第五章 台日之間教師組織團體協商法制度探討與建議
第三節 對我國的建議
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第三節 對我國的建議
本節根據前述研究發現，提出建議，以供政府主管機關、教師工會與後續研 究者參考，茲分述如下：
壹、綜合建議
一、團體協約法中對教師之雇主給予明確定義
在雇主協商主體方面，日本地方公務員法中有明確規定雇主當事人為「對協 商事項有適法管理及決定權限的地方公共團體當局」，再參照「地教行法」、「學校 教育法」等相關權責規定，即可確認該協商事項的適法管理與決定權限者，因此，
在日本，不曾發生雇主疑義的問題。
目前我國勞動部與教育部達成「視協商事項權責認定團體協約協商主體」之 共識，即類似日本認定雇主當事人的方式，建議可在我國「團體協約法」中明確 定義教師之雇主為「視協商事項之權責而有學校、地方教育主管機關及教育部三 層級之雇主」，以明確雇主定義，並整理現行教育法規，將各層級之權責予以清楚 劃分，真正落實團體協商權。
二、誠信協商原則之適用對象應擴及所有「依工會法成立的工會」
在勞方協商主體方面，日本的情形為，只要能證明其為地公法規範的職員團 體，即能提出協商申請，但只有「已登錄職員團體」提出的協商，當局才負有協 商應諾義務；而我國的情形為，只要是依工會法成立的工會，皆有提出團體協商 的權利，但只有達到「逾二分之一」之標準的工會，才享有雇主協商義務的保障。
日本的「登錄制」與我國的「『逾二分之一』標準」對協商權造成相同的限制效果。
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根據日本文獻探討可知，只要符合職員團體的性質即具協商資格，而「登錄」
只是證明的方式之一，然而，卻僅有「已登錄職員團體」享有當局負協商應諾義 務的保障，極其不合理，在日本已有多位學者反對「登錄制」，ILO 結社自由委員 會亦多次針對「登錄制」提出勸告。
「日本公務員關係判例研究會」也曾表示：「在職員團體組成時，因團結權的 行使自然產生與當局協商的能力，無論登錄與否……應承認未登錄職員團體的協 商能力且預定與之協商。」意即「團結權的行使伴隨協商能力的產生」，因此，無 論登錄與否，只要是符合地公法規範之職員團體所提的協商，當局皆應有協商應 諾義務，如此才能真正保障協商權。
以上述論點檢視我國狀況，應可理解為「只要依工會法成立的工會皆具有協 商資格」，既有協商權，那雇主應負協商義務，才能真正保障團體協商權，否則，
有權提出協商，對方卻無對應義務，如此內涵之協商權，可謂缺乏法律的實質保 障。
我國勞裁 100 字第 29 號裁決內容特別區辨「團體協約之協商」及「一般性團 體協商」，其精神即與「團結權的行使伴隨協商能力的產生」不謀而合，故在實務 上，將排除在團體協約法協商資格之外的工會，以亡羊補牢的方式，將其納進不 當勞動行為的保障之下。另一方面，也說明了團體協約法的「逾二分之一」之標 準已實質影響工會協商權的落實。因此，本文建議，團體協約法中雇主的誠信協 商義務，應明文規定適用於所有依工會法成立之工會，才能真正保障團體協商權。
三、下修「會員數逾受僱員工數二分之一」的協商資格標準
承上所述，與日本較為不同的是，我國團體協約法規範的協商是以締結團體 協約為前提，而團體協約的簽訂會影響多數人的權益，故本文認同簽約的資格應 有足夠的代表性。然而，我國「逾二分之一」的門檻，較英、美等國來得高，無 形中設下高度障礙，並且，從實務來看，對於最需要工會保障的私校教師而言，「逾
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二分之一」的標準，在私校董事會的壓力下，顯然成為不可能的任務。因此，本 文雖認可設人數標準作為協約代表性的憑藉，但建議下修「逾二分之一」的標準，
才能促進團體協商權的真正落實，避免協商權成為可望不可即的空泛權利。
四、教師待遇法制化過程中，應確保教師工會的參與及發言權
日本教職員組合曾表示：「有鑑於教育職務關乎國民受教權，故承認國家有訂 定特殊法律規範的必要。」而在日本，公立中小學教師的薪資、津貼等勞動條件，
是由「人事院勸告制度」來決定。雖在人事院勸告頒布後，教職員組合可透過協 商程序表達意見，但有別於直接協商的方式。
而我國，也因教育具公共性之故，全國應有一致標準，而將待遇排除在協商 事項之外。但相較日本有人事院勸告制度作為補償措施，我國卻連補償措施都無，
直接以法律作限制，顯有不足之處。本文認為，在教師待遇法制化的過程中，應 保障立法程序中，教師工會應有一定的表達權利，才不致使協商權流於形式，使 待遇仍由政府片面決定，而失去賦予教師勞動三權的意義。
五、建議另設具公信力之第三機關扮演核可角色
