代為標售

第一項 代為標售之定性

標售，依文義可知係指國家公開對不特定投標人要約，而為招標出售⁵²⁵。不 動產之標售散見於我國行政法規，標售規定在土地相關法規，如土地法、土地徵 收條例、土地登記規則、地籍清理條例均有原則性的規定，而祭祀公業土地之標 售，也是參考前述立法，訂於祭祀公業條例及其授權之子法—「祭祀公業未能釐 清權屬土地代為標售辦法」中。

在國家出售財產予私人情形，國家與買賣契約之相對人間之關係，係基於私 法關係，本質上並無強制性意涵，此迭經司法院大法官解釋闡明在案⁵²⁶。實務見 解亦認為，公告標售非公用房地及市地重劃抵費地，係相對人（主管機關）代表 縣有公庫處分縣有財產之行為，系爭公告為私法上買賣契約之要約引誘，如有他 人參加相對人標售系爭土地而得標，係與相對人訂立買賣契約之私法行為，系爭 公告並非行政處分⁵²⁷。惟代為標售涉及了三面關係，即原所有權人－國家－買受 人。如自被標售土地之原所有權人角度出發，國家所為的標售公告應如何評價？

此行政行為若回歸行政程序法第 92 條之構成要件為判斷，難謂非行政處分。前述 實務見解僅著重在公告的行政行為發生國家與人民間私法上買賣契約之效力，卻 忽略了該行政行為之基礎源自於對原土地所有權人之財產剝奪。

標售的目的，可以自類似立法例的目的及流程探究：祭祀公業條例之標售規

525 參考「地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法」草案第 9 條立法理由（現行法為第 8 條）：依 本辦法所為土地之標售行為，性質上屬公開對不特定投標人之要約。

526 例如依司法院大法官解釋第 448 號，行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力 對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為；另，釋字第 540 號也 肯認凡經主管機關核准出售、出租或貸款自建，並已由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、

承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關 係。

527 最高行政法院 103 年度裁字第 1527 號。

128

定，目的在於清理日治時期遺留至今歸屬仍不明之祭祀公業共有土地，類似的目 的亦存在於土地法第 73 條之 1 規定⁵²⁸，該條之標售規定同樣是為了清理未辦理繼 承登記之地籍，以健全土地之經濟利用。實際上，在祭祀公業條例草案階段，曾 將未申報之祭祀公業視為土地法第 73 條之 1 的未辦理繼承之土地⁵²⁹，就此有批評 認為，祭祀公業既已創設為法人，就法人地位而言只有解散問題，與自然人繼承 無涉⁵³⁰（派下權之繼承例外）。不過未辦理繼承之土地，與未申報之祭祀公業土地 都有地籍清理之必要，此為祭祀公業土地適用前開土地法標售規定之意義所在。

代為標售是否具有實質上剝奪人民財產權之徵收性質，可以從廣義的徵收流 程來探討。首先，標售有可能緊跟在徵收後，以區段徵收為例，土地徵收條例第 44 條第 1 項第 5 款規定，區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，剩餘可供建築土 地，得予標售、標租或設定地上權。原則上標售作業應待徵收公告、通知，並且 確定各種土地之用途（公共設施用地、農業專用區、配給抵價地、國民住宅用地、

安置原住戶等），始可辦理之⁵³¹。標售的程序，包括一、分類編造標售土地清冊。

二、訂定投標須知。三、公告標售。四、受理投標。五、開標、審標及決標。六、

通知得標人或優先購買權人繳交價款並發還未得標人繳交之保證金。七、書面點 交並核發產權移轉證明書⁵³²。最後，關於標售底價之訂定，通常應參酌公告標售

528 土地法第 73 條之 1 第 1、2 項：

土地或建築改良物，自繼承開始之日起逾一年未辦理繼承登記者，經該管直轄市或縣市地政機 關查明後，應即公告繼承人於三個月內聲請登記；逾期仍未聲請者，得由地政機關予以列冊管理。

但有不可歸責於聲請人之事由，其期間應予扣除。

前項列冊管理期間為十五年，逾期仍未聲請登記者，由地政機關將該土地或建築改良物清冊移 請國有財產局公開標售。繼承人占有或第三人占有無合法使用權者，於標售後喪失其占有之權利；

土地或建築改良物租賃期間超過五年者，於標售後以五年為限。

529 祭祀公業條例草案第 54 條：

祭祀公業土地未依本條例規定辦理申報者，視為土地法第七十三條之一規定之未辦理繼承登記 之土地。

530 尤重道，前揭註 153，頁 32。

531 現今國內常有針對區段徵收後可建築土地運用所謂「預標售」之手段，例如機場捷運沿線站區 周邊土地開發 A7 站區開發案。此種預先標售的程序，是指行政機關以區段徵收後可建築土地為買 賣標的，將標售作業提前至抵價地配回前（甚至區段徵收核准前）辦理，此種標售並非本文所討論 之一般標售手段。

