公部門績效管理制度下的協力互動研究─以臺北市政府策略地圖之次分組為例 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(3) National Chengchi University Department of Public Administration Master Thesis. 治 under the Collaborative政 Interaction 大 立. Performance Management System in the Public. ‧ 國. 學. Sector: A Case Study of Sub-groups under the. ‧. Strategy Map in Taipei City Government. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Kai-Jo Fu, Ph.D. Graduate Student: I-Tao Hsu. July, 2019. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(5) 謝誌 當寫到謝誌時，心中才慢慢地體會到，「真的」已經離畢業不遠了。如果說 該如何來形容，這將近 3 年的碩士班經歷？我想「做中學」大概是最貼切的描述 吧！遙想當初還在碩一時，除了對於研究的概念，感到模糊外，自己的英語能力 也並不是很好，但寫報告、閱讀英文資料這些事情，往往搞得我壓力很大，甚至 到了差點要休學的地步！而今日居然能夠完成一本論文，到現在自己都還覺得， 是一件很不可思議的事。. 政 治 大 ─傅凱若老師。謝謝老師每次在和我討論時，都能很用心地傾聽我缺乏條理的想 立 這本通過重重難關的論文之所以可以寫成，首先，我要感謝的就是我的指導. ‧ 國. 學. 法，並適時地給我建議和鼓勵，讓我能夠有動力的，繼續往下一個步伐邁進。其 次，我要謝謝胡龍騰老師及張鎧如老師。兩位老師在口試時，所提供的建議，不. ‧. 僅使我進一步地去思考研究主題的意涵可能是什麼，同時也讓這本論文的內容與. sit. y. Nat. 品質，變得更加完整。其三，我要謝謝德芳學長，若不是學長和我討論，我這個. al. er. io. 研究主題在實際上的運作，我想這本論文大概是很難發展下去的。其四，我也要. v. n. 謝謝，在百忙之中願意撥出時間，接受我訪談的受訪者們，因為有你們的協助，. Ch. engchi. i n U. 在這本論文的資料分析上，才有這麼多具有意義、豐富的素材，得以呈現出來。 另外，在這段充滿挑戰的求學過程中，我也要謝謝許多幫助、鼓勵過我的公 行好朋友們。因此，在這邊我要向濬誠、子正、蕙瑜、婕妤學姐、樺安、阿萬學 長、雅淋、妤平、翔佑哥、小鄧、丞堯、亭雅、書寧、妍甄、惠懿、育儒、瑋真、 修誠、名庭、柏賢、姿妤、智維及孟宏等人，由衷地表達我的謝意。 再來，除了公行的好朋友們之外，我也要謝謝我的室友─Allen，真的很感謝 你教我如何閱讀英文文獻的技巧，和一些處事態度，我也祝福你在美國求學順利。 還有，我也要感謝晞晞、新翰、韋霆與淳弘，你們總是不厭其煩地傾聽我的煩惱 及抱怨，特別是晞晞，你在我碩一上最低潮的時候，協助我渡過難關，真的很謝. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(6) 謝你。當然，我也要特別謝謝淮康，感謝你常常陪我講一些「無厘頭」的事情， 這對於一個壓力很大的研究生來說，算是一個滿有用的抒發情緒方式。 最後，我也要謝謝老爸、老媽和阿姐，儘管你們常常詢問我的論文進度，這 使我感到不小的壓力，但你們與此同時也給了我相當大的包容和支持，讓我可以 堅持下去，直到我把這本論文完成為止。Yeah！我終於畢業了！. 立. 政 治 大 徐亦韜 謹致于. ‧. ‧ 國. 學. 政大. Nat. n. al. er. io. sit. y. 2019 年 7 月. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(7) 摘要 近年來，臺北市政府將策略地圖作為其內部各行政機關的績效管理工具，而 在某種程度上，此舉算是領先於我國其他公部門組織。在這項新制度中，次分組 的機制設計，具有跨機關協力之特色，但其能否產生協力效果，這是本研究所欲 探討的。另外，組織在績效管理的制度下，可能會出現一些回應行為，而本研究 也同樣好奇，次分組中的各機關，是否也會產生這樣的行為。 本研究主要以協力框架作為立論基礎。在資料蒐集上，本研究運用半結構式. 政 治 大. 訪談法，同時搭配立意抽樣和滾雪球抽樣的方式，來選擇受訪對象，而本研究總 共訪談了 16 位受訪者。. 立. ‧ 國. 學. 本研究結果顯示，首先，在協力過程中，次分組各機關並未產生跨機關協力 之效果，這是因為受到相關規範及協力機制設計之影響，而造成的。其次，在協. ‧. 力機制形成上，這些機制大都是依據各機關的業務，而設計出來的。其三，在協. sit. y. Nat. 力結果上，策略地圖的激勵效果並不算太好，而且若各機關未達到目標值時，還. io. al. er. 會面臨到許多的課責壓力。其四，部分機關在策略地圖下，仍出現了一點回應行. n. 為。最後，本研究根據這些發現，對策略地圖未來的推動，提出一些改善建議。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵詞：策略地圖、公部門、協力、回應行為. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(8) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(9) Abstract In recent years, Taipei City Government has used “Strategy Map” as a performance management tool for its internal agencies and, to a certain extent, this way takes the leading position over other public sector organizations in Taiwan. Under the new system, the sub-group design is characterized by cross-agency collaboration; however, whether the collaborative effect could be achieved is an issue of this study. In addition, since some dysfunctional reactions in organizations may occur in the. 