 國際事務學院. 日本研究學位學程碩士論文. 指導教授：林良榮博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 日本教師組織之團體協商制度的形成與實. ‧. 踐——兼論我國教師工會之團體協商制度 sit. y. Nat. n. er. io. The Bargaining System of Japan Teachers Unions: al iv n C with a discussion onh e Teachers n g c h i UUnions in Taiwan. 研究生：陳惠玟中華民國 103 年 12 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 謝誌在眾人的關心與協助下，終於完成學位論文。從構思到付梓的一年半載，無一時一刻不在思索撰寫的內容，而愈是鑽研，愈是感嘆學問的浩瀚，此本論文的結束，其實僅是教育與勞動跨領域研究的開始。首先要感謝任教學校桃園縣立八德國中黃智偉校長與各處室主任、同仁的鼓勵提攜，讓我得以在無工作之煩憂下，全心投入跨領域的學習與研究。而論文方向的確定，要感謝政大社工所王增勇教授的提議，碩一時向王老師學習從傅柯的權力理論分析社會政策，傅柯在其哲學研究中，賦予關懷自身重要的積極意義，當我躊躇論文方向時，王老師說：「何不從妳自身作為教師身分開始呢？」於是在茫茫的日本研究領域中，我仍回到與教師切身相關的議題。在撰寫的過程中，謝謝指導教授林良榮老師用啟發式的提問引導我擬定全文的架構與方向，並讓我旁聽「不當勞動行為研究專題」課程，透過研讀資料、發. 政治大. 表與討論，從零開始建構勞動領域的相關知識。也謝謝該堂課同修同學的分享與指教。論文的最後完稿，要感謝政大王惠玲教授與臺北科大陳建文教授的評審，由. 立. ‧ 國. 學. ‧. 於兩位委員的精闢見解，啟發我對教師協商此議題有更深入的思考。再來要感謝我們所上，規劃豐富的日本研究學習課程，從授課、演講到研討會，一一充實我們研究日本的各項背景知識和語文能力，也謝謝交流協會提供赴日蒐集的經費，讓我得以前往日本實地訪談日本教職員組合與東京都公立學校教職員組合，並帶回豐富的文獻資料。並感謝上述兩日本教師組織，以及全國教師工會總聯合會、桃園縣教育產業工會與高雄市教育產業工會，在業務繁忙之際，願意接受訪談，並無私地與我分享當前教師工會運作的現況與難題。也要謝謝研究所的同學與學長姊們，與來自不同領域的你們的交會，豐富了我的生命經驗。謝謝乃君總是耐心聆聽我的無病呻吟與煩悶抱怨，謝謝芷羽給予. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 寫作與蒐集資料的建議，謝謝雅琦助教回信時總會附加一句「論文加油」，短短的一句卻蘊含著無比的力量。特別感謝政大外交所黃子揚學長，從論文雛型到完稿，給予我具體又珍貴的建議，並願意花時間聆聽我的練習，讓我透過述說再一次掌握論文的核心內容。最後要感謝我親愛的家人與摯友，毫無條件地包容我與支持我。感謝爸媽作我最堅強的後盾，讓我不需為家裡的經濟煩憂；感謝姊姊與姊夫，提供我溫暖舒適的住處，讓我免於奔波；感謝好友琇惟，時不時遞送鼓舞的話語，也消化我的負面情緒；感謝秋蓉，妳的理解與同理，讓我覺得論文寫作的路上不孤單；感謝阿謙，因為你的肯定，讓我確定研究的價值，並飽含動力繼續努力。謝謝這兩年多，與我接觸的每一個人，恕我無法一一細數，但你們的一句話語、一個動作、一個微笑……，都成就了今天的我。謝謝你們！(鞠躬) 惠玟 20141215.


(5) 日本教師組織之團體協商制度的形成與實踐——兼論我國教師工會之團體協商制度. 摘要本文有鑑於我國教師於 2011 年 5 月納入勞動三法的規範適用，卻在團體協商的法制度與落實面上仍遭遇諸多困境，故本文從日本發展純熟的公立中小學教師勞動關係中汲取經驗。我國公立中小學校教師雖已適用勞動三法，然而在薪資來源與勞動權限制上，實與日本公立中小學校教師的勞動條件規範具有相似性，因此，本文選擇日. 治政本公立中小學教師之團體協商制度為研究範圍，運用文獻分析法與訪談法，先了大立解日本法制對於教職員組合的團體協商的規範與限制，再來檢視我國教師工會團 ‧ 國. 學. 體協商的現況。. ‧. 研究發現我國教師未先享有勞動法制的自由放任期，故在勞動意識的覺醒上，落後於日本教師，而我國教師對勞工身分的躊躇，也影響工會運作，使得勞動教育的宣導成為我國教師工會現階段的核心任務。日本與我國在教師組織協商法制上，皆有過多限制，亦有不足之處，本文認為日本政府先干預了制度的建立，又消極地在不健全的制度中仰賴勞資自治，而我國的勞資關係，有賴國家的介入得以維護勞動者的權益，但「核可制」也干預了勞資自治的空間。兩國在國家干預與勞資自治之間尚未找到動態的平衡，皆有很大的努力空間。而日本法制上對於雇主當事人的明確定義，以及對於勞動權受限而設置的補償措施，值得我國借鏡。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 關鍵字：日本教職員組合、教師工會、團體協商. i Un. v.


(7) The Bargaining System of Japan Teachers Unions: with a discussion on Teachers Unions in Taiwan.. Abstract Although the labor rights of teachers in Taiwan have been protected by the Three Basic Labor Laws since May 2011, the collective bargaining still faces difficulties on implementation and law itself. The key discussion in this dissertation is to analyze the experience from well-developed skilled labor relationship in the Japanese public elementary and high school teacher organizations in order to realize the situations in Taiwan.. 治政 The Three Basic Labor Laws don’t truly reflect the大 salary structures and the labor 立 and high school teachers. Instead, both designs right restrictions of public elementary ‧ 國. 學. are more similar to Japanese labor rights and related laws. Thus, I adopt document. ‧. analysis and interviews to study the laws of collective bargaining in Japanese teacher organizations and explore the implementation of collective bargaining in public elementary and high school teacher organizations in Taiwan. The study shows that teachers in Taiwan are not entitled to the legal system of laissez-faire and then it causes the progression of labor consciousness of teachers are much behind in Taiwan than Japan. Besides, hesitation to labor identity awareness impedes the operations in the teachers’ union as well. So, advocating labor education becomes the main task to the teachers’ union at this moment. There are many restrictions in teacher's organizations both in Taiwan and Japan.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. The Japanese government intervene the establishment of collective bargaining, however, on the other hand, they passively rely on labor autonomy with this unhealthy system. In Taiwan, we depend on government to safeguard the rights and interests of workers. However, excessive intervention (such as Approves system in Collective Agreement Act) also restricts labor autonomy. Although both countries still need much effort to get the balance between government intervention and labor autonomy, it’s worthy to learn from Japan regarding to the clear definition to employers in labor law systems and the compensation to labor right restrictions keyword：teachers' unions、collective bargaining.


(9) 目錄第一章緒論 ...................................................................................................1 第一節研究動機與研究目的 .............................................................1 第二節國內研究文獻回顧與檢討 ....................................................5 第三節研究方法、架構與限制 .........................................................13. 政治大. 第四節章節安排 ................................................................................19. 立. 第二章日本教師組織之團體協商歷史及其法制基礎 .........................21. ‧ 國. 學. 第一節日本教師組織之團體協商的法制形成背景與現況 ........21. ‧. Nat. y. 第二節日本教師組織之團體協商法制的理論基礎 ....................40. er. io. sit. 第三節人事院勸告制度與薪資協商 ..............................................47 第四節小結 ........................................................................................56 a. n. iv l C n hengchi U 日本教師組織之團體協商制度與實務運作. 第三章. .............................59. 第一節日本教師團結權的性質 ......................................................59 第二節協商主體 ................................................................................65 第三節協商事項 ................................................................................83 第四節協商拒絕 ................................................................................99 第五節小結 ......................................................................................109 第四章我國教師組織的團體協商制度與實務運作 ...........................111.

(10) 第一節我國教師組織的團體協商制度的發展與現況 ..............111 第二節協商主體與協商範圍 .........................................................119 第三節誠信協商原則與協商義務 ................................................139 第四節團體協約之締結或協商不成立 ........................................144 第五節小結 ......................................................................................159 第五章台日之間教師組織團體協商法制度探討與建議 ..................161. 政治大. 第一節他山之石 ..............................................................................161. 立. 第二節台日教師組織之協商制度比較 ........................................165. ‧ 國. 學. 第三節對我國的建議 .....................................................................174. ‧ y. Nat. er. io. sit. 參考文獻 .......................................................................................................181. n. al 附錄 ................................................................................................................194 iv Ch. n engchi U. 資料一：日本教職員組合訪談內容 ....................................................194 資料二：東京都公立學校教職員組合訪談內容 ...............................198 資料三：全國教師工會總聯合會訪談內容 ........................................201 資料四：桃園縣教育產業工會訪談內容 ........................................... 207 資料五：高雄市教育產業工會訪談內容 ............................................210.

