第五章 台日之間教師組織團體協商法制度探討與建議
第二節 台日教師組織之協商制度比較
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第二節 台日教師組織之協商制度比較
本文綜合上述各章之探討，比較與分析日本與我國教師組織協商制度的異同 點(參照表 5-1、5-2)。
壹、公務員法與勞動法系下的勞動權再檢視
在教師的勞動權法律適用上，日本的教師組織適用以「地方公務員法」、
「教育公務員特例法」為主的公務員體系，而我國則適用「工會法」、「團體協約 法」與「勞資爭議處理法」構築而成的勞動法體系。然而，根據本文對兩國制度 的探討，發現無論適用公務員法系或勞動法系，教師的勞動三權無可避免受到若 干限制，如下段所述。
日本的教師，在團結權方面，得組成同一都道府縣為範圍的「職員團體」，並 得行使「協商權」，但不得締結團體協約，只能簽定書面協定，且無爭議權。而我 國教師則依工會法之規定，同一直轄市或縣市內的教師得組成「教師職業工會」， 或是跨直轄市或縣市的教育產業人員得組成「教育產業工會」，並得享有「協商 權」、「協約締結權」與「爭議權」，惟協約締結權設有「核可制」之規範，而且亦 不得罷教。
在此，不妨回顧我國在倡議教師組工會時的各種論述。當時針對教師組織工 會有三種方案列入討論，方案一為，教師直接依工會法組織工會；方案二為，直 接宣告教師會為教師工會；方案三為，另訂特別法以組織教師工會。
最後，在經濟效益等考量下，我國採用方案一。假若我國當時採用方案二或 三，將會是何種局面？實際情況雖不得而知，但其中方案三另訂特別法之方式，
或許可從現行日本教師組織的協商制度窺其可能梗概。
若採取方案三，首先要另立特別法。日本公立中小學教師由於是教育公務員
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身分，故在「地方公務員法」中敘明勞動權的規範，我國教師並非公務員身分，
自無需納入公務員法系中，可另立特別法，如「教師會法」。在立法前，必須先刪 除現行「教師法」第二六條至第二八條有關教師組織的規定，並增訂一條：「教師 之組織，另以法律定之。」再於特別法中一併規定教師組織的型態（工會與公會 合併或分離）、功能、以及職權（專業團體職權和工會職權）等。此特別法之方式，
或許可解決現行採用方案一，在組織上造成教師會與教師工會競合的問題。
而根據特別法所組織的教師團體，其管理單位應由何者負責？在日本，地公 法中設有登錄制度，由地方人事委員會作為管理單位，透過登錄制度之公證後，
媒和勞方教職員組合與雇主教育委員會進行勞動條件的協商。若採行方案三，在 管理單位上，或可參考日本人事委員會的登錄制度。日本的人事委員會之功能相 當於我國的人事行政局，教師作為廣義公務員，其薪俸、退休、撫卹等規範與人 事行政局息息相關，故教師組織納入人事行政局之管理，應無扞格之處，只是人 事行政局需增加教師組織的管理權責，而我國人事行政局專責公務員事務之處 理，其能否勝任作為勞雇協商的中間橋梁，令人存疑。
我國當初若捨棄方案一，而採取方案三，其中最大的考量可推測在於兼顧教 育特殊性。當初的設想在於，可在特別法中，考慮教師專業之特殊性與學校之生 態，以及公私立學校之差異，對團體協商與爭議處理之事項作有別於團體協約法 與勞資爭議處理法之規定，強化教師組織依不同事項所應享有之資訊權、諮商權 與協議權。然而，檢視現行方案一的實踐狀況，即使教師已納入勞動三權的保障，
但在教育法規與勞動法規相疊合之處，往往在教育高權的氛圍下，壓縮了教師勞 動權的行使空間。因此，若因教育特殊性之考量，而採用方案三，是否會造成過 度強調教育高權，而使教師勞動權更受到壓抑？
以上藉由日本教師組織的協商制度模式，重新省思我國倡議教師工會時另立 特殊法之方案的可能情況，發現教師勞動權仍會受到若干限制之外，特別法的修 訂將耗費時日，而且可能增加人事行政局的負擔，又在台灣社會教育高權的氛圍
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下，特別法之修訂能否平衡教育特殊性與教師勞動權，也是一大難題。因此，透 過重新檢視，目前直接依工會法組織教師工會之方式，雖然仍不免造成勞動權的 限制，但在落實的簡便性及推進教師勞動權上，不可否認是較明智的抉擇。
貳、勞動權發展與勞動者意識之探討
日本的教師自 1948 年「政令 201 號」公布而被剝奪部分勞動權後，多數教師 即展現勞動階級自覺，明白團結對抗權力者的重要性，不僅向國際勞工組織控訴 日本政府的侵權行為，國內也展開以罷工權奪回為訴求的罷工行動，一連串的抗 爭，強化教師自身作為勞動者的意識，也蓄積對抗政府侵權行為的力量，而學界 對於教師身分展開爭辯，從聖職者、勞動者之爭，到最後普遍共識為「不否認教 師為勞動者身分」。
