第五章 結論
一、 都市更新條例之徵收
在 1998 年訂定都市更新條例（下稱都更條例）前，我國早期與都市更新制度 相關之規定散見於都市計畫法、平均地權條例、環境影響評估、公寓大廈條例、
國軍老舊眷村改建條例、臺北市都市更新實施辦法、臺北市更新地區劃定評估標
473 但是在當時，總督府藉土地政策排除異己，以利徵收，是有其淵源的。關於日治時期土地處置 相關法令及施行目的，參何鳳嬌，前揭註 471，頁 30-38。
474 實施耕者有其田條例第 8 條：
左列出租耕地，一律由政府徵收，轉放現耕農民承領：
一、地主超過本條例第十條規定保留標準之耕地。
二、共有之耕地。
三、公私共有之私有耕地。
四、政府代管之耕地。
五、祭祀公業宗教團體之耕地。
六、神明會及其他法人團體之耕地。
七、地主不願保留申請政府徵收之耕地。
第一項第二款、第三款，耕地出租人如係老弱、孤寡、殘廢、藉土地維持生活或個人出租耕地，
因繼承而為共有，其共有人為配偶、血親、兄弟、姊妹者，經政府核定，得比照第十條之保留標準 保留之。
第一項第五款祭祀公業及宗教團體保留耕地，比照地主保留耕地之標準，加倍保留之，但以本 條例施行前原已設置之祭祀公業及宗教團體為限。
475 劉欽泉、蕭景楷（2001），〈促進臺灣農地使用權流動性之研究〉，《農業經濟半年刊》，69 期，
頁 11。
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準表等476。早期制度的不完善以及環境的迫切需要477，催生了都更條例。在綜合 性整體都市發展的制度下，本有各個「法系」的存在，如都市計畫或建設法系、
歷史文化景觀法系等等，都市更新僅為其中一環， 但 都市更新制度立法時，即明 示為特別法，性質上自然優先於作為基本法的都市計畫法478，在規範內涵上，也 植入權利變換、多數決門檻等創建思維，此後在本法授權之下所訂定的各種子法479， 更讓都市更新體系自成一格。
（一） 徵收的概念
土地徵收，以德國學界的定義而言，有認為乃「為公共需要或公共用途等之 需，基於對土地之最高支配權（或者上級所有權）之行使，藉由公權力之作用，
依據法定程序，並於公正補償之原則下，強制剝奪（Entziehung）私有土地之下級 所有權，將土地所有權移轉於需用土地人之行政行為480。」若以較具體的判準說 明徵收概念，只要是「行政主體（行政機關）為實現特定公共行政，依據訂有補 償條款之法律，以有意（目的明確）之高權法律行為（durch einen gezielten hoheitlichen Rechtsakt）對於基本法第 14 條第 1 項第 1 句481所規定之具財產價值之 權利（Rechtspositionen），包括特定之公法權利及所有私法之權利進行全部或一部 之剝奪」即屬之。其重要之因素乃是干涉之方法和目的，並非干涉之強度及質量
（Qualität）482。
然而為避免落入用語的形式弊病，如學者所指出，是否為徵收不能以條文用 語為準，而須視人民權利受到侵害態樣之本質來論斷，以都更條例第 31 條的權利
476 林明鏘（1997），〈論我國都市更新法制〉，《臺大法學論叢》，26 卷 3 期，頁 91-92。
477 1990 年代臺灣的都市已累積許多結構上的問題，包括簡陋眷村的拆遷、交通道路的闢建、國民 住宅的興建等需求，皆使都市更新成為一強勢的社會議題。
478 立法院公報處（1998），《立法院公報》，87 卷 42 期（上），頁 286-288。
479 如都市更新建築容積獎勵辦法、都市更新權利變換實施辦法、都市更新團體設立管理及解散辦 法、都市更新事業接管辦法等等。
480 陳明燦（2001），《財產權保障、土地使用限制與損失補償》，頁 218，臺北：翰蘆。
481 §14 Abs.1 GG:
Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze.