團體協約法第十條之「核可制」，雖然有行政程序的合理性，但核可制存有「球 員兼裁判」之疑慮。在協商關係中，將理應與勞動團體居於平等立場之「主管機 關」，抬高到勞資協商關係之上，成為具有核可權力的監督者，而干預了勞資自 治。研究者認為，若考量公部門勞工之勞動條件牽涉國家預算與人事法令規範，
需對協商結果進行「把關」，也應另設具公信力之第三機關扮演核可角色，而將 主管機關視作一般勞資協商過程中的「資方董事會」，對其行為一併加以規範，
才能真正落實勞資自治原則。
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六、教育行政單位應持開放心態，積極學習相關勞動知識
誠如我國詮敘部所言，條文所能建立的只是制度，該深化的是公務人員對建 立這個制度的認知。又如學者林斌所言：「從先進國家的經驗及國際法條，教師組 織進行團體協商有其正當性，然而我國部分社會與政治條件未臻成熟。……且國 中小學長期以來的科層體制，部分主管未轉換威權心態，在未建立協商互動的模 式下極易產生衝突對立338。」
從本文教師工會的訪談可知，除了法制的限縮之外，教師工會面臨的最大困 難其實是雇主心態的問題，如欠缺勞動觀念，扭曲協商本意，甚至敵視教師工會。
然而教師組工會，是呼應教師自主權益意識的抬頭，是順應社會發展的需要，也 是時代趨勢，更是重視人權的象徵。
從日本經驗可知，教師雖不得締結協約，但能透過協商程序，表達工會的立 場並且得到校方非正式的承認，在紛爭的預防和解決上發揮很大效用。雖然日本 教師組織協商法制不若我國健全，但在侷限的法制中能發揮其正面效應。
因此，教育行政機關人員與學校行政人員，均應充實勞動知識，瞭解並熟悉 教師適用勞動三法後的相關問題，並持開放心胸，面對組織文化的必然改變，正 面看待協商作為溝通管道，使其發揮正面效果，減少對校園的負面衝擊。
七、教育人才培育過程，納入「教師人權與勞動教育」之課程
在2010年工會法通過時，教育學者秦夢群曾鼓勵主修教育的學生到勞工系所修 讀勞工相關法令，他認為教師適用勞動三法後，許多問題已非教育法令能解決。
而研究者在國內蒐集資料的過程中，亦發現現階段研究教師勞動權者多為勞動法 領域的專家學者，教育學者的參與甚為稀有。
而不同實證研究的結果都顯示教育部門團體協商的運作對提升學生成就、增
338 林斌，「教師會集體協商制度之規劃研究——衝突管理途徑之應用」(2004 年)研究
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加教育經費、降低師生比等教育績效，有正面顯著影響339。由此可知，團體協商不 僅攸關教師勞動條件，與提升教育品質亦息息相關，並非截然不同的領域。因此，
建議師資培育過程中，可將教師勞動權納入課程中。並且，根據全教總的訪談，
可知教育行政人員的勞動知識缺乏，也實質影響協商的進行，因此，亦建議主任、
校長等行政人員培育過程中，納入勞動基本權理論與實作等課程內容。
貳、對未來研究的建議
一、進一步研究「教師工會適用不當勞動行為裁決機制」之妥適性
在協商遭拒的救濟管道方面，日本教育公務員排除在「不當勞動行為制度」
的保障之外，而我國則不分公、私校教師皆得適用「不當勞動行為裁決制度」，相 較之下，我國制度似乎比日本完備，也較能保障教師組織的團體協商權的落實。
而根據文獻探討，日本亦有學者針對救濟途徑的改革方向進行研究，研究重 點之一即在協調公務員體系與勞動法體系的扞格之處，例如日本學者島田陽一即 考量「公務管理營運事項存有異於民間法制的處理方式」，故在仲裁機關方面，如 何融合公務員體系與勞動法體系，著實煞費苦心。而我國則公、私校教師一體適 用裁決制度，在運作過程及結果是否也存有公部門與私部門的衝突性，值得進一 步探討。
並且我國不當勞動行為裁決機制創立不久，在層級、職權及組織功能上仍有 不足之處，仍須持續強化其專業性，以確保裁決決定及救濟命令之妥適，才能作 為保障教師工會團體協商權的手段。其實我國不當勞動行為裁決機制乃仿效日本 不當勞動行為救濟制度，在無前例可循的情況下，日本私校教職員工會曾發生過 之案例是我們重要的參考來源，尤其是對於與處於摸索期之我國教師工會和教育 行政當局之間的集體關係，具有相當啟發性的意義。
339 林斌，「英國教育部門集體協商範圍與教育績效關係之研究：公共人力資源管理之觀點」，頁 6。
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因此，本文建議後續研究，可就教師工會適用不當勞動動行裁決機制的妥適 性及衝突性作進一步研究，一來可改進不足之處，二來或許可作為日本改革之參 考範本。
二、以「日本私校教師」為研究對象，瞭解其團體協商制度的運作
本文是以公部門教師之團體協商權為研究對象。日本僅有公立中小學教師屬 於公務員，適用地方公務員之規範，而私立學校教師與民間勞工同樣適用勞動法
本文是以公部門教師之團體協商權為研究對象。日本僅有公立中小學教師屬 於公務員，適用地方公務員之規範，而私立學校教師與民間勞工同樣適用勞動法