而我國教師爭取勞動權的運動，乃在 1987 年解嚴後，由工作權受到侵害的私 校教師率先發起，然而大部分公校教師之待遇、福利涵蓋在公務員體系中，在國 家的保障下，多數教師對受限的勞動權覺察甚少，主要由部分勞動階級自覺的教 師去爭取全體教師的權益，經歷 1995 年教師法公布，2002 年十萬教師以「教師團 結、教師尊嚴、勞動條件要協商」為訴求首次上街遊行，到 2010 年工會法修正通 過，教師得以納入勞動三權的保障。我國教師勞動權運動，是晚近 20 多年，由少 數教師的努力漸次喚起多數教師的重視，然而即使今日，教師已納入勞動三權的 適用範圍，教師的勞動意識仍尚未普遍。
因此，在勞動權發展的探討上，可知日本公立中小學教師的勞動權經歷了自 由、受限、抗爭、緩和到與政府合作的階段，由於先經歷了自由放任，故政府的 限權行為引發教師強烈的被剝奪感，也使得日本教師的勞動意識覺醒得相當早，
勞動身分的確立使得抗爭行動訴求明確，並展現強大的抗爭力道。而我國教師未 先享有勞動法制的自由放任期，故對權利限制普遍無所覺察，不僅教師勞動意識 覺醒得較晚，我國教師與政府爭取勞動權的力道也較溫和。若與日本的發展模式
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相較，我國教師勞動權發展經歷受限、抗爭，隨即進入體制內的改革期，如催生 教師法，推動工會法修正草案等。
尋求體制內的改革方式，也符應了我國社會大眾或教師自身對「教育作為聖 職」的期待。在顧及社會觀感的同時，我國教師工會面臨的難題在於，公立教師 的勞動意識覺醒得較慢，對自身勞工身分感到躊躇，對工會運動更是遲疑，而這 樣的心態也影響我國教師工會的運作，使得勞動教育的宣導成為我國教師工會的 核心任務。
參、勞動權受限的理論再檢討
在權利限制的理論方面，日本有國民全體共同利益論、財政民主主義、議會 制民主主義為理論依據限制教師部分勞動權利，但上述理論，並非日本獨有的現 象，可說是世界各國的共通性，在我國教師工會的協商規範上亦有相同脈絡，例 如「核可制」的設立乃基於國家預算與人事規範的考量，類似日本的「財政民主 主義」；而學生受教權等公益性考量，類似日本的「國民全體共同利益」。 然而較為不同的是，我國特別強調學生受教權的重要性，如同學者董保誠所 言，學校存在目的是為國家培育人民有適應民主生活基本能力，特別受到憲法教 育目的之委託，因而不論公、私學校教師在行使勞動三權時，仍然不能忽略教師 工作具高度公益性334。
而日本政府並不特別強調教育權作為限制教師勞動權的理由，那是因為私立 學校教師在落實憲法賦予的教育責任的同時，也能享有包含爭議權在內的完整勞 動三權335，因此，從日本的經驗可知，受教權等公益性考量與教師勞動權保障應 不相衝突。
334 董保城，法理審度教師勞動三權，財團法人國家政策基金會，
〈http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/EC/091/EC-B-091-071.htm〉(2002 年 10 月 18 日)。
335 在日本，國民受教權當然在政府考量範圍內，日本教育基本法第六條第一項即明文規定，學校 教育法上所稱學校均具「公的性質」，故不論係在國、公、私立學校任教，其職務本身皆具公益性。
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故我國教師協商權的限制，最主要仍在於國家預算與人事規範的考量，而其 具體表現則為核可制的設計，本文認同團體協約關乎多數人的待遇，故要有嚴密 的考量，但團體協約法第九、十條，在協商簽訂的程序上已有嚴格的規範，再者，
經濟性議題幾乎排除在協商範圍之外，故核可制之設置失去其理論正當性，故本 文認為，核可制若只是行政程序的一部分，建議另設第三公益機關進行審核，以 避免侵犯勞資平等與自治原則。
肆、勞資自治與國家干涉的檢討
勞資利益的調和可謂建構和諧社會的基礎，任何有關勞動制度的變革必須在 國家干預與勞資自治之間找到動態的平衡。以下即從國家干預與勞資自治的角度 檢視我國與日本教師組織的協商制度。
在協商進行中，為促進勞雇雙方本於誠實信用原則進行協商，我國與日本皆 賦予雇主有誠信協商義務。日本方面，已登錄之職員團體提出適法的協商請求，
地方公共團體當局負有協商應諾義務，但並沒有強制履行此義務的手段；我國方 面，只有符合團體協約法第六條第三項具備協約之協商資格的教師工會提出協 商，雇主方負有誠信協商義務，但為了全面保障工會之協商權，勞裁(100)字第 29
地方公共團體當局負有協商應諾義務，但並沒有強制履行此義務的手段；我國方 面，只有符合團體協約法第六條第三項具備協約之協商資格的教師工會提出協 商，雇主方負有誠信協商義務，但為了全面保障工會之協商權，勞裁(100)字第 29