(11) 表圖目次圖 1—1 研究架構 ....................................................................................15 圖 1—2 研究流程 ....................................................................................16 圖 2—1 日本教師組織的團體協商制度的演變過程 .........................22 圖 2—2 公務員勞動基本權否認體制的理論依據示意圖 ................41. 政治大. 圖 3—1 登錄制度與協商資格的關連性 ..............................................73. 立. 圖 4—1 我國教師工會團體協約之協商流程圖 ...............................121. ‧ 國. 學. 圖 4—2 不當勞動行為裁決程序 .........................................................155. y. ‧. Nat. er. io. sit. 表 2—1 教育公務員薪資決定流程表 ..................................................52 表 3—1 教育公務員與民間勞工之勞動法規比較表 .........................62 a. n. iv l C n hengchi U 服務規律調查報告內難認為勤務條件的事項表. 表 3—2. ................96. 表 4—1 雇主疑義爭執演變過程表 .....................................................135 表 5—1 日本與我國公立教師勞動三權的比較表 ...........................171 表 5—2 日本與我國教師組織協商制度的比較表 ...........................172.


(13) 第一章緒論第一節研究動機與研究目的壹、研究動機我國工會法在 2010 年 6 月 23 日修正公布，並於隔年 5 月 1 日勞動節生效實施，工會法第四條第三項明訂「教師得依本法組織及加入工會」，解除多年來教師組織. 政治大. 工會的禁令，自此，我國教師之勞動權的發展，進入全新的法制狀態。. 立. 所謂勞動權，一般又可區分為個別勞動關係與集體勞動關係的權利保護，就. ‧ 國. 學. 後者而言，我國學說上通常稱為勞動三權，主要內容包括團結權(right to organize)、團體協商權(right to bargain collectively/collective bargaining)和爭議權(right to act. ‧. collectively, dispute right/right to dispute)，而其中之團結權又稱組織權，協商權又稱. Nat. sit. y. 交涉權或團體交涉權，至於爭議權則包括了罷工、糾察、抵制等各類爭議方法1。. n. al. er. io. 勞動三權為我國民間部門之勞工的基本權利，但對於我國教師而言，卻得來. i Un. v. 不易。那是由於傳統儒家文化重視尊師重道之精神，將教師列與天、地、君、親. Ch. engchi. 同等的聖職地位，同時在權利義務方面，教師適用教師法而非勞動基準法，保險則採取公教一致原則，使得社會上普遍視教師為廣義公務員。基於上述社會大眾對教師存有聖職者或公務員之特殊身分認知，使教師在爭取作為勞工身分的勞動三權的過程中屢遭波折。回顧我國教師爭取勞動權的歷史，最早可追溯至 1987 年依人民團體組織法規範成立的「教師人權促進會」(簡稱教權會)，該會期使教育體制解嚴，致力保障教師工作權益，並以成立教師工會為發展目標。經過教權會與教改團體等多年為教. 1. 衛民，「從勞動三權觀點論公共部門教師會協商權與罷工權」，人文及社會科學集刊，第 11 卷，第 2 期(1999 年 6 月)，頁 266。 1.

(14) 師工作權奔走疾呼，終於促使立法院於 1995 年 7 月 14 日三讀通過規範教師權利與義務的教師法，根據此法，「教師會」成為法定教師組織。教師會兼有教師專業團體的特質，又負有教師工會的任務，然而卻缺乏工會運作應有的權利(如協商權、爭議權)2，也因此造成組織發展的困境，於是籌組教師工會的議題再次被提起。為了突破困境，「全國教師會」提出「工會法第四條修正案」，然而政府乃至民間，對於賦予教師勞動三權始終存有疑義，以致於「工會法修正案」在立法院延宕甚久。直至 2008 年我國第二次政黨輪替，立法院政治生態改變，終於在 2010. 政治大. 年 6 月審議通過「工會法修正案」，而同意賦予教師組織與參加職業工會、產業工. 立. 會的權利。. ‧ 國. 學. 2011 年 5 月 1 日新工會法生效當日，我國即有 17 個縣市成立教師工會，「全國教師工會總聯合會」(簡稱全教總)亦於 2011 年 7 月 11 日正式成立。從此，以教. ‧. 師為主體的勞工組織進入新的法制化階段。. Nat. sit. y. 由於教師納入勞動三法(工會法、團體協約法與勞資爭議處理法)的規範適用，. n. al. er. io. 此後，有關教師的勞動條件，除法律已規定事項之外，其餘有關教師的勞動權益. i Un. v. 與集體勞資關係規則，須依據團體協約法與雇主進行團體協商。此外，因為勞資. Ch. engchi. 爭議處理法第五四條第二項明訂「教師不得罷工」，使得教師之爭議權的行使受到極大限制，因此，本文認為未來我國教師工會運作應以團體協商權之行使為主。團體協商被視為工會的核心任務，其中團體協約締結率是衡量工會發展與集體勞動關係的重要指標，但各地教師工會成立迄今三年餘，僅簽定一例團體協約3，究其原因為法律條文限制過多與雇主定義未明等所致。首先就法律條文來看，工會法第六條規定，教師只能組織和加入職業工會與產業工會，不能組織企業工會，意即教師不得在學校內組織「教師企業工會」。再. 2. 林斌，「我國教師會發展模式之探討——工會主義與專業主義」，教育資料與研究，第 51 期(2003 年 3 月)，頁 61~67。 3 與經國管理學院簽定的團體協約，為我國教師工會簽定的第一例團體協約。參照訪談資料 C—3。 2.

(15) 按團體協約法第六條規定，職業工會和產業工會的會員人數必須超過該職業和產業總人數的一半，才具有和資方進行團體協約之協商的資格，為團體協商權的行使設立了高門檻。通過該條件限制具有團體協商資格的教師工會，締結團體協約之後，相較於一般工會只須將團體協約送主管機關「備查」，團體協約法第十條還規定「公立學校而有上級主管機關者應經其上級主管機關『核可』」，重重的法律限制自然降低教師工會的團體協約締結率。再檢視運作現況，團體協商首先必須確立勞雇關係，教師工會的團體協商卻面臨學校(校長)、地方教育局/處、教育部三者爭相否認雇主的情況，協商之雇主定. 政治大. 義未明與多重雇主的困境，成為教師工會落實協商權的第一道障礙，之後，教育. 立. 部與勞動部多次公文往返，終於 2012 年 10 月達成「依協商事項權責決定協商主體」. ‧ 國. 學. 之共識，雇主疑義雖已獲初步解決，但是仍有部分縣市家長團體要求參與協商過程，引發「雇主當事人適格性」之爭議。或是勞雇雙方對協商事項是否觸及團體. ‧. 協約法第三條法律禁止事項而有不同看法，甚或面臨已進入實質協商程序，雇主. Nat. sit. y. 當事人卻一再提出新對案，致使協商重覆進行等諸多困境4。. n. al. er. io. 由前述可知，新勞動三法修正通過後，雖放寬限制，卻不意味著教師擁有完. i Un. v. 整勞動三權。以團體協商權而言，在法制上，協商對象定位、協商對象權責、可. Ch. engchi. 納入協商範圍的權利事項等尚待進一步定論與規範；在操作上，進行團體協商與締結協約，對成立僅三年餘的教師工會而言，是毫無前例可循的全新經驗。因此，現階段教師工會除了持續累積協商實務經驗外，投入有關教師之勞動關係的研究，充實勞動法規知識並促使相關法規的修訂，亦是刻不容緩之事。筆者初步搜尋資料後，發現我國修正前的勞動三法均在規範私部門的集體勞動關係，缺乏公部門勞動關係的規範，而新勞動三法自 2010 年修正公布至今僅四年餘，有關公部門勞動研究尚處開拓之初。綜上之故，本文欲借鑑他山之石，從先進國家發展純熟的公部門勞動關係中汲取經驗。. 4. 有關我國教師工會團體協商權現況，可參照本文第四章第一節。 3.