482 張文郁，前揭註 395，頁 170。
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變換為例，原土地所有權人依其變換前之權利價值，獲得土地建物之分配；但對 於不願參與分配之人，以現金補償之。對於不願參與都更之人而言，財產權之剝 奪是強制的，本質上即屬徵收；又如土地徵收條例第 11 條之協議價購，使地主在 可預見土地被徵收的情形下為契約的協商，這種在徵收下的陰影亦為徵收制度所 涵蓋的一部分483。故有認為審視我國整部都市更新法制，其實包含著「剝奪，再 重新分配或補償」的價值484。
依社經條件之變遷，徵收的實施方式呈現出多樣性，不同於初始的面貌485， 例如區段徵收（Zone Condemnation, Zonenentteignung），其定義依土地法第 212 條 第 2 項：「區段徵收，謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之 徵收。」得辦理區段徵收的地區散見於許多法規，包括平均地權條例、土地法、
土地徵收條例、都市計畫法、都更條例、新市鎮開發條例、促進民間參與公共建 設法、獎勵民間參與交通建設條例等等。從此些規定大致可知區段徵收大抵伴隨 著都市計劃之新訂變更、公共建設所需用等。區段徵收與一般的公用徵收之主要 不同在於，區段徵收是將某一劃定地區範圍內之私有土地，全部予以徵收，重新 加以劃分整理後，由政府直接利用，例如興建公共設施，興建後一部分由土地所 有權人按一定比例領回，一部分可能藉由放領、出租、標售給人民，以改善土地 之土地利用狀態，所以可認為是一種綜合性土地改良措施486。撇開區段徵收的性 質在學說上究為特殊徵收及一般徵收的爭議487，以補償原則、範圍、基準及方式
483 協議價購的性質在學說上有很大的歧見，有代替行政處分之行政契約、私法契約及折衷說的見 解，例如廖義男教授認為係一般私法買賣契約，僅為徵收的法定先行程序。參廖義男（2010），〈都 市發展中公共設施用地取得方法之規範〉，《法學新論》，24 期，頁 9。
484 陳仲嶙（2013），〈審視都市更新條例的合憲性──從審查標準之選擇與運用為司法院釋字第 七○九號補述〉，《月旦法學雜誌》，219 期，頁 90。
485 日本早在 1919 年制定的都市計畫法中，就已規定徵收的各種手段，包括土地區劃整理、地域地 區制、地帶收用、受益者負擔金、公共設施保留地。其中就用語之理解，做統一說明：地帶收用，
相當於我國的區段徵收；土地區劃整理，相當於我國的市地重劃；地域地區制，相當於我國的土地 使用分區管制。見蕭淳尹，前揭註 472，頁 12。
486 陳玉峰（2006），《區段徵收補償法制之研究》，頁 21，國立政治大學地政學研究所碩士論文。
487 主張特殊徵收者如李建良，其認為區段徵收是土地徵收條例第 3 條之一般徵收以外的公益徵收，
參李建良，前揭註 312，頁 1462；而主張一般徵收者，認為區段徵收只是一種區域開發手段的土地 徵收。參陳立夫，前揭註 375，頁 5。
115 而言，皆是準用一般規定488。
至於土地重劃（Replotting, Umlegung, Zusammenlegung）的定義未見於我國法 規，學者認為，土地重劃係指「依我國土地法之規定，為使一定區域內之土地和 於經濟使用由主管地政機關所為之土地區劃與重新分配之制度489。」而就其涉及 的法律規定而言，可知係依照都市計畫法相關規定，將一定區域內，畸零細碎不 整之土地，按原有位次交換分合為形狀方整的各宗土地後，重新分配予原土地所 有權人的行政措施。經重劃後各宗土地不但直接臨路、立即可供建築使用490。發 生土地重劃的事由有都市計畫、畸零地整頓、耕地分配、將散碎之土地交換合併 等491。嚴格來說，市地與耕地的價值判斷方式不同，前者涉及土地地位、臨街面 等，後者則注重地質優劣，但土地法關於土地重劃之規定並未對此設若何分別492， 所以本文不特別區分「土地重劃」或「市地重劃」的用語。
日本之土地區劃整理（相當於我國之市地重劃）係指，為了建造公共用地，
每個人出一部分土地。雖然個人的土地會減少，但地價會上升，可與其所受損失 為抵銷。土地所有人的損失得由清算金及補償來調整，但若是土地區劃後導致地 價減少，亦有減價補償金。對土地區劃整理的批評在於政府可藉此無償取得土地，
但是優點在於可將開發利益均分給人民。與徵收不同的是，住在該地之居民不需 遷居493。土地重劃與區段徵收不同，土地重劃並未剝奪人民之所有權。區段徵收
488 土地徵收條例第 39 条第 1 項：
區段徵收土地時，應依第三十條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收 後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第三十一條至第三十四條規定補償之。
489 史尚寬，前揭註 378，頁 274。
490 內政部地政司網址：http://www.land.moi.gov.tw/chhtml/content.asp?cid=993
491 土地法第 135 條：
直轄市或縣（市）地政機關因左列情形之一，經上級機關核准，得就管轄區內之土地，劃定重 劃地區，施行土地重劃，將區內各宗土地重新規定其地界：
一、實施都市計畫者。
二、土地面積畸零狹小，不適合於建築使用者。
三、耕地分配不適合於農事工作或不利於排水灌溉者。
四、將散碎之土地交換合併，成立標準農場者。
五、應用機器耕作，興辦集體農場者。
492 史尚寬，前揭註 378，頁 289。
493 阿部泰隆，前揭註 326，頁 392-393。
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係對一定地區內的人民所有權為收買或徵收，整理完畢後復為出賣而言494。 祭祀公業土地參與都市更新的情形，立法者並無訂立專法規範，若祭祀公業 有一定面積之土地欲辦理都市更新，可依都更條例第 25 條，以權利變換、徵收、
區段徵收、市地重劃或協議合建495的方式，達到整建或其他都市更新計畫的目的。
（二） 祭祀公業土地與都市更新之啟動
祭祀公業土地因為長期在實務上有著權義不清的問題，土地或建物的使用乏 人問津，導致傾頹朽壞，阻礙交通，當然其中也不乏具有歷史文化價值亟需保存 者。加上許多座落在都市範圍的公業土地，其公同共有關係一直沒有消解，同時
祭祀公業土地因為長期在實務上有著權義不清的問題，土地或建物的使用乏 人問津，導致傾頹朽壞，阻礙交通，當然其中也不乏具有歷史文化價值亟需保存 者。加上許多座落在都市範圍的公業土地，其公同共有關係一直沒有消解，同時