第二章 文獻回顧
第三節 代理人理論與回應行為
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第三節 代理人理論與回應行為
代理人理論已被應用到許多的學科上，公共行政也不例外。特別是公共行政 學界所關注的某些議題，如績效管理、誘因機制之設計與課責等，都與該理論有 著相當密切的關係。因此，本節首先會介紹代理人理論的基本涵義；第二部分則 會討論關於公部門環境下的代理關係；最後則是績效管理制度下的回應行為。
壹、代理人理論的涵義
績效管理已成為現代民主治理不可或缺的要素之一，理由在於支持此項改革 的人認為透過績效管理的某些機制或理念，如誘因機制、課責及服務委外等，可 以有效地解決某些治理問題，而這些機制設計或理念提倡之背後，其實都隱含了 所謂「委託人代理人」（principal-agent）的關係與互動（Dubnick, 2005; Heinrich
& Marschke, 2010; Talbot, 2010；胡龍騰，2017a；陳敦源，2012），故以下將敘 述代理人理論之相關內容。
「委託人代理人理論」（principal-agent theory），又被稱為「代理人理論」
或「代理理論」（agency theory），其主要是根據 1970 年代早期，經濟學者所討 論的「風險分攤」（risk sharing）概念所延伸而來（Eisenhardt, 1989）。而該理 論之重點在於，探討「委託人」（principal）在授權任務給「代理人」（agent）
後，雙方所發生的一系列活動與問題，同時此理論也一併針對解決這些問題的方 法，進行討論（Eisenhardt, 1989; Jensen & Meckling, 1976）。進一步來說，代理 人理論假定委託人和代理人之間存在著一種契約關係，且兩者都具有效用極大化 之「自利行為」（self-serving behavior），加上兩者又盡可能地尋求代價較少但 效用最大的選項，只不過代理人擁有資訊上的優勢，因此委託人難以確保代理人 會依其最佳利益來行事（Davis, Schoorman, & Donaldson, 1997; Eisenhardt, 1989;
Jensen & Meckling, 1976; Moe, 1984; Perrow, 1986；胡龍騰，2017a）。
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為了減少前述此種情況的發生，委託人因而設計出一些誘因與監督機制，來 約束或引導代理人之行為，並希望代理人能做出與自身利益相符的行動。然而，
在執行這些機制之過程中，會產生無法避免的「代理成本」（agency cost）（Jensen
& Meckling, 1976；范麗雪，2011）。而根據學者們的界定，代理成本有三種，分 別是（1）「監督成本」（monitoring cost）：委託人為了讓代理人依照自身利益 而行動，所額外付出之費用，像是績效衡量、薪資制度等，以便防止代理人有投 機行為的產生；（2）「約束成本」（bonding cost）：代理人為了讓委託人相信 自己能依照其利益來行事，代理人有時也會承擔成本並限制自身的某些行為，以 便證明自己會遵守雙方的契約，如透過正式的會計程序、審計制度等；（3）「剩 餘損失」（residual loss）：代理人在層層監督與約束成本之下，加上不確定的環 境因素，導致其自身實際行為與最佳行為有所差距，進而讓委託人之利益也遭受 損失（Barney & Hesterly, 2006; Jensen & Meckling, 1976: 308；范麗雪，2011；藍 婉甄，2014）。
此外，儘管最初此理論是在探討企業股東與管理者之間的代理關係（Davis et al, 1997; Jensen & Meckling, 1976），但事實上此關係也存在於其他領域中，像 是病人與醫生、人民與政治人物等（Moe, 1984; Waterman & Meier, 1998；范麗 雪，2011）。其次，代理關係不一定是一對一的情況，單一委託人對多個代理人
（如雇主與員工），或是多個委託人對單一代理人（如病人與醫生）之情況也有 可能發生；同時，委託人與代理人還可能具有雙重角色之特性，例如民選的國會 議員一方面接受人民之委託，成為人民的代理人，但另一方面，又將權力、任務 等移交給政府的官僚體系，成為行政機關之委託人（Waterman & Meier, 1998；
范麗雪，2011；陳敦源，2012）。
再者，在代理關係中所會面臨到的「代理問題」（agency problem），也是該 理論常常討論到的一項重要議題（Marvel & Marvel, 2009；胡龍騰，2017a；陳敦 源，2012），而代理問題之產生，通常又與代理人理論之基本假定有密切關係
（Eisenhardt, 1989; Waterman & Meier, 1998；范麗雪，2011）。一般而言，代理
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人理論的基本假定可分成兩類，分別是（1）人的假定：人具有理性自利、有限 理性與「風險趨避」（risk aversion）等特質；（2）組織的假定：組織成員的目 標會有衝突、以效率作為效能性之判斷標準，以及委託人與代理人雙方會有「資 訊不對稱」（information asymmetry）的情況（Eisenhardt, 1989: 59），而代理問 題就是依據這些基本假定，所推導得出的結果。當委託人在與代理人建立契約關 係時，委託人會面臨到兩種代理問題，即「逆選擇」（adverse selection）與「道 德風險」（moral hazard）（Barney & Hesterly, 2006; Bergen, Dutta, & Walker Jr., 1992; Eisenhardt, 1989）。
首先，逆選擇是指代理人有「隱藏訊息」（hidden information）的現象，甚 至其還可能提供不實的資訊來獲取利益，導致委託人因無法分辨對方之好壞，而 做出不適當的選擇（Bergen et al., 1992; Eisenhardt, 1989; Perrow, 1986）。具體來 說，因代理人具有不同的特質與能力（如勤奮或懶惰、高專業或低專業），但委 託人並不了解哪一個代理人所具備的特質與能力，是能幫助自己完成任務的