(16) 鄰近我國的日本，其憲法對勞工的勞動基本權設有周密的保障，同時，學者對於公私部門的勞動基本權研究亦可謂卓然有成，其中對於日本公立中小學教師之勞動權的研究亦燦然大備。本文認為其豐富的公部門勞動權研究或有值得效法之處，是否適合我國國情文化而加以援用，值得進一步探討。日本教師在戰後也曾經歷「教師為聖職者、勞動者亦或專門者」之激烈論辯，至今在日本勞動法學界以「不否認教師的勞動者屬性」為基本原則，教師之勞動基本權亦受到日本國憲法的保障，唯公立中小學教師作為公務員的身分，使其勞動基本權之行使受到若干限制。然而在諸多限制之下，依然可見到日本各地教職. 政治大. 員組合5為國家不當干涉教育而提出批判，為維護教師基本權益而積極運作。. 立. 因此，本文以教師組織的團體協商制度為題，先了解日本法制對於教職員組. ‧ 國. 學. 合的團體協商的規範與限制，並且探討在諸多法制束縳之下，教職員組合如何行使團體協商權，甚或突破困境，以爭取更完整的勞動基本權；日本教職員組合在. ‧. 悠久的發展歷程中累積不少與政府交涉的豐富經驗，其訴求、方法與策略或有值. Nat. n. al. 貳、研究目的. Ch. engchi. er. io. 對我國目前教師工會面臨的團體協商困境有所啟發。. sit. y. 得借鏡之處。透過日本的經驗，再來檢視我國教師工會團體協商的現況，希望能. i Un. v. 基於上述的研究動機，本文的研究目的如下：一、探討日本教師之勞動基本權發展背景。二、探討日本教師組織之團體協商的法律制度。三、探討日本教師組織之團體協商的運作歷程。四、探討日本教師組織之團體協商的困境與解決策略。五、日本教師組織的團體協商經驗對我國教師工會運作的啟示。. 5. 「教師組織」一詞的日文用法為「教職員組合」，本文直接以「教職員組合」指稱日本的教師組織。 4.

(17) 第二節國內研究文獻回顧與檢討壹、文獻回顧檢閱國內與本文研究目的相關的學位論文，可分為以下三大類：教師組織之研究、教師勞動基本權之研究與跨國教師組織之比較研究。分述如下。. 一、有關國內教師組織之研究. 政治大. 1995 年教師法通過，依法成立的教師會為一全新組織，與教師組織相關的研. 立. 究逐漸增加，其中以「對教師組織的態度、認知、參與意向之調查」最多，其次. ‧ 國. 學. 為「教師組織的運作與功能之研究」及「教師組織與學校校能、教師專業自主、教育發展之相關研究」。. ‧. 並且，多以教師會為研究對象，進行以一校為單位之微觀個案研究(學校教師. Nat. sit. y. 會為主)，或範圍擴及多縣市甚至全國之宏觀研究(地方教師會與全國教師會為. n. al. er. io. 主)，其中以微觀個案研究占多數。. i Un. v. 2010 年新工會法通過前後，研究對象轉向教師工會，惟教師工會運作經歷尚. Ch. engchi. 淺，故近兩年研究，仍以「對教師工會之組織認同、參與意向」之調查研究較多。. 二、教師勞動基本權之研究本項研究範圍有「教師勞動基本權之研究」、「教師工作權之保障」、「關於罷教權之爭議、看法、可行性之研究」及「教師團體協商制度、運作之研究」四項議題。以教師勞動基本權為對象的研究，多集中於探討勞動權之發展與限制；在新工會法通過之前，在團體協商權方面，以協商權制度規劃之研究為主，在爭議權方面，以對罷教權的爭議、態度、可行性之探討為主。2010 年新工會法通過後， 5.

(18) 可預期團體協商權之運作、功能將成為研究主流。. 三、跨國教師組織之比較研究本範圍之研究以比較教育的觀點，探討國外教師組織的型態、運作模式、成員類型、發展歷史等，與我國教師組織進行綜合比較。研究對象以美國、英國、日本為主，惟跨國教師組織研究多為單篇文章，完整之論文尚屬少數。. 貳、教師組織之團體協商權的相關研究. 政治大縱觀 1995 年教師法公布至今，僅有少數實證研究集中探討教師的勞動權，其立. ‧ 國. 學. 中以教師組織之團體協商為主題的研究計有五本，以勞動基本權為題之研究計有兩本，茲將此七份文獻內容重點摘要如下：. ‧. io. sit. y. Nat. 一、涂慶隆，「國民小學學校教師會集體協商功能及其運作歷程之研究」(1999 年)6. n. al. er. 涂氏之研究主要探討教師組織之團體協商的理論基礎、實際運作、相關國家. Ch. i Un. v. 之教師組織的發展，以及國民小學教育人員對於學校教師會的團體協商功能及其. engchi. 運作歷程的看法。此研究採用文獻分析法與問卷調查法，以台北縣市已成立學校教師會的公立國民小學教育人員計 517 位為對象進行調查。研究顯示，大多數的國民小學教育人員對於學校教師會的團體協商的理念表示贊同，並認為現行法令對協商規定不明確，文獻中亦得知世界各主要國家均以法令來保障教師的團體協商權，因此，建議修訂教師法等相關法令，作為學校教師會從事團體協商的依據。而在協商範圍方面，我國未有法令明定，但根據相關法令與學者見解，學校中一般行政事務、課程、教學和訓輔活動，以及有關教師. 6. 涂慶隆，「國民小學學校教師會集體協商功能及其運作歷程之研究」，臺北市立師範學院國民教育研究所碩士論文(1999 年)。 6.

(19) 專業事項，都可以列入團體協商的範圍。. 二、曹芳齡，「學校組織中集體協商運作之研究——以北部六縣市國民中學為例」(2002 年)7 曹氏之研究旨在探討國民中學團體協商的運作現況，包含學校組織中團體協商的意涵、協商目標達成、困境、解決策略，及探討學校生態變項對團體協商的影響。此研究採用文獻分析與問卷調查法，以台灣北部六縣市已成立學校教師會的國民中學之校長、主任、組長、導師、專任教師為對象進行抽樣調查。. 政治大學校組織目標與團體協商整體目標達成等成效不夠明顯；而國民中學團體協商的立研究發現，團體協商運作在落實學校本位管理、維護利害關係人權益、促進. ‧ 國. 學. 主要困境是協商意見不易整合與協商知能不足，此協商困境對國民中學團體協商的目標達成，已造成負面影響。此研究認為，要促進國民中學校務發展，應建立. ‧. 團體協商的運作機制，並建議修改學校團體協商相關法令。. y. Nat. al. er. io. sit. 三、方彩鳳，「中小學教師會集體協商制度規劃之研究」(2002 年)8. iv n C hengchi U 教師組織與團體協商制度的現況，再調查我國中小學學校教師會與學校間團體協 n. 方氏之研究主要探討教師組織團體協商的理論基礎，並比較中、美、英三國. 商之內容、組織、歷程與爭議之處理。此研究採用文獻分析法、比較研究法、問卷調查法。此研究透過問卷調查，蒐集中小學教師的意見，作為規劃團體協商制度之參考，調查結果整理如下：(一)近九成受試者贊成透過團體協商來決定「校務發展計畫與方向」、「超額教師調出」與「教師考核」等相關事項；(二)協商雙方代表以五人為宜；(三)多數人認為協商小組成員，除教師會代表外，可外聘專家、學者、律. 7. 曹芳齡，「學校組織中集體協商運作之研究——以北部六縣市國民中學為例」，國立臺灣師範大學教育研究所碩士論文(2002 年)。 8 方彩鳳，「中小學教師會集體協商制度規劃之研究」，國立中正大學勞工研究所碩士論文(2002 年)。 7.

(20) 師等，還可加入家長代表和社會公正人士；(四)一方提出協議案，他方不可拒絕，應於 30 天內予以回應；(五)多數人認為團體協約有效期以一年最適當。. 四、侯志翔，「我國公立中小學教師勞動基本權之研究」(2003 年)9 侯氏之研究旨在從教師法律關係、公共部門勞動關係的本質與勞動基本權法理等面向，探討公立中小學教師勞動三權之應然與實然，採取文獻分析、法釋義學操作與比較研究等方法，以彌補現有著作，主要著重教師組織功能實證（量化）研究的不足。. 政治大. 主要研究發現，教師為「公部門專業勞動者」，教師聘任契約具有勞動從屬性，. 立. 與國家之關係為「公法勞動契約關係」，而「公法」的意義只是法律關係發生的依. ‧ 國. 學. 據，並不影響勞動契約存在之事實。侯式認為除了勞動者身分，還應關照教師其他身分屬性來作整體觀察，從而教師勞動基本權應有所限制，但非全面禁止，並. ‧. Nat. er. io. sit. 其量僅為一般之結社自由性質，而非「團結權」。. y. 且認為我國教師組織不具實質之團體協商功能，亦缺乏爭議解決機制，教師會充. n. 10 al 五、張弘勳，「教育組織集體協商之研究」(2004 i v 年). n U i e h ngc 張氏之研究主要探討教師組織團體協商的範圍、原則、運作歷程、可能遭遇. Ch. 的困難和解決之道，並探討美、英、加拿大和我國教育組織團體協商的現況和相關意見。此研究以文獻分析為基礎，進一步以公私立高(職)國中小學學校行政、教育行政機關和教師會人員為對象，進行問卷調查和訪談，瞭解團體協商的現況。研究發現，我國完成教師聘約準則或聘約協商的縣市和學校為數仍少；已納入協商範圍的項目僅聘約協商規則和教學事務規定，且仍不普遍；協商程序有以下三項已進行：提出協商版本、運用方法解決協商僵局和撰寫成契約，但仍不普. 9. 侯志翔，「我國公立中小學教師勞動基本權之研究」，國立臺灣大學法教分處政治學研究所碩士論文(2003 年)。 10 張弘勳，「教育組織集體協商之研究」，國立臺灣師範大學教育研究所博士論文(2004 年)。 8.

