第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
自 1980 年代起，西方國家所推行的政府績效管理運動席捲全球，意圖在使 政府部門變得更具效能性，但此舉卻也讓公共服務體系「碎裂化」的問題，逐漸 浮現。與此同時，越來越多的公共問題，僅靠單一組織或部門，是無法順利被解 決的，因此許多組織開始透過協力合作的方式，來共同地解決這些難題。回到我 國來看，臺北市政府在 2016 年所正式實施的策略地圖與平衡計分卡格外地受到 矚目，理由是這項制度在某些面向上，可說是領先我國其他政府部門。不僅如此，
此制度設計還有著跨機關協力之特色在，但其是否真能發揮「協力效果」，這正 是本文所欲探究的核心焦點。基此，本章第一節將闡述本文的研究背景與動機，
接續的第二節則會說明本文的研究目的，並同時提出研究問題。
第一節 研究背景與動機
1990 年代中後期以來，曾經在學術界與實務界風行一時的「新公共管理」
（new public management, NPM）運動，逐漸被「網絡治理」（network governance）、
「協力治理」（collaborative governance）及「跨域治理」（cross-boundary governance）
等論述所取代，此現象也表明著，決策者和管理者越來越重視集體、「協力」
（collaboration）的相關活動（Kapucu, Yuldashev, & Bakiev, 2009; O’Leary & Vij, 2012；張鎧如，2018；陳敦源、張世杰，2010；曾冠球，2007；彭渰雯、林依依、
楊和縉，2018）。
這些概念之所以能在公共管理的領域中興起，大致可分成幾個原因來說起。
首先，當代的社會問題變得越來越複雜，這對於個別組織或部門來說，可能難以 解決，因此許多政府、企業及第三部門開始透過共享資源、專業等方式，來解決 這些棘手的難題（Agranoff & McGuire, 2003; Bryson, Crosby, & Stone, 2006, 2015;
Kapucu et al., 2009; Keast & Mandell, 2014; Kettl, 2006; McGuire, 2006; Poocharoen
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& Wong, 2016）。其次，由於科技發展、扁平式組織結構之興起等原因，公部門 和第三部門的本質與服務範圍，均有了重大的變化，而協力是適應這些變化的策 略之一（Keast & Mandell, 2014）。其三，在 NPM 之思潮下，許多政府開始推動 了民營化、行政法人化等相關措施，但此舉卻會造成公共服務體系的「碎裂化」
（fragmentation），為了挽救這樣的困境，政府常會運用各種協調、協力等服務整 合機制（Bouckaert, Peters, & Verhoest, 2010; Kettl, 2006；陳敦源、張世杰，2010）。
不可否認地，協力確實是當今各國政府用來處理一些棘手公共問題時，常採 用的策略之一，但有研究也指出協力在實務運作中，其實並沒有那麼容易地進行
（Bryson et al., 2006），其甚至還遭到許多人的詬病與批評（Kettl, 2006; Thomson
& Perry, 2006）。為了能更加了解協力的整體運作，學者們因而發展出許多「框 架」（framework）來對其進行檢視、描述，並試圖從中找出影響協力好壞的關鍵 因素（Ansell & Gash, 2008; Bryson et al., 2006, 2015; Emerson, Nabatchi, & Balogh, 2012; Gray & Wood, 1991; Thomson & Perry, 2006; Thomson, Perry, & Miller, 2009）。 回到我國的脈絡來看，在 2014 年年底的地方公職人員選舉後，臺北市長由 無黨籍的柯文哲先生當選。爾後，柯市長決定引進策略地圖與平衡計分卡，作為 臺北市政府的新績效管理工具，此舉也為我國地方政府的績效管理制度開啟了一 個新的紀元（林昱綸，2017；邱友義，2017）。1 在此制度下，臺北市政府依其使 命、願景等，發展出了 8 個府級的策略主題，分別是：「營造永續環境（A）」、「健 全都市發展（B）」、「發展多元文化（C）」、「優化產業勞動（D）」、「強化社會支 持（E）」、「打造優質教育（F）」、「精進健康安全（G）」及「精實良善治理（H）」， 而這些主題下的策略目標，會再由所承接該主題的次分組來共同達成（胡龍騰、
曾冠球、蘇毓昌，2016）。
1目前地方政府的績效管理制度並沒有統一的規範，而中央政府也鼓勵各直轄市與縣（市）政府，
發展出適合其施政特性的績效管理制度。因此，目前地方政府的績效管理制度，呈現出了一種多 元發展的現象。比較詳細的討論可參考黃榮源（2012）的研究。
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其中，在府級策略地圖上的次分組機制設計，其實隱含著跨機關協力之意義 在，原因在於，前述提到的 8 個府級策略主題，是依據柯文哲市長之競選政見
（如柯 P 新政等）、施政白皮書及施政計畫等重要文件（胡龍騰等人，2016：25）， 所演變而來的。進一步來說，在府級策略主題下的這些策略目標，為執政者相當 重視的事情，而且其也會想辦法去達成，以藉此提升臺北市政府的整體施政績效。
因此，為了達到這樣的宏願，原則上只靠單一機關，顯然是無法做到的，唯有透 過各機關來進行跨機關的合作，這樣的理想，才有可能被實現。
另外，從整體的角度來看，臺北市政府推動策略地圖與平衡計分卡這項管理 工具，其目的不外乎是想讓各員工能更清楚地瞭解其所處機關的使命和目標等，
從而提升業務執行的效率與效能。在此制度下，「關鍵績效指標」（key performance indicator, KPI）扮演著相當重要的角色，因為其至少提供了一項判斷公共服務良 窳的資訊（Moynihan & Pandey, 2010）。
若以代理人理論來進行切入的話，績效管理建構出了一個內部控制機制，並 提供一些「誘因」（incentives）給組織或其成員。而這樣的用意，不僅是希望組 織成員能在工作中投入更多的努力，還更希望組織成員最終能夠連帶地提升組織 整體的績效（Heinrich & Marschke, 2010）。雖然此觀點為政府推動績效管理的主 要理由，但研究者好奇的是，次分組的各機關會如何與這項制度來進行互動？進 一步來說，在府級策略地圖這項績效管理制度下，次分組的各機關會有什麼樣的 回應行為，而過去對於此議題所進行的實證研究也相對不足（Talbot, 2010），故 研究者希望透過本文，來累積這部分的相關知識。
再來，誠如前述，臺北市政府的府級策略地圖，還具有跨機關協力之特色在，
而 Alexander（1995）、Peters（2006）等重要公共行政學者曾提及，行政機關之間 的協調與聯繫功能，是政府政策成敗、效能好壞之關鍵，且在政策規劃及執行的 過程中，各機關若能有效地發揮整合及聯繫功能，不但有助於化解各機關之間的 本位主義問題，還可積極地促成「行政綜效」（administrative synergy）的產生。
因此，行政機關間的協調、協力機制，可看成是一種行政運作的軟實力，其效果
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及影響有時甚至比行政硬體的建置，來得更為重要及深遠（轉引自張其祿、廖達 琪，2010：1-2）。
儘管從前述來看，次分組機制設計有跨機關協力的用意在，不過若以此個案 最初的協力情形來看，2 或許是各機關還在適應策略地圖這項管理工具之緣故，
次分組各機關在協力合作的方面上，確實仍有許多進步的空間（胡龍騰等人，
2016）。如今，這項制度也已經執行一段時間了，各機關的協力互動是否有變得 比較順利？以及是否也有產生「協力效果」？這些議題都是本文所欲探究的。