政 治 大 the sub-groups perform such 立behaviors or not.. performance management system, this study also explores whether these agencies of. ‧ 國. 學. This study primarily uses the collaborative framework as the theoretical basis. In this study, the researcher adopted semi-structured interview and used purposive. ‧. sampling and snowball sampling to select interviewees. 16 interviewees were. sit. y. Nat. interviewed in this study.. n. al. er. io. The results indicate that, first of all, the agencies of sub-groups don’t produce the. i n U. v. collaborative effect in the collaborative process. This repercussion could be influenced. Ch. engchi. by the relevant rules and collaborative mechanism design. Second, it was found that the collaborative mechanisms are mostly designed according to the business of each agency. Third, concerning the collaborative outcome, the incentive effect of the strategy map doesn’t perform properly. On top of that, if these agencies fail to reach the target, they would face much pressure of accountability. Fourth, some agencies have some dysfunctional reactions under the strategy map. Based on these findings, this study proposed some suggestions for strategy map in the future.. Keywords: strategy map, public sector, collaboration, dysfunctional reactions. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(10) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(11) 目次 第一章 緒論 ····················································································· 1 第一節 研究背景與動機 ································································ 1 第二節 研究目的與問題 ································································ 4 第二章 文獻回顧 ··············································································· 7 第一節 策略地圖與平衡計分卡的相關討論 ········································ 7 第二節 組織協力的相關討論 ·························································18 第三節 代理人理論與回應行為 ······················································32 第四節 本章總結 ········································································40. 政 治 大. 第三章 研究設計 ··············································································41. 立. ‧. ‧ 國. 學. 第一節 臺北市政府策略地圖之簡介 ················································41 第二節 研究架構 ········································································46 第三節 研究方法與對象 ·······························································48 第四節 訪談提綱之設計 ·······························································55 第四章 研究資料分析 ········································································59. y. Nat. 第一節 策略地圖的協力機制產生 ···················································59. sit. er. io. 