（Bergen et al., 1992；范麗雪，2011）。此外，Bergen 等人（1992）更以建立契 約關係之時間，來界定代理問題，而他們認為逆選擇屬於「合約前的問題」（pre-contractual problems）。
其次，另一個代理問題為道德風險，其意義是指代理人有「隱藏行動」（hidden action）之傾向，導致委託人無法有效地監督代理人是否會完全地遵守契約上的 義務（Bergen et al., 1992; Perrow, 1986）。進一步來說，代理人的個人目標不一 定會與委託人的利益一致，加上代理人擁有業務資訊上的優勢，故委託人難以觀 察到代理人的真實行動與努力程度，而代理人這樣的行為，有可能會讓委託人的 利益受到損失（Bergen et al., 1992；范麗雪，2011）。由於前述代理人之行動，
是發生於雙方簽定契約之後，故 Bergen 等人（1992）也稱道德風險為「合約後 的問題」（post-contractual problems）。
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貳、公部門的代理關係
回到公部門的情況來看，前一小節談到的代理關係及代理問題，也是存在於 其中，而公部門所設計與推動的績效管理措施，確實也有很大一部分之原因，是 為了降低代理問題的發生（Heinrich & Marschke, 2010; Moe, 1984; Reck, 2001;
Waterman & Meier, 1998；胡龍騰，2017a；陳敦源，2012）。然而，在公部門所 發生的代理問題，會比私部門來得更為複雜。舉例來說，由於我國文官體系受到 相關人事法規的保障，故政務人員在人事選擇權的自由度上，就不像私部門來得 那麼寬廣，而這也就透露了，在公部門當中，一般私部門合約前的「隱藏訊息」
問題不會存在；不過，到合約執行的階段時，合約前的「隱藏訊息」問題以及合 約後的「隱藏行動」問題會同時出現，這也使得政務人員或公共管理者在解讀相 關的績效資訊時，會變得更加吃力（陳敦源，2012）。
另外，學者也指出績效管理制度早已被看作是，政治人物用來控制與提升官 僚體系績效的內部工具（胡龍騰，2017a：22），從各國政府所推行的相關法案、
行政改革等經驗來看，不難發現都是為了達成此目的或理念，而這樣的做法不僅 反映了代理人理論中的「管理控制」（management control）觀點，更可能使公部 門離推動績效管理之初衷，變得越來越遠（Moynihan & Hawes, 2012; Reck, 2001；
胡龍騰，2017a）。
相較於管理者的觀點，績效管理對於公部門的組織成員而言，其也被視為是 上位者用以迫使文官體系「行為順服」（behavioral compliance）的工具之一，公 部門的組織成員並不會認同這項制度或措施而努力（胡龍騰，2017a）。而從前 述代理人理論的內容可得知，代理人具有資訊上的優勢，因此可能會有「怠職」
（shirking）行為的現象，也就是代理人只關注自身利益，不將提升組織績效作為 目標，此行為不僅使績效管理制度，無法發揮應有的功能，更可能造成代理成本 之上升，形成不必要的資源浪費（Moe, 1984; Waterman & Meier, 1998；陳敦源，
2012）。
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參、績效管理制度下的回應行為
隨著績效管理運動之興起，政府部門對於產出以及目標等要素的關注，變得 越來越強烈（Diefenbach, 2009）。Moynihan（2008）便曾言，績效管理實為策略 規劃和績效衡量兩種活動之結合，且兩者皆缺一不可，理由在於當有策略規劃而 無績效衡量時，組織成員會不清楚是否達成了目標；反之，當有績效衡量而無策 略規劃時，組織成員又會因缺少指導行為之準則，而無法做事。
另外，基於代理人理論之觀點，委託人將其責任和服務分派給代理人，然後 代理人被期待可以實現委託人的任務和目標；然而，代理人在這樣的過程中，卻 可能發生極大化自身利益之情況，而這也迫使委託人必須設計出一系列的機制，
來降低代理問題的發生。因此，不難理解的是，原本號稱要給予管理者更多裁量 空間的 NPM 理念，為何在現實中卻發展出一系列測量與控制的機制，甚至其內 涵還是依然保持著由上而下控制、政治與行政二分之管理思維（彭渰雯等人，
2018）。
Terry（1998）也抱持著相同的看法，他認為公共管理者在這些所謂的管理主 義下，應該扮演著如同企業家般的領導角色，而組織也必須是「目標導向」及「結 果導向」的企業體；只不過因公共選擇理論、代理人理論等假定均是人是由自利 動機所驅動的，本質上傾向自利、偷懶、投機行為及易犯道德風險（Pidd, 2012），
而這些認知又引申出所有人（包含公共管理者），都必須受到「廣泛監控」
（extensive policing）之結論，因為所有人都是不可信任的（Terry, 1998；彭渰雯 等人，2018）。
雖然管理者想要透過嚴密的監測與控制系統，來使政府變得更具成效與回應 性（Hood, 1991）。但學者們就指出，在 NPM 的改革下，公部門所實施的這些
「結果導向」績效管理措施，並沒有產生太多貢獻，甚至還可能出現一些「非預 期結果」（unintended consequences）（Bracci et al., 2017; Pidd, 2012; Smith, 1995;
Talbot, 2010; Van Thiel & Leeuw, 2002；胡龍騰，2016；彭渰雯等人，2018；蘇偉 業，2009）。學者 Pidd（2012）便指出在決定績效管理系統是否值得投資以前，
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其中 Meyer 與 Gupta（1994）所提出的「績效弔詭／悖理」（performance paradox）
概念，算是首次有系統地對這類行為進行了歸納；大約在相同時間點，Smith（1995）
概念，算是首次有系統地對這類行為進行了歸納；大約在相同時間點，Smith（1995）