(21) 遍；目前遭遇的協商困難是法令規定不周全、協商知能不足、缺乏協商誠意、協商權不平等、意見不易整合、協商事務的範圍認知不同、民主素養不足等。. 六、林斌，「教師會集體協商制度之規劃研究——衝突管理途徑之應用」(2004 年)11 林氏之研究針對我國、英國與美國之教師團體協商制度之文獻予以探討分析，並以問卷調查方法瞭解全國教師會決策群體，對於我國教師團體協商制度之態度傾向，最後透過衝突管理途徑的理論架構，對質化與量化方式所得之資料進. 政治大研究發現，從先進國家的經驗與國際法條，教師組織進行團體協商有其正當立. 行比較性的結構分析，最後對我國教師組織團體協商制度之建構提出具體方案。. ‧ 國. 學. 性，然而我國部分社會與政治條件未臻成熟，教師團體協商法律規範呈現「空白」狀態，且國中小學長期以來的科層體制，部分主管未轉換威權心態，在未建立協. ‧. 商互動的模式下極易產生衝突對立。. sit. y. Nat. 在問卷調查方面，顯見全教會之決策群體，具備完整的代表性，其對團體協. io. er. 商制度與協商範圍之意見，相對於全體教師而言，亦有高度代表性。. al. iv n C hengchi U 政策利害關係團體之互動，整合個別方案的歧異，加快法制化的進度，以減少此 n. 林氏建議應將教師會團體協商制度之規劃列入政府優先議程，努力促使各個. 一公共衝突對教師權益與學校品質的負面影響。. 七、黃嘉晉，「我國教師勞動基本權開放與限制之研究——兼論我國教師依工會法組織工會應有之配套措施」(2007 年)12 黃氏之研究先針對「教育權主體為何者之確立、教育活動主體對教育事務的參與，教育權主體間行使各該基本權之衝突解決」此一爭論，探討其在我國憲法 11. 林斌，「教師會集體協商制度之規劃研究——衝突管理途徑之應用」，國立臺北大學公共行政暨政策學系博士論文(2004 年)。 12 黃嘉晉，「我國教師勞動基本權開放與限制之研究——兼論我國教師依工會法組織工會應有之配套措施」，淡江大學公共行政學系公共政策碩士班(2007 年)。 9.

(22) 上之應然面與法規制度之實然面上之演進歷程，從而建構相關學習權、教育基本權之相關理論依據，並釐清國公立學校教師之聘任契約性質及與國家間的勞動關係為何，最後在修法配套措施上提供建議。此研究採用文獻分析法、法釋義學方法、比較研究法，最後以法政策學之觀點提出修法建議。此研究認為教師勞動基本權之團結權與團體協商權應開放，爭議權應開放但可做必要限制；在修法建議方面，應以「教師直接依工會法組織工會」作為整體配套措施之前提，再配合勞動三法之修正，較為經濟。. 政治參、對於我國教師組織團體協商之研究的綜合評析. 大. 立. 綜合上述有關教師組織之團體協商的實證研究，可歸納下列幾項結果：. ‧ 國. 學 ‧. 一、皆建議健全教師組織團體協商法制，落實協商權. sit. y. Nat. 例如涂慶隆(1999)的調查，肯定學校教師會團體協商有助於校務推動，但協商. io. er. 的實施卻受限於協商規定不明確；林斌(2004)亦肯定教師會的協商運作，能成為監. al. 督學校依法行政的制衡機制，且對學校教育正常發展具有正面意義，並從衝突管. n. iv n C hengchi U 理途徑的觀點，建議政府將團體協商納入優先議程，以減少公共衝突對教師權益與學校教育品質的負面影響。曹芳齡(2002)亦認為，國民中學團體協商運作遭遇困境會阻礙學校整體發展，而修改與制訂學校團體協商相關法令，被視為解決協商困境的策略之一；黃嘉晉 (2007)在修法方面，建議「教師直接依工會法組織工會」，正合乎目前政策走向。但檢視目前現況，修法並不意味問題解決，反而在全新法制下，教師組織之團體協商的落實與困境解決，更值得進一步去探討。. 10.

(23) 二、國外教師組織之團體協商制度之研究偏重靜態層次的探討涂慶隆(1999)、方彩鳳(2002)、張弘勳(2004)、林斌(2004)與黃嘉晉(2007)以文獻分析法探討先進國家之教師組織團體協商制度，以美國、英國、加拿大為主，德、日為少數，且多偏重在歷史發展、法規制度、協商型態等靜態層次之比較，欠缺制度之運作現況、困境及解決策略等之探討。而我國現行教師工會團體協商制度除了相關法規極待健全之外，國外成熟的實作經驗應更具參考價值。. 治政三、問卷調查之抽樣母體多以學校教師會為主大立 ‧ 國. 學. 以上研究多以學校教師會為對象，探討學校層級之團體協商現況與相關意. 見，僅有林斌(2004)以全國教師會為研究對象，張弘勳(2004)擴及教育行政機關之. ‧. 意見。然而新工會法第六條規定，教師只能加入和組織職業工會與產業工會，不. sit. y. Nat. 能組織企業工會，意即教師不得在學校內組織「教師企業工會」，故過去以學校層. io. al. er. 級之研究，在往後應用上有其侷限性，但對於瞭解我國教師組織團體協商制度運. n. 作之實況、困境與基層教師之意見，仍有其參考價值。. Ch. engchi. i Un. v. 四、國內關於教師組織團體協商制度之研究文獻為數不多，且以量化研究為主國內教師組織團體協商制度之研究為數不多，且其中多以量化方式探詢受測者對教師會團體協商制度之現況、認知、可行性等態度傾向，欠缺 2010 年工會法通過後教師工會團體協商運作困境之探討；在日本教師組織團體協商部分，過去研究也僅止於小篇幅探討其歷史發展、法規制度、協商型態等靜態層次，欠缺制度之運作現況、困境及解決策略等探討。. 11.

(24) 綜合以上分析，本研究欲以文獻分析法探討日本教師勞動基本權之形成背景、日本教師組織之團體協商的法律規範，再以訪談法瞭解日本教師組織之團體協商的運作現況、特有之困境與我國類似之困境與解決策略，以期提供我國教師組織團體協商法制及其運作之建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i Un. v.

(25) 第三節研究方法、架構與限制壹、研究方法本文主要採取文獻分析法(document analysis method)與訪談法(survey method)。. 一、文獻分析法本文運用文獻分析法來探討日本教師勞動權的發展背景與日本教師組織之團. 政治大. 體協商的法律制度，並研讀國內關於教師組織之團體協商的文獻。. 立. 日本方面，首先從官方網站蒐集一手資料，如「行政改革推進本部」官網中. ‧ 國. 學. 有關國家公務員制度改革的會議資料、「人事院」官網中有關教育公務員的勤務條件規定、各地方教職員組合官網中有關薪資協商的內容、各地方政府網頁中關於. ‧. 地方公務員勞動條件的規定與現行法律條文等，並閱讀有關教師勞動三權的專. Nat. sit. y. 書、期刊與學者的著作，以期瞭解日本教師組織團體協商權的法律制度與問題點。. n. al. er. io. 我國方面，亦先從官方網頁蒐集一手資料，如勞動部官網中有關勞動權的法. i Un. v. 規、不當勞動行為裁決決定書等，各地方教師工會網頁登載之有關團體協商事項，. Ch. engchi. 再閱讀勞動期刊、教育期刊、專書等二手資料，以及有關教師工會團體協商等勞動基本權的新聞報導，以期瞭解我國教師組織之團體協商權的現況與問題點。最後，綜合日本與我國的相關資料，進行整理、分析與比較。. 二、訪談法以文獻分析法蒐集整理之資料為基礎，編製訪談大綱，訪問日本的教職員組合與我國的教師工會。日本方面，以中央組織「日本教職員組合」、地方組織「東京都公立學校教職員組合」為訪談對象；國內方面，以中央組織「全國教師工會總聯合會」、地方組織「桃園縣教育產業工會」、「高雄市教育產業工會」為訪談對 13.