第二節 策略地圖下的協力互動過程 ················································79 第三節 策略地圖下的協力結果 ······················································90 第四節 策略地圖下的回應行為 ······················································99. al. n. v i n Ch 第五章 結論與建議 ········································································· 105 engchi U 第一節 主要的研究發現與討論 ···················································· 105 第二節 政策建議 ·······································································113 第三節 研究限制與未來研究建議 ··················································115 參考文獻 ······················································································· 117 附錄一 訪談提綱（府級策略地圖之主責機關） ····································· 127 附錄二 訪談提綱（次分組機關） ······················································· 129. i. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(12) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(13) 表目次 表 2-7 協力互動相關文獻之整合 ··························································26 表 3-3 臺北市政府各機關業務分類表 ····················································50 表 3-4 次分組各機關之業務分類表 ·······················································51 表 3-5 次分組協力目標的數量 ·····························································52 表 3-6 受訪者資料一覽表 ···································································54 表 3-7 府級策略地圖主責機關的訪談提綱與研究問題對應表 ······················55. 政 治 大. 表 3-8 次分組機關訪談提綱與研究問題對應表 ········································57. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(14) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(15) 圖目次 圖 2-1 平衡計分卡之原始架構圖 ··························································· 9 圖 2-2 策略目標之關係鏈圖 ································································10 圖 2-3 公部門平衡計分卡之基本架構 ····················································13 圖 2-4 公部門平衡計分卡之構面關係鏈圖 ··············································14 圖 2-5 Granada 市政府體育局策略地圖之簡易架構 ····································15 圖 2-6 合作、協調及協力的關係特徵 ····················································20. 政 治 大 圖 2-9 跨部門協力框架 ······································································ 31 立 圖 2-8 協力治理框架 ·········································································29. ‧ 國. 學. 圖 3-1 臺北市政府 107 年度府級策略地圖 ··············································44 圖 3-2 研究架構圖 ············································································48. ‧. 圖 5-1 調整後的架構圖 ·····································································112. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(16) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(17) 第一章 緒論 自 1980 年代起，西方國家所推行的政府績效管理運動席捲全球，意圖在使 政府部門變得更具效能性，但此舉卻也讓公共服務體系「碎裂化」的問題，逐漸 浮現。與此同時，越來越多的公共問題，僅靠單一組織或部門，是無法順利被解 決的，因此許多組織開始透過協力合作的方式，來共同地解決這些難題。回到我 國來看，臺北市政府在 2016 年所正式實施的策略地圖與平衡計分卡格外地受到 矚目，理由是這項制度在某些面向上，可說是領先我國其他政府部門。