532 參考祭祀公業未能釐清權屬土地代為標售辦法第 2 條、地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦 法第 2 條的標售程序規定。

129

當時徵收補償地價或建築改良物徵收補償費查估基準及應納稅賦。

在地籍清理的整體流程中，代為標售位於後階段程序，關於地籍清理的簡要 流程概念如下圖所示：

圖 4- 1

資料來源：本研究自製

代為標售所表彰的公權力干預重大程度不言自明，對土地所有權人而言，因 未辦理繼承登記或未辦竣申報為祭祀公業法人而遭標售土地，除了財產權受到完 全剝奪，該標售亦建立在違反當事人之意願上，如財政部對土地法第 73 條之 1 規 定之公開標售之解釋指出：「……又土地法第 73 條之 1 規定……由地政機關依上 開規定代管滿 15 年，移請國有財產局公開標售，尚非屬納稅義務人自行移轉所有 權之行為，尚不在稅捐稽徵法第 24 條第 1 項前段規定禁止之列⁵³³。」

將標售定性為一種實質上的徵收，其實益在於藉由徵收法理之適用，可避免 國家動輒藉代為標售之名義，剝奪人民財產。因此首要須確定是否以及具有何種 公益目的，並非所有基於清理地籍、增進土地的經濟利用等泛泛理由，都具有重 大公益目的，而且有徵收必有補償之法理也應有所體現，亦即發給標售價金並保

533 財政部 91.10.15 臺(91)財稅字第 0910412290 號函。

130 障人民受領標售價金之權利。

不過有與本文見解相左者，認為未辦理繼承土地之強制標售規定，係針對繼 承人未於規定之期間內辦理繼承登記，違反行政法上之義務，由行政機關科以之 裁罰性不利益處分，屬於行政秩序罰之範疇，亦可說是透過不利益措施引導民眾 踐行辦理繼承登記之義務，所加之財產權限制或侵害⁵³⁴。惟本文認為行政罰的目 的不出於係藉由懲罰起到一定的恫嚇效果，俾使人民為某種特定行政任務內容，

而非終局剝奪人民對財產的所有、使用權，故與基於公共利益之徵收或特別犧牲 具有本質性的差異。然而如圖 4-1 所示，代為標售雖由國家發動，且最終可能登記 為國有，但標售部分涉及與第三人的私權關係，本文認為此才是代為代為標售與 徵收最大的不同處。

第二項 申報期間與暫緩標售

由於被標售土地大多為登記主體不明或歸屬無法釐清，不得已始由公權力介 入清理程序。若能通過徵收法理（或至少在比例原則要求下），採用標售手段無太 大問題。然而申報期限依祭祀公業條例第 7 條為三年，大多數祭祀公業顯然未能 在此期間順利申報⁵³⁵。此外因法令宣傳不足，或因祭祀公業管理人大多為耆老長 者，對申報登記祭祀公業法人最後期限的公告無從獲悉，且完成派下員列冊、申 請法人等程序亦相當繁雜，少有能在短期完成者。故約有八千筆，六千多公頃左 右之祭祀公業土地，沒有在 2013 年 6 月底的時限以前，依祭祀公業條例之規定完 成申報⁵³⁶。故在草案時期即有主張應採取土地法第 73 條之 1 的精神，明確規定自

534 黃月娥（2010），《論逾期未辦繼承登記土地公開標售合憲性之研究》，頁 83, 101，逢甲大學 土地管理學系在職專班碩士論文。

535 立法委員吳宜臻等 16 人鑒於「為健全祭祀公業土地地籍管理，避免因其資料收集費時或行政作 業不及，造成土地被標售之憾事發生」，曾建請內政部暫緩目前已申請祭祀公業但尚未完成及有意 願申請祭祀公業但因資料尚未備齊者之土地標售，然而內政部仍堅持應有祭祀公業及利害關係人提 出暫緩標售始得為之。見立法院公報處（2013），〈立法院第 8 屆第 3 會期第 13 次會議議事錄〉，《立 法院公報》，102 卷 34 期，頁 369；立法院第 8 屆第 4 會期第 5 次會議議案關係文書。

536 新聞網址：祭祀公業未法人化全臺八千筆土地恐遭拍賣，

https://www.yungching.com.tw/construction/NewsDetail.aspx?CTID=9bf451c4-d794-4db1-a3c9-006111 ad5675（最後瀏覽日期：05/16/2014）。

131

公告 3 個月逾期未申報者，經過 15 年列冊管理後仍未申報者才能標售⁵³⁷。相較之 下，祭祀公業條例第 51 條所定之 3 年期間是否過短，頗有疑義。

代為標售的規定，理想上是為了徹底解決產權歸屬問題，但為保障祭祀公業 之財產權，若有正當事由，仍得由權利相關人檢具理由及文件申請暫緩標售。依

「祭祀公業未能釐清權屬土地代為標售辦法」第 19 條第 1 項，此類事由為一、經

「祭祀公業未能釐清權屬土地代為標售辦法」第 19 條第 1 項，此類事由為一、經