(26) 象，以期瞭解日本與我國教師組織之團體協商的現況、困境與解決策略等，再進行綜合比較。. 貳、研究架構與流程一、研究架構本文欲探討日本的教職員組合其團體協商的法律制度與運作實況，以作為我國尚處發展初期的教師工會團體協商法律規範及其實務操作上之借鑑。. 政治大與普遍性，有助於區辨國外經驗引進國內的適性問題。再者，日本輿論中普遍存立首先探討日本教師組織協商法制形成的歷史背景，透過瞭解其背景之特殊性. ‧ 國. 學. 有「教育公務員之身分與職務具特殊性，故其勞動基本權受限乃理所當然」之看. 法，甚至體現在法規限制上，故瞭解其法律規範與受限的理由，在建立我國公部. ‧. 門教師的團體協商法制之理論根據上亦有參考價值。而在現有法律規範下，日本. sit. y. Nat. 教職員組合如何實現協商目標的操作過程，對同樣受到諸多法律限制的我國教師. io. er. 工會而言，在實務上亦具有啟發性。. al. 瞭解日本教師組織協商現況後，再探討國內教師工會，掌握教師工會發展現. n. iv n C hengchi U 況與不足之處，並借重日本經驗效法其長處，且避免重蹈覆轍，希冀在健全我國教師組織之協商法制與運作上，本文能提供具體實在的建議(參照圖 1-1)。. 二、研究流程本研究依圖 1-2 所顯示之程流進行。文獻探討部分主要在探究日本與我國教師的團體協商制度之歷史發展、法律規範、運作歷程、爭議評論，以瞭解我國與日本的教師組織團體協商的現況與困境。再以文獻探討結果為基礎，編製訪談大綱。日本方面，訪談「日本教職員組合」、「東京都公立學校教職員組合」的協商代表，以期瞭解日本教師組織團體協 14.

(27) 商的歷程、遭遇的困境、解決之道與相關意見；國內方面，訪談「全國教師工會總聯合會」、「桃園縣教育產業工會」、「高雄市教育產業工會」的協商代表，以瞭解國內教師工會協商困境與法律不足之處。最後，綜合文獻探討、訪談結果，做成結論，並對我國教師工會團體協商提出建議，以達成研究目的。. 團體協商制度. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 日本的教師組織之. 法律規範. 發展背景. 運作困境. sit. 工會運作. al. 制的啟示. 的啟示. n 討. Ch. engchi. i Un. 健全我國教師工會團體協商制度之法制與運作. 圖 1-1：研究架構資料來源：研究者自製. 15. er. 對我國法. io. 引進國內的適性探. y. ‧. Nat. 對我教師. 日本經驗. v.

(28) 日本教師組織團體協商制度之形成與實踐. 文獻分析 ■日本教師組織團體協商制度之形成背景、法律制度、運作歷程、爭議評論。 ■國內關於教師組織團體協商之文獻(論文、期刊、報導等). 立. 編製訪談大綱治政大. ‧ 國. 學. 日本訪談. 國內訪談. ■團體協商的現況與困境。. ■解決策略. ■解決策略 ■相關意見. io. sit. y. Nat. n. al. 研究結果之比較與分析. Ch. engchi. i Un. 結論與建議. 圖 1-2：研究流程資料來源：研究者自製. 16. er. ■相關意見. ‧. ■協商時遭遇的困境. v.

(29) 參、研究限制本研究在架構上雖力求完整，但基於主客觀因素，仍有若干限制，分述如下：. 一、在訪談對象方面團體協商的行為者為工會與雇主。而本文由於時間與經濟的限制，故僅選擇從工會的角度與立場深入探討現行的協商制度。而教師工會作為個別教師的集合體，個別教師因認同某工會之理念，而決定加入成為其中一分子，同時委任工會. 政治大權，因此本文直接以教師工會作為訪談對象，而未訪問個別教師。立. 作為爭取集體權益的代表，故工會是在會員教師的授意下行使團體協商權與爭議. ‧ 國. 學. 國內僅以「全國教師工會總聯合會」、「桃園縣教育產業工會」與「高雄市教. 育產業工會」，日本僅以「日本教職員組合」、「東京都公立學校教職員組合」為訪. Nat. sit. y. ‧. 談對象，未能擴及全國與全日本，為本研究限制之一。. n. al. er. io. 二、在研究方法方面. i Un. v. 本研究以文獻分析法和訪談方式進行，未能深入瞭解協商進行實況，若能運. Ch. engchi. 用觀察和俗民研究方法，更能瞭解教育組織團體協商的情形，此亦為本研究限制之一。. 三、在研究範圍方面本文所研究之教師組織的團體協商制度是以公立中小學教師的現況為主，不包含私立學校教師。 2010 年 6 月我國工會法修正通過後，不分公、私校教師，皆納入勞動三法的保障，然而，在薪資、保險等待遇上，公、私校教師實則適用不同規範，其中公立中小學教師之待遇規範，較接近公務人員體系，再加上研究者自身作為公立國 17.

(30) 中教師，故對公校教師之勞動權益保障有更多關注。根據研究者發現，日本公、私立中小學教師在勞動條件的規範上適用不同制度，公立中小學校教師是地方公務員身分，適用公務員法系，而私立學校教師則是依私法契約僱用的人員，其勞動條件受勞動三法之保障。而我國公立中小學校教師雖已適用勞動三法，然而在薪資來源與勞動權限制上，實與日本公立中小學校之教師的勞動條件規範具有相似性，因此，本文選擇日本公立中小學教師之團體協商制度為研究範圍。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 18. i Un. v.

(31) 第四節章節安排本文章節概要說明如下。第二章與第三章，以日本的教師組織團體協商制度為中心，說明其發展背景、法律制度與現況運作等，第四章則以我國的教師組織的團體協商制度為主，第五章進行日本與我國制度的比較，第六章則以上述文獻、訪談與比較為根據，提供我國教師組織團體協商制度的建議。以下說明各章內容。第二章探討日本教師組織的團體協商歷史與其法制基礎。一般而言，法制之所以形成現有之規範，必有其特殊的歷史事件演變過程，瞭解其背景之特殊性與. 政治大. 普遍性，有助於區辨國外經驗引進國內之適性問題，故本章第一節探討日本教師. 立. 組織之團體協商法制形成的歷史背景，以及日本公務員制度改革中關於勞動基本. ‧ 國. 學. 權的改革現況。第二節進一步探討公務員制度改革中有關團體協商權爭論的各方. ‧. 意見，區辨公務員勞動基本權改革的核心問題，對於我國教師組織的團體協商法制之完整建構或有助益。第三節探討作為日本公務員勞動基本權限制的補償措. y. Nat. io. sit. 施——人事院勸告制度，並以教師之薪資協商為例，考察在人事院勸告制度等諸. n. al. er. 多法制限制下，日本的教師組職如何落實團體協商制度。. Ch. i Un. v. 第三章進一步探討在權利否認體制的理論框架下，日本教師組織之團體協商. engchi. 的法律規範與落實情況。第一節先釐清教師團結權行使的法源與性質，由於日本公立中小學教師的團結權行使，並非依據「勞動組合法」，而是「地方公務員法」，此法律規範的差異，也使得日本學界存有「公務員的協商權有別於民間勞工的團體協商權」的論辯，故先釐清法源依據，再以此為基礎，於後三節探討協商權的法制與運作；第二節探討勞雇雙方協商主體，協商主體的確認，是進入協商的第一步，尤其教育事務涵蓋甚廣，上自文部科學省下至校長皆為權責者，因此確定協商主體，能使後續協商有效率地進行；第三節探討協商事項範圍，勞動條件為當然協商項目，然而協商作為與當局溝通的管道，而教師站在教育最前線，最能掌握教育的問題點，因此協商範圍是否應涵蓋教育事項，值得進一步探討；第四 19.

(32) 節探討協商受阻時的救濟方法，日本與我國公立中小學教師的罷教權皆受到限制，在無罷教權作為憑藉的情況下，協商受阻的救濟方法值得進一步探討。第四章將焦點轉回國內，探討我國教師組織的團體協商制度與實踐。第一節先回顧教師組織的團體協商制度的發展與演變，再藉由新聞報導、裁決案例與教師工會訪談來瞭解團體協商實踐的現況。第二節到第四節分別探討團體協商的三個階段，並著重各階段的重點。第二節探討協商準備階段，以協商主體與協商範圍為主；第三節探討協商進行階段，以誠信協商原則與協商義務為主；第四節探討協商結果階段：以團體協約之締結或協商破裂時教師組織可採取的法律救濟途徑為主。. 立. 政治大. 第五章進行日本與我國在教師組織協商制度的綜合比較。第六節根據以上文. ‧. ‧ 國. io. sit. y. Nat. n. al. er. 建議與參考。. 學. 獻探討、教師組織訪談與比較分析，作出結論，並提供我國法制上與協商運作的. Ch. engchi. 20. i Un. v.