不僅如此，. 政 治 大 是本文所欲探究的核心焦點。基此，本章第一節將闡述本文的研究背景與動機， 立. 此制度設計還有著跨機關協力之特色在，但其是否真能發揮「協力效果」，這正. 接續的第二節則會說明本文的研究目的，並同時提出研究問題。. ‧ 國. 學 ‧. 第一節 研究背景與動機. sit. y. Nat. 1990 年代中後期以來，曾經在學術界與實務界風行一時的「新公共管理」. al. er. io. （new public management, NPM）運動，逐漸被「網絡治理」 （network governance） 、. v. n. 「協力治理」 （collaborative governance）及「跨域治理」 （cross-boundary governance）. Ch. engchi. i n U. 等論述所取代，此現象也表明著，決策者和管理者越來越重視集體、「協力」 （collaboration）的相關活動（Kapucu, Yuldashev, & Bakiev, 2009; O’Leary & Vij, 2012；張鎧如，2018；陳敦源、張世杰，2010；曾冠球，2007；彭渰雯、林依依、 楊和縉，2018）。 這些概念之所以能在公共管理的領域中興起，大致可分成幾個原因來說起。 首先，當代的社會問題變得越來越複雜，這對於個別組織或部門來說，可能難以 解決，因此許多政府、企業及第三部門開始透過共享資源、專業等方式，來解決 這些棘手的難題（Agranoff & McGuire, 2003; Bryson, Crosby, & Stone, 2006, 2015; Kapucu et al., 2009; Keast & Mandell, 2014; Kettl, 2006; McGuire, 2006; Poocharoen. 1. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(18) & Wong, 2016）。其次，由於科技發展、扁平式組織結構之興起等原因，公部門 和第三部門的本質與服務範圍，均有了重大的變化，而協力是適應這些變化的策 略之一（Keast & Mandell, 2014）。其三，在 NPM 之思潮下，許多政府開始推動 了民營化、行政法人化等相關措施，但此舉卻會造成公共服務體系的「碎裂化」 （fragmentation） ，為了挽救這樣的困境，政府常會運用各種協調、協力等服務整 。 合機制（Bouckaert, Peters, & Verhoest, 2010; Kettl, 2006；陳敦源、張世杰，2010） 不可否認地，協力確實是當今各國政府用來處理一些棘手公共問題時，常採 用的策略之一，但有研究也指出協力在實務運作中，其實並沒有那麼容易地進行. 政 治 大 & Perry, 2006）。為了能更加了解協力的整體運作，學者們因而發展出許多「框 立. （Bryson et al., 2006），其甚至還遭到許多人的詬病與批評（Kettl, 2006; Thomson. 架」 （framework）來對其進行檢視、描述，並試圖從中找出影響協力好壞的關鍵. ‧ 國. 學. 因素（Ansell & Gash, 2008; Bryson et al., 2006, 2015; Emerson, Nabatchi, & Balogh,. ‧. 2012; Gray & Wood, 1991; Thomson & Perry, 2006; Thomson, Perry, & Miller, 2009） 。. y. Nat. 回到我國的脈絡來看，在 2014 年年底的地方公職人員選舉後，臺北市長由. er. io. sit. 無黨籍的柯文哲先生當選。爾後，柯市長決定引進策略地圖與平衡計分卡，作為 臺北市政府的新績效管理工具，此舉也為我國地方政府的績效管理制度開啟了一. n. al. Ch. 1. 個新的紀元（林昱綸，2017；邱友義，2017） 。. engchi. v i n 在此制度下，臺北市政府依其使 U. 命、願景等，發展出了 8 個府級的策略主題，分別是： 「營造永續環境（A）」 、 「健 全都市發展（B）」、「發展多元文化（C）」、「優化產業勞動（D）」、「強化社會支 持（E）」 、 「打造優質教育（F）」 、 「精進健康安全（G）」及「精實良善治理（H）」 ， 而這些主題下的策略目標，會再由所承接該主題的次分組來共同達成（胡龍騰、 曾冠球、蘇毓昌，2016）。. 1. 目前地方政府的績效管理制度並沒有統一的規範，而中央政府也鼓勵各直轄市與縣（市）政府，. 發展出適合其施政特性的績效管理制度。因此，目前地方政府的績效管理制度，呈現出了一種多 元發展的現象。比較詳細的討論可參考黃榮源（2012）的研究。. 2. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(19) 其中，在府級策略地圖上的次分組機制設計，其實隱含著跨機關協力之意義 在，原因在於，前述提到的 8 個府級策略主題，是依據柯文哲市長之競選政見 ， （如柯 P 新政等） 、施政白皮書及施政計畫等重要文件（胡龍騰等人，2016：25） 所演變而來的。進一步來說，在府級策略主題下的這些策略目標，為執政者相當 重視的事情，而且其也會想辦法去達成，以藉此提升臺北市政府的整體施政績效。 因此，為了達到這樣的宏願，原則上只靠單一機關，顯然是無法做到的，唯有透 過各機關來進行跨機關的合作，這樣的理想，才有可能被實現。 另外，從整體的角度來看，臺北市政府推動策略地圖與平衡計分卡這項管理. 政 治 大 從而提升業務執行的效率與效能。在此制度下， 「關鍵績效指標」 （key performance 立. 工具，其目的不外乎是想讓各員工能更清楚地瞭解其所處機關的使命和目標等，. 窳的資訊（Moynihan & Pandey, 2010）。. 學. ‧ 國. indicator, KPI）扮演著相當重要的角色，因為其至少提供了一項判斷公共服務良. ‧. 若以代理人理論來進行切入的話，績效管理建構出了一個內部控制機制，並. y. Nat. 提供一些「誘因」（incentives）給組織或其成員。而這樣的用意，不僅是希望組. er. io. sit. 織成員能在工作中投入更多的努力，還更希望組織成員最終能夠連帶地提升組織 整體的績效（Heinrich & Marschke, 2010）。雖然此觀點為政府推動績效管理的主. al. n. v i n 要理由，但研究者好奇的是，次分組的各機關會如何與這項制度來進行互動？