第四章 研究資料分析
第四節 策略地圖下的回應行為
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第四節 策略地圖下的回應行為
從第二章的文獻回顧可得知，組織和其成員在績效管理制度的控制與監測之 下，會產生許多行為，來回應這項制度（Bevan & Hood, 2006; Marvel & Marvel, 2009; Talbot, 2010；蘇偉業，2009）。通常這些回應行為，又大致可以分為規劃層 面及執行層面來討論，而本節以下也採用這樣的方式，來進行闡述。
壹、規劃層面
一、不會產生「誤導視聽」的指標
在府級策略地圖下，此種常常達成率或執行率為 100%的 KPI，基本上不會 出現。理由在於，市府每年都會檢討及修正這些府級的策略目標以及其 KPI，所 以這些不具辨識作用的 KPI，就會被刪除，當然另一方面市府也可能指示各機關，
重新提出可以支撐此策略目標的新 KPI 出來。另外，這些被刪除的 KPI，並不意 謂著各機關就不用負責處理這項業務，而是這些 KPI 就會變成各機關的例行性 業務，但不會再透過 KPI 的方式，來對這項業務進行衡量。
因為可能近三年的執行率都高，或近三年的達成度都高，它已經沒有在 成長的空間。那是不是考慮，換其它的指標來去支撐，這樣的一個策略目 標的達成，但我們會去做指標的修正，所以每一年在滾動。（C7）
比如說也許前幾年是訂說我要開闢公園，可是我做了三年之後，我發現 我都開闢完了，那第四年這個指標就沒用了，所以我修訂的時候，就會把 這個指標拿掉。（C1）
就是104年還在草創時期，那策略目標基本上，不太會做大的調整，但是 如果說，你是比對兩年，比如說你找106年跟108年，跟107年的策略地圖 的KPI，就會發現都不太一樣，會有增刪的情形。那增刪的情形，就是因 為已經達到年度目標，然後它變成經常性業務，所以這項KPI，我們就會 再換，再更換一個，才能作為說，這個是我們這未來四年，努力的一個依 據啦。（B3）
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二、不會有「保留實力」的制訂行為
由於府級的策略目標及其 KPI，都是各機關提報和制訂出來的。根據先前的 研究指出，組織與其成員在自訂目標的環境下，有可能會將目標設定在較易達成 的範圍之內（蘇偉業，2009）。誠如前述，通常此種達成率為 100%的 KPI，基本 上都會被策略地圖的修正機制給刪除，所以各機關絕對不會制訂出此種性質的 KPI。然而，還有一種情況是，各機關在設定目標值時，可能會有「保留實力」
的現象。具體來說，機關在制訂某個 KPI 值時，只設定了 85%的水平，不過其明 明可以達到 90%的水平。只不過，受訪者（A2、B1、B4、C1、C2、C6、D1）皆 表示，這種現象也是不會發生的，因為各機關都會要求自身能夠進步、變得更好，
所以在制訂 KPI 值時，都盡量會往上調整，而不會有所保留。
就是說，你任何一個成功的這個東西，有一些是你可以掌控的，有些你不 能掌控的啊。那我只能做到我能掌控的，就是我能夠努力的吧。所以在這 個情形底下，他就會做，我過去的目標值、實際值是多少，那我可能在多 一點點，比上一次好一點點，來作為一個進步的指標，他不會大幅的跨越 啊。（B4）
基本上，現在的訂法，都會比以前突破一點。以前的政府作為確實比較保 守一點，……，但是有東西你做下去之後，覺得有成效出來了，這就會讓 機關有所動力，未來在訂的時候，就會往前一點。（C6）
我閉著眼睛都會達到，這種東西就是沒有意義。那我覺得這個，我們應該 會有sense，不去訂這一種，那我想各機關都很明確，因為這到時候要提 到府級耶，那你提到府級，依市長這種個性，如果你提一個，他看起來就 是覺得莫名其妙的，隨便做都會達到的，他一定不會同意啊。所以基本 上，我們會衡酌自己的能力能夠達到一定的水平，那有些的指標，我們會 更進一步地墊個石頭、墊給腳尖，看可不可以拿到。（D1）
受訪者（B1、B3）甚至還指出，策略地圖本身也有這種防止各機關「保留實 力」的機制存在。具體來說，各機關在設定 KPI 值時，必須要高於其過去三年的
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平均值；另一方面，府級策略地圖之主責機關也會請外部的專家學者，共同來檢 查這些機關所提出的 KPI 值，到底是否合理。因此，有這些機制的存在，各機關 原則上不會去設計出一個輕易就能達標的 KPI。
大家不會訂一個望塵莫及的，但是也會訂到有挑戰性。那怎麼樣有挑戰 性，○○會（機關名稱）會幫忙，也就是說各組的府層級的策略地圖提出 來之後，包括各局自己的策略地圖跟KPI，○○會（機關名稱）都會做協 檢。……，它也有委託外面的專家學者幫忙做復檢，那會對看不懂的，或 對於績效數值有疑問的，它會提出來，請機關做一個修正。（B1）
其實府裡面有一個設計的邏輯。……它有一個原則，就是你KPI每年，像 我設定今年108年的目標值的時候，是今年初設定的。今年初設定，但是 它有個標準，就是你那個目標值要高於前三年的平均。對，不然的話，可 能我前三年都是設1、2、3，然後我就覺得可能3都達不到了，然後第四年，