(33) 第二章日本教師組織之團體協商歷史及其法制基礎本章概要說明如下。第一節探討日本教師組織的團體協商法制形成的歷史背景，以及日本公務員制度改革中，關於勞動基本權的改革現況；第二節說明日本教師組織之聯合團體的組成現況；第三節探討限制日本教師組織團體協商權的理論基礎；第四節探討在日本特有的人事院勸告制度下，日本的教師組職如何進行薪資等待遇的協商。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第一節日本教師組織之團體協商的法制形成背景與現況. sit. y. Nat. 本節探討日本教師組織的團體協商法制形成的歷史過程。由於日本公立中小. n. al. er. io. 學教師在法律定位上劃屬地方教育公務員13，其勞動基本權發展過程與日本公部門. v. 勞動基本權的發展密不可分，故本節以日本公部門勞動基本權發展過程為主，於. Ch. engchi. 其中著重探討日本教師組織的爭權過程。. i Un. 時間始自 1945 年第二次世界大戰後，駐日盟軍最高司令部(General Headquarters，以下簡稱 GHQ)佔領統治日本，至 2012 年 11 月「國家公務員制度改革關連四法案」廢案為止。在超過半世紀的歷史中，日本教師組織之團體協商制度的發展演變，可分為四個時期：法制鬆綁期、制度抗爭期、否認體制確立期與制度改革期(參照圖 2-1)。. 13. 日本公務員依服務單位層級不同，可分為國家公務員與地方公務員，各自又可再細分為現業公務員、非現業公務員。日本公立中小學教師劃屬地方非現業公務員之地方政府機關人員。參照張鑫隆，「日本公部門勞動者之爭議權及爭議處理機制現況及問題」，發表於建構我國公部門勞資關係制度學術研討會(台北：行政院勞工委員會主辦，2013 年 7 月 24 日)，頁 14。 21.

(34) ILO 勸告. 國際情勢. ILO 勸告. 制度抗爭期. 號. 立. 2012. 法制鬆綁期. 全農林警職法事件判決. (2001). 政令 201. 佔領統治日本. (1948). GHQ. (1973). 戰後，. ILO 勸告. 公務員制度改革大綱. 否認體制確立期. 政治大. 制度改革期. 四法案年」廢「案國家公務員制度改革關連. ‧ 國. 學勞方. ‧. 雇主. 教職員組合. 日本政府. er. io. sit. y. Nat. al. n. 圖 2-1：日本教師組織的團體協商制度的演變過程. i n C資料來源：研究者自製 U hengchi. v. 壹、法制鬆綁期此時期始於 1945 年 9 月 GHQ 占領統治日本，至 1948 年「政令 201 號」發布前。GHQ 為了使日本達到民主化，對於勞工運動採取支持的態度，幾乎全面保障公部門與私部門勞工的勞動基本權，故稱此時期為「法制鬆綁期」。. 22.

(35) 一、GHQ 占領初期擁護勞工運動二戰結束，GHQ 以「除去軍國主義」、「確立和平的民主主義」為目標，於 1945 年 10 月發布「五大改革指令」，其中一項「協助發展勞工團結運動」，被視為日本民主化改革的先決條件。同年 12 月 22 日日本政府完成「勞動組合法14」(簡稱勞組法)之制定15，並於隔年 2 月 1 日實施，該法適用對象，除了私企業勞動者，亦涵蓋大部分公務員16。依勞組法組成的公務員工會，在人數上，占全體工會會員總數三成之比例，在教育水準與素質上，亦居於領導地位，因而成為勞工運動的主力17。為了保障勞工的權益，日本政府更將勞動基本權保障納入憲法條文中，在 1945. 政治大. 年 11 月 3 日頒布的日本國憲法，其中第二八條明文規定：「勤勞者的團結權及團體. 立. 協商權及其他團體行動權，應予保障。」. ‧ 國. 學. 在戰後日本政府積極鼓舞勞工團結運動的背景之下，各地工會迅速被成立，. io. y. sit. Nat. er. 工運動，甚至發生多起罷工行為。. ‧. 並且由於戰後物資匱乏、通貨膨脹，為了維持基本生活所需，各地展開激烈的勞. 二、1947 年成立全國教師統一組織——日本教職員組合 a. n. iv l C n hengchi U 1946 年 1 月 28 日東京都的教師們為了要求政府改善偏低的薪資水準，而舉行. 戰後首次遊行活動，此次集結激勵各地教師成立地方教師組織。 1946 年 12 月 22 日成立的「全日本教員組合協議會」(簡稱「全教協」)，在「全官公廳鬪爭委員會」(簡稱「全官公」)中扮演核心角色。「全官公」向吉田政府18提出待遇改善等八項要求，未獲得滿意答覆，故策畫隔年 2 月 1 日舉行「二‧一罷 14. 日本的「勞動組合法」相當於我國的「工會法」。陳增芝，「日本勞動基本權之形成與構造——兼論權利之比較衡量」，淡江大學日本研究所碩士論文(1990 年)，頁 44。 16 舊勞動組合法第四條第一項明文禁止警察、消防職員、監獄職員等特殊職種的團結權。參照青木宗也、中山和久編，官公労働法の基礎(東京︰青林書院新社，1980 年)，頁 3。 17 李仁淼，「日本公務員之基本人權——以勞動基本權和政治活動自由為中心」，淡江大學日本研究所碩士論文(1991 年)，頁 56。 18 當時，吉田茂擔任日本首相，故以「吉田政府」指稱吉田茂主政的時期。 23 15.

(36) 工」，卻在實施前一日因 GHQ 發布緊急中止命令而遭取消19。「二．一罷工中止」作為 GHQ 的民主化政策方針轉換的代表事件，影響所及，使教師意識到自身作為勞工的身分，並明白團結以對抗權力者的重要性，因而促成 50 萬教師集結，於 1947 年 6 月 8 日成立全國統一組織——「日本教職員組合」 (簡稱「日教組」)20。. 貳、制度抗爭期此時期始於 1948 年「政令 201 號」發布後，全面禁止公務員的爭議行為及嚴. 政治大. 格限制其團體協商權，引起公務員工會的長期抗爭。日教組與其他公務員工會一. 立. 同向國際勞工組織(International Labour Organization，ILO)控訴日本政府的侵權行. ‧ 國. 學. 為，在國際輿論的壓力下，雖促使日本政府批准第 87 號公約及修正國內法，然而. io. y. sit. Nat. er. 進行，故稱此時期為「制度抗爭期」。. ‧. 國內法之修正反而更加限制公務員的勞動基本權，也使得公務員的抗爭行動持續. 一、「政令 201 號」限制公務員團體協商權與爭議權 a. n. iv l C n hengchi U 美蘇對立與共產黨赤化中國等國際情勢轉變，迫使美國轉換對日管理政策，. 意圖減少日本對美國的依賴，回復日本獨自的經濟力，以及建立親美反共的軍事整備。在此情勢下，GHQ 為了確保公務員能忠實地貫徹其政策，而開始削弱公部門勞工運動。除了前述「二．一罷工」被迫中止外，1947 年 12 月占領軍介入岩手縣教職員組合的團體協商，1948 年 3 月亦對「全遞薪資罷工21」發布禁止命令。同年，. 19. 宗像誠也等，教育黑書，第五版(東京︰労働旬報社，1968 年)，頁 386~390。同前註，頁 392~393。 21 「全遞」，正式名稱為「全遞信勞動組合」，相當於我國郵政事業從業員所組成的工會。1948 年 3 月因反對蘆田內閣的薪資政策，而發起以公部門勞動組合為中心，並以薪資提升為訴求的罷工運動。 24 20.