我就設回1好了，但是這就會變成說，你設定的這個目標值，根本不是一 個，叫目標可能就是要在你合理範圍、可以達到的目標嘛。（B3）
三、設計目標仍有一點「隱惡揚善」的行為
受訪者 B1 表示，若進一步檢視府級的策略地圖，就會發現各機關所要執行 的策略目標，大部分都是立意良善的業務，像是「打造優質環境」、「創造臺北新 象」等。不過，機關所要負責的，不全然是只有這些人民觀感比較好的業務而已，
有些裁罰性業務，甚至是爭議性案件，機關也都必須去處理。進一步來說，機關 在設計這些策略目標時，就會有一點「隱惡揚善」的回應行為，原因在於，該機 關只呈現出這些立意良善的業務，但比較爭議性或裁罰性的業務，卻並未加以突 顯出來，可是這些業務，對於整個機關的施政績效及運作效能，也有可能產生重 要的影響。
○○局（機關名稱）跟其他單位的狀況，我認為會比較不一樣在於說，它 的爭議性的案件太多了。所以在策略地圖裡面，其實會是比較正面的政 策，……，除了正面的政策之外，還有很多我們一些爭議案件的處理。大
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制啦。所以你說這個目標是不是需要全部達成，原則上我們會追求全部 達成，甚至100%達成。（D2）
另外，行政機關要處理的事情，實際上是非常龐雜的，這當中有些業務是會 受到 KPI 的衡量，有些則沒有。那各機關在達成整體組織目標的過程中，是否會 放比較多的心力、精神，甚至是資源，在這些有被 KPI 衡量的業務上，就是一個 值得去探究的議題。從訪談資料上來看，多數受訪者（A1、B2、B3、B4、C6、
C7）皆表示，不論這個業務有沒有要用 KPI 來進行衡量，都還是要處理，並不會 因為沒有被 KPI 衡量，所以就投入比較少的心力，機關本身該執行的、該維護的 業務，每個機關都還是要盡力去完成。
我舉一個例子，比如說脫貧方案，如果不在我的KPI裡面，我脫貧要不要 做，我還是要做啊，我還是要輔導低收入戶脫貧，更積極性的可以脫離貧 窮，成為一般的。對啊，我不會因為它不在KPI裡面，我就不做這項服務。
（C7）
你會處理不完的多喔，甚至會影響到你，比如你一天接個民眾的電話，你 要跟他解釋相關法令的問題，這部分就會解釋不完了，……，就是它有很 多附帶的工作，那些工作可能並不是很重要，但是不會沒有，還是得要有 人做的那種。（B4）
二、執行 KPI 也有一點「隱惡揚善」的行為
儘管大部分的受訪者皆表示，不論業務是否有被 KPI 衡量，都還是會盡力去 做，但一部分受訪者（C1、C2、C5、D1）則認為，有些業務既然是被 KPI 衡量 的，當然一定就是重點業務，而且像是市長、副市長這些高階長官，也相當重視 這些 KPI 數值的達成率。因此，各機關在執行的過程中，自然地就會投入較多的 精神在這些業務上，甚至機關有時還會面臨到資源配置的問題。
因為你單位列出來，它就是重要的東西。你重要的東西，就像你自己在念 讀書計畫的時候，什麼是重要的東西、什麼是不重要的。……我列出來就
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是我今年一定要達到這些， ……，所以當然會一直提醒你做這件事 情，……，但是如果列在策略地圖，就是會提醒自己，一定要做這件事情，
就是我必須要說，不做這件事就是會影響。（D1）
就是你施政的目標，假設跟KPI有關的，你可能就會把資源拉到這邊來，
比如說因為市長，他有他的政見，所以他著重在哪個部分，那個預算資源 就會跑到那邊去。（C1）
有些是會的啊，比如說像市府現在推「○○○○」（政策名稱），那他希望 你就錢都花在「○○○○」（政策名稱）上。假設喔，我舉一個很簡單的 例子，我如果為了要做一個透水磚，我一平方公尺可能是5000塊錢，可是 這一般的高壓磚可能是2500塊，那本來可以做的面積就少一半了，原本 我答應民眾說，我今年要幫你換這人行道，磚壞掉了我要幫你換，我可能 就沒辦法答應了。（C2）
參、小結
從上述來看，策略地圖本身存在的一些防弊機制，讓各機關在設定 KPI 值 時，可能會發生的績效管理回應行為，降低了不少。不過，在規劃策略目標的方 面上，各機關大部分都是採用人民觀感較為良好的業務，但機關較具爭議性，或 是裁罰性的業務，則不會被列入，只是這種性質的業務也可能會對機關本身的整 體績效，產生重大影響，而從這裡來看，機關在規劃層面上，確實會出現一點「隱 惡揚善」的回應行為。另一方面，在執行 KPI 的過程裡，市長、副市長等高階長 官透過本身的層級權威，使得各機關不太會去選擇，自身覺得較易達成之 KPI，
從上述來看，策略地圖本身存在的一些防弊機制，讓各機關在設定 KPI 值 時，可能會發生的績效管理回應行為，降低了不少。不過，在規劃策略目標的方 面上，各機關大部分都是採用人民觀感較為良好的業務，但機關較具爭議性，或 是裁罰性的業務，則不會被列入，只是這種性質的業務也可能會對機關本身的整 體績效，產生重大影響，而從這裡來看，機關在規劃層面上，確實會出現一點「隱 惡揚善」的回應行為。另一方面，在執行 KPI 的過程裡，市長、副市長等高階長 官透過本身的層級權威，使得各機關不太會去選擇，自身覺得較易達成之 KPI，