(37) 琦玉縣教職員組合因反對派任教師前往美國，而遭到占領軍的彈壓22。對公務員勞動基本權影響最大者，是 1948 年 7 月 31 日公布實施的「政令 201 號」，該政令全面禁止公務員的爭議行為，且嚴格限制其團體協商權23。「政令 201 號」的內容係源於 1948 年 7 月 22 日麥克阿瑟將軍寫給蘆田首相的書簡，史稱「麥帥書簡」。在「麥帥書簡」中，以「公部門的職員關係有別於私企業的勞工關係」為基本論述，書簡中明言：「基於雇用或任命，就職於日本政府機關或其從屬團體者，無論何人……皆不得行使爭議行為。」24並引述美國羅斯福前總統之言：「所有政. 政治大. 府職員必須理解，公務員之立場，不得採行……團體協商手段。團體協商，在適. 立. 用於國家公務員制度時，已受到明確且不得變更之限制。……雇主為全國國民。. ‧ 國. 學. 國民透過其代表，在國會制定法律，以表明其意志。」. 以上所言表明兩個要點，第一，公務員的雇主，為國民全體；第二，國民全. ‧. 體之意思，以形成法律的方式來拘束公務員25。. Nat. sit. y. 以「政令 201 號」為依據，日本國憲法第十五條之「公務員為全民服務者」衍. n. al. er. io. 生新的詮釋，亦即，因公務員的雇主為國民全體26，故不容許以國民全體為對象行. i Un. v. 使爭議權、停廢其業務，或與作為雇主的全體國民立於對等地位進行團體協商，. Ch. engchi. 進而締結勞動協約等行為27。再者，由於公務員的職務具有「公共性」，其基本人權亦不得不受限制。「政令 201 號」公布實施後，日本政府逐漸修訂「國家公務員法」(簡稱國公法)、「公共企業體勞動關係法」(簡稱公勞法)、「地方公營企業體勞動關係法」(簡稱地公勞法)、「人事院規則」等法令，並於 1949 年制定「教育公務員特例法」、1950 22. 望月宗明，日教組 20 年の闘い(東京︰労働旬報社，1967 年)，頁 56。劉崇仁，「論日本公務員之團體交涉權」，中國文化大學日本研究所碩士論文(1989 年)，頁 114。 24 渡辺賢，「なぜ国家公務員には労働基準法の適用がないのか——あるいは最大判平‧17‧1‧26 民集 59 巻 1５号 128 頁の射程」，日本労働研究雑誌，No.585(2009 年 4 月)，43 頁。 25 同註 23，頁 114。 26 日本教職員組合，教育労働者の権利(東京︰労働旬報社，1967 年)，頁 41。 27 宗像誠也等，教師の自由と権利——ILO．ユネスコ勧告を中心に(東京：労働旬報社，1967 年)，頁 148。 25 23.

(38) 年制定「地方公務員法」(簡稱地公法)28，將限制公務員勞動三權的規定納入法條，確立所謂「公部門勞動法制」。. 二、ILO 鬪爭與 Dreyer 報告政府的彈壓也促使公務員運用職場大會、集體休假等勞工運動來爭取本身權益。日教組於 1948 年 7 月 31 日發布緊急事態宣言29，隨後文部省30向各地方政府發布「關於處理勞工問題」的書面指示，其中明記「協商僅限勤務條件」、「活用名目不承諾協商」等，並禁止教師團體與行政當局進行對話31。日教組在同年 8 月 22、. 政治大. 23 日召開的中央委員會中，決定以「政令 201 號」違反憲法為由，上告最高法院32。. 立. 隨著美蘇冷戰持續對立，韓戰爆發，美國期待日本作為東亞地區的反共防波. ‧ 國. 學. 堤，故積極促使日本重建軍備，並企圖實現教育的中央集權化。. ‧. 教育中央集權化的措施，諸如日本政府強行通過規範教師政治中立的「教育二法33」、地方教育委員由選舉制改採任命制、限制校長等管理職加入教職員組合、. y. Nat. io. sit. 加強學校管理規則、全國實施教師勤務評鑑以間接削弱教師團結力等，也激發日. n. al. er. 教組展開長期的抗爭活動。. Ch. i Un. v. 1958 年「ILO 條約批准鬪爭」中，日教組與「日本勞動組合總評議會」(以下. engchi. 簡稱「總評」)、「國鐵勞動組合」、「全日本自治團體勞動組合」等工會合作，以第 87 號結社自由及組織之保障公約(以下簡稱「第 87 號公約」)為依據，向國際勞工組織(International Labour Organization，ILO)控訴日本政府全面否認公務員罷工權、當局拒絕團體協商與不當彈壓、干涉工會營運等舉措已構成不當勞動行為，. 28. 青木宗也、中山和久，官公労働法の基礎(東京︰青林書院新社，1980 年)，頁 5。同註 19，頁 394。 30 日本文部省於 2001 年更名為「文部科學省」，其職權相當於我國的教育部。 31 同註 19，頁 394。 32 同註 22，頁 58。 33 教育二法為「教育公務員特例法の一部を改正する法律」（1954 年 6 月 3 日公布）以及「義務教育諸学校における教育の政治的中立の確保に関する臨時措置法」（1954 年 6 月 3 日公布）。 26 29.

(39) 此次抗爭是公部門勞工確立勞動基本權並奪回罷工權的出發點34。在長達八年的「ILO 條約批准鬪爭」期間，ILO 向日本政府提出 15 次回復公務員勞動基本權為主旨的勸告。1965 年 1 月 10 日，ILO「有關結社自由事實調查調停委員會」派遣 Dreyer 調查團，赴日調查公務員勞動基本權的實況，並於同年 8 月提出報告書，名為「Dreyer 報告」。報告中指出，日本政府限制公務員勞動基本權乃不恰當之舉措，並提出具體勸說。「Dreyer 報告」可謂為公部門勞工多年努力抗爭的成果，將其主要內容整理如下35：. 政治大. (一)公部門勞資關係的問題根源在於罷工權被剝奪。. 立. (二)政府將權利侵害的法令作為政策推行於地方，明顯已構成不當勞動行為。. ‧ 國. 學. (三)過度的法律萬能主義和嚴格的法令施行是錯誤的。 (四)日教組對於文部省當然具有中央協商權。. ‧. (五)無論雇主為公、私部門，其職員應完全適用「第 87 號公約」和「第 98 號. n. a. l C 三、1965 年公部門勞動法修正. hengchi. er. io. sit. y. Nat. 公約」。. i Un. v. 在國際輿論批判的壓力下，日本政府於 1965 年 5 月 17 日批准「第 87 號公約」，並配合公約，進行國公法、地公法、公勞法、地公勞法等國內法的修正。有關此次修法的內容，可參閱我國學者李仁淼於 1991 年發表的研究論文36。此次修法僅刪去有爭議的公勞法第四條三號、地公勞法第五條三號，反而藉修法之便，更加強對公務員勞動基本權的限制，如對在籍專從制度37和政治活動參與加以限制38、管理職組合的法定化39、對團體協商施加各種規範40等41。 34 35 36 37 38. 同註 28，頁 6。同註 19，頁 316。同註 17，頁 18~20。在籍專從制度，是指工會幹部原有工作留職停薪，專責從事工會會務的制度。參照日本國家公務員法一○八條二一項、日本地方公務員法五二條一項、五五條之二。 27.

(40) 以教育現場而言，具體影響為：校長、主任等管理職員不得加入一般教職員組合，分化教職員組合的團結力；而且過去在慣例上允許工作時間內可從事職員團體的活動，也被限縮在條例所定的情況之內；同時縮小人事院的權限，設置「總理府人事局」掌管政府對勞動組合的相關事務，強化公務員支配體制42。國內法修正案的旨趣中有說明：設置公務員制度審議會(簡稱「公制審」)作為公正、中立的專門機關，全面檢討公部門勞工的勞動基本權並進行報告。「公制審」於 1965 年 7 月開始運作，延宕七年後終於在 1973 年進行首次答覆，以下為與教職員組合有關的回答內容：. 政治大. (一)團結權：登錄制度仍予保留，但要避免任意拒絕未登錄之職員團體的協商. 立. 請求。在管理職的區分上，以勞組法第二條為基準，進行相關立法。. ‧ 國. 學. (二)團體協商權：促進非現業公務員對於薪資以外的勤務條件進行協商，並留意法律和條例之存在不能妨礙協商進行。. ‧. (三)爭議權：關於是否給予非現業公務員罷工權並未提出明確結論43。. Nat. er. io. sit. y. 1978 年，再根據公制審的回答旨趣修正一部分的國公法及地公法。. n. a. v. l C 四、1966 年聯合國教科文組織．關於教師地位之建議書 ni. hengchi U. 1966 年「聯合國教科文組織」公布「關於教師地位之建議書」，其中明示：確保教師學問自由、保障教師勞動基本權、薪資應透過協商方式決定、應回復罷工權、確保教師政治活動自由、教師組織應參與教育決策等內容，可謂為教師權利的憲章，雖不具法之拘束力，仍對日本教育法規與實情發揮一定影響力44。有關教師勞動基本權之重要內容整理如下：. 39 40 41 42 43 44. 參照日本國家公務員法一○八條二三項、日本地方公務員法五二條三項。參照日本國家公務員法一○八條之五、地方公務員法五五條。同註 28，頁 7。同註 19，頁 318。同註 28，頁 9。同註 26，頁 52。 28.

(41) (一)關於團結權：在建議書之前文明示教師應適用第 87 號公約；為了提高教師經濟、社會、政治之地位，保障教師團結乃不可或缺；教師組織應兼具勞工團體和職能團體的雙重任務。 (二)關於團體協商權：第八二、八九條明定教師的薪俸與工作條件，應經協議過程始得決定。 (三)關於爭議權：第八四條明定「程序業已用盡，或協商破裂，教師組織應有權採取譬如循正常管道將問題向其他組織公開，以保障本身合法權益等手段45」，明文揭示作為教師最後手段的爭議權應當然受到保障。. 政治大. 1965 年的「Dreyer 報告」與 1966 年的「關於教師地位之建議書」，為教師權. 立. 利運動帶來積極意義，然而日本政府對此國際勸告，或否認其法之拘束力，或扭. ‧ 國. 學. 曲其意予以忽略，或怠於執行，或實施國內法「改惡」，甚至在此建議書被採納一個月後，對於「總評」發起的「10‧21 反越戰罷工」，動用國家權力施予大量刑事. ‧. 彈壓與行政處分46，此大規模彈壓行動也顯示日本政府持續限制公務員爭議行為的. n. a. er. io. sit. y. Nat. 意圖。. 參、否認體制確立期 l. Ch. engchi. i Un. v. 公務員勞動組合持續進行爭取完整勞動基本權的抗爭行動，其成果亦展現在「10‧26 判例」與「4‧2 判例」中，然而 1973 年 4 月 25 日「全農林警職法事件最高法院判決」(以下簡稱「4‧25 判例」)，顛覆過去尊重公務員勞動基本權的判決，而採取全面否認公務員之爭議權的立場。「4‧25 判例」成為日本現行公務員權利否認體制得到確立的關鍵事件，其判旨論據亦持續限制今日日本公務員的勞動基本權行使。故稱「4‧25 判例」後之時期，為「否認體制確立期」。. 45. 聯合國教科文組織，「關於教師地位之建議書」，高雄市立中山國民中學，〈http://www.csjh.kh.edu.tw/adm3/jiang/unseco.htm〉(1966 年)(瀏覽日期：2014 年 11 月 1 日)。 46 宗像誠也等，教師の自由と権利，第 8 版 (東京：労働旬報社，1973 年)，頁 41。 29.

(42) 一、勞動基本權限制之「限定合憲論」公部門勞工爭取勞動基本權的成果，亦影響法院判例，如 1966 年 10 月 26 日「全遞東京中郵事件」(以下簡稱「10‧26 判例」)與 1969 年 4 月 2 日「東京都教組事件」(以下簡稱「4‧2 判例」)之最高法院判決中提出：勞動基本權限制是否合憲，須根據嚴格的判斷基準，即所謂「限定合憲論」，必須考量以下四個原則審慎為之： (一)勞動基本權的限制必須在被認為合理的最小必要限度內。 (二)須斟酌職務公共性的強弱與對於國民生活的影響程度，判斷合理性之有無。. 立. 政治大. (三)對於違反規定之處罰必須在不得已的最小限度內。. ‧ 國. 學. (四)對於勞動基本權的限制須有補償措施等47。. ‧. 「10‧26 判例」中，最高法院雖認為限制公務員的勞動基本權合乎憲法規範，但正當的爭議行為，根據勞動組合法第一條第二項，有刑事免責效果之適用，因. y. Nat. io. sit. 而判決被告等人無罪48。. n. al. er. 「10‧26 判例」立於尊重勞動基本權的立場，而受到高度評價，也影響國內. Ch. i Un. v. 輿論傾向支持回復公務員的罷工權。對此感到危機的日本政府重新整備司法體. engchi. 制，趁「10‧26 判例」中持「限定合憲論」的法官退休時，任命持反對意見的法官，在反對意見占多數的情況下，做出否定「限定合憲論」的判決，即 1973 年 4 月 25 日「全農林警職法事件最高法院判決」49(以下簡稱「4‧25 判例」)。全面否認公務員爭議權為此判決思考模式之基礎。. 47. 王能君，「日本公部門勞動者之協商權現況及問題」，發表於建構我國公部門勞資關係制度學術研討會(台北：行政院勞工委員會主辦，2013 年 7 月 24 日)，頁 17。 48 張鑫隆，「日本公部門勞動者之爭議權及爭議處理機制現況及問題」，發表於建構我國公部門勞資關係制度學術研討會(台北：行政院勞工委員會主辦，2013 年 7 月 24 日)，頁 15。 49 同註 28，頁 8。 30.

(43) 二、確立權利否認體制之「全農林警職法事件最高法院判決」50 (一)事件概要 1958 年 10 月，內閣向眾議院提出「警察官職務執行法修正案」，其內容為擴大警察權限，而有壓制勞工運動之虞，當時「全農林勞動組合」與其他組合一同展開反對運動。同年 11 月 5 日正午舉行職場大會，當天上午，組合幹部對 2500 名組合員煽動爭議行為，該工會幹部之行為違反國家公務員法(1965 年改正前)一一○ 條一項十七號而遭到起訴。一審判決全員無罪。二審宣告全員有罪，而最高法院則駁回被告之上訴。. 立. (二)判旨. 政治大. ‧ 國. 學. 有關此判決的內容，我國學者李仁淼(1991)的研究論文51中已有清楚整理，在. ‧. 此摘要重點如下：. 首先肯定公務員也受日本國憲法第二八條勞動基本權的保障，然其勞動基本. y. Nat. io. sit. 權有其內在制約，制約理由如下：. n. al. er. 1、公務員的雇主為全體國民，其職務內容涉及公共利益，若發動爭議行為. Ch. i Un. v. 恐導致荒廢公務，對全體國民的共同利益造成重大影響，故應予以限. engchi. 制。(國民全體共同利益論). 2、公務員的工作條件，乃依國會議決之法律與預算案來決定，若允許爭議行為，則侵犯國會的議決權，違反憲法所規定之議會制民主主義。(勤務條件法定主義、議會制民主主義) 3、缺乏私營企業中具有的市場抑制力。一般私營企業會顧慮若過度發動爭議行為，將導致企業蒙受超負荷之損失，連帶使其產品在自由市場中喪失競爭力，甚或導致企業倒閉而使自身失業等後果，因此會慎重考量發 50. 清水敏，「労働基本権の制限」，收於菅野和夫等主編，労働判例百選，第七版(東京︰有斐閣， 2002 年)，頁 13。 51 同註 17，頁 82~88。 31.

(44) 動爭議行為之必要性與界限。然而，公務員無須顧忌市場競爭力與倒閉因素，而無自我抑制的壓力。(市場抑制力欠缺論) 4、公務員有「人事院勸告」作為爭議行為的補償措施。(補償措施論). (三)影響此判決以贊成八票對反對七票通過，幾乎是最高法院二分對立的情況，其反對意見亦備受矚目，留待本章第三節敘述，在此省略。此判決中主張之「國民全體共同利益」、「勤務條件法定主義」、「議會制民主. 政治大. 主義」，嗣後亦被用以限制非現業地方公務員的爭議權，即「岩手縣教組學力檢定. 立. 事件判決」。此事件為岩手縣教職員組合幹部，為反對 1961 年所舉行的全國中學聯. ‧ 國. 學. 合學力測驗，而對會員煽動爭議行為，以及為阻止測驗人員到校，而以人牆阻塞道路，因此被以違反地公法第三七條一項等而被起訴。一審判決全員有罪，二審. ‧. 採「限定合憲論」，宣判全員無罪，最高法院則推翻二審判決，判決要旨大致與「4‧. Nat. sit. y. 25 判例」之四點判旨相同。. n. al. er. io. 「4‧25 判例」的要旨，從此成為限制公務員以爭議權為主的勞動基本權的理. i Un. v. 論根據，公務員權利否認體制得到確認並延續至今，嗣後公部門勞工持續為勞動. Ch. engchi. 基本權抗爭，如 1974 年春闘進行 120 小時統一罷工、1975 年 11 月實施長達 9 日的罷工，並提出相關立法構想，仍難以撼動「權利否認體制」52。長期的抗爭活動，也使得日教組內部的反主流派批判執行部的方針為「罷工萬能論」、「闘争主義至上」，而與主流派產生嚴重對立，進而影響日教組活動的路線。部分反主流派早於 1957 年以「教育正常化」為目標，另成立「日本教職員團體連合會」53，部分反主流派於 1988 年 2 月退出日教組，另外成立「全日本教職員. 52. 同註 28，頁 11。「日本教職員團體連合會」經歷組合再分裂的過程，於 1984 年更名為「全日本教職員連盟」，簡稱「全日教連」，在組合數及會員人數上，是目前日本第三大教師聯合組織。參照厚生労働省労使関係担当参事官室編著，日本の労働組合﹕歴史と組織(東京 :日本労働研究機構，2002 年 3 月)，頁 367~368。 32 53.