進 Ch engchi U. 一步來說，在府級策略地圖這項績效管理制度下，次分組的各機關會有什麼樣的 回應行為，而過去對於此議題所進行的實證研究也相對不足（Talbot, 2010），故 研究者希望透過本文，來累積這部分的相關知識。 再來，誠如前述，臺北市政府的府級策略地圖，還具有跨機關協力之特色在， 而 Alexander（1995） 、Peters（2006）等重要公共行政學者曾提及，行政機關之間 的協調與聯繫功能，是政府政策成敗、效能好壞之關鍵，且在政策規劃及執行的 過程中，各機關若能有效地發揮整合及聯繫功能，不但有助於化解各機關之間的 本位主義問題，還可積極地促成「行政綜效」（administrative synergy）的產生。 因此，行政機關間的協調、協力機制，可看成是一種行政運作的軟實力，其效果. 3. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(20) 及影響有時甚至比行政硬體的建置，來得更為重要及深遠（轉引自張其祿、廖達 琪，2010：1-2）。 儘管從前述來看，次分組機制設計有跨機關協力的用意在，不過若以此個案 最初的協力情形來看，2 或許是各機關還在適應策略地圖這項管理工具之緣故， 次分組各機關在協力合作的方面上，確實仍有許多進步的空間（胡龍騰等人， 2016） 。如今，這項制度也已經執行一段時間了，各機關的協力互動是否有變得 比較順利？以及是否也有產生「協力效果」？這些議題都是本文所欲探究的。. 第二節 研究目的與問題 治. 立. 政. 大. 基於第一節之討論，可以了解到本文所要研究的核心焦點，就是在策略地圖. ‧ 國. 學. 這項管理工具之下，次分組中的各機關，會如何來進行跨機關協力。誠如前述， 過往對於組織協力的整體運作，學者們大多是藉由「框架」之概念，來對其進行. ‧. 探究的（Ansell & Gash, 2008; Bryson et al., 2006, 2015; Emerson et al., 2012; Gray. sit. y. Nat. & Wood, 1991; Thomson & Perry, 2006）。. al. er. io. 儘管學者們發展出了許多協力框架來解釋協力之運作，但並非每一個框架，. v. n. 都能直接套用在某個個案上。換言之，在運用框架來對協力展開研究時，必須要. Ch. engchi. i n U. 考慮到研究現象的系絡性（Williams, 2016）。基於這樣的理由，本文也會提出自 身研究的協力框架，來對次分組中的跨機關協力現況，進行描述與解釋。 如同前面提到的，協力其實還能區分成幾個面向來進行討論，雖然這些面向 相當多元，不過「協力形成原因」 、 「協力過程」及「協力結果」這三個面向是多 數研究常常探討的（Ansell & Gash, 2008; Bryson et al., 2006, 2015; Emerson et al., 2012; Gray & Wood, 1991; Thomson & Perry, 2006）。然而，因每個個案系絡性及 關注焦點不同之緣故，所以本文在這三個面向的內容上，可能也與其他研究不盡 相同。. 2. 臺北市政府的策略地圖與平衡計分卡，正式實施是在 2016 年。. 4. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(21) 具體來說，首先，在協力過程的方面，這也是本文的核心焦點，過往研究有 討論了許多關於組織協力的互動因素（Bryson et al., 2006; Thomson & Perry, 2006; Thomson et al., 2009；曾冠球，2007） ，但本文更想知道的是，這些因素在實際上 會如何來進行，以及哪些因素可能是比較重要的。 其次，在協力形成原因的方面，因次分組機制並非像一般協力的情況那樣， 是各機關自願形成的，其有點類似「命令式協力」 （mandated collaboration）的情 況（Rodríguez, Langley, Béland & Denis, 2007），亦即各機關是被動地來參與協力 互動，至於次分組這樣的協力機制是如何形成的，這是本文所欲了解的。另一方. 政 治 大 目標，必須藉由各機關的合作來達成，而本文也在意此機制的產生過程。還有值 立. 面，次分組所負責的這些策略目標與 KPI，也算是一種協力機制，原因在於這些. 得注意的是，在每個次分組中，都會有一個主政機關，其有點像「跨域管理者」. ‧ 國. 學. （boundary-spanning leader）之角色（Bryson et al., 2006），但其在實際運作中，. ‧. 是否有這樣的功能，本文也想知道。. y. Nat. 再來，在協力結果的方面，由於次分組各機關是在府級策略地圖這項績效管. er. io. sit. 理制度下，進行協力互動的，因此其最終的協力結果可能是臺北市政府整體績效 之提升，但此協力結果是否還有其他內涵的可能性在，本文也會對這個部分加以. n. al. 探討。. Ch. engchi. i n U. v. 最後，本文還有一個要探討的議題是，次分組中機關，在府級策略地圖下， 是否也會有回應行為。本質上，策略地圖為一項績效管理制度，而過去文獻指出， 在績效管理制度下，組織或其成員會有一些策略性行為，來回應此制度的要求與 規定（胡龍騰，2016；2017a；Bevan & Hood, 2006; Talbot, 2010） 。雖然文獻有羅 列出這些回應行為之態樣，但在實證研究的方面上，還稍嫌不足（Talbot, 2010） ， 因此本文希望能對此，也做出一些貢獻。 綜上所述，本文的研究目的大致有三項，分別是： （1）透過「協力框架」來 檢視次分組各機關，在府級策略下的跨機關協力狀況與問題； （2）針對目前府級 策略地圖下的跨機關協力問題，提出一些未來的改善建議； （3）釐清次分組中的. 5. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(22) 各機關，在府級策略地圖下的回應行為。而本文所欲回答及待解決的研究問題， 包含如下： 一、 次分組各機關之間的互動因素是如何進行的？其中，有哪些因素是比較重 要的？ 二、 在府級策略地圖下，次分組各機關的產生過程為何？而其所負責的策略目 標及 KPI 又是如何形成的？此外，次分組的主政機關所負責的任務為何？ 三、 次分組各機關在經過協力的互動後，所產生的結果內涵有哪些？ 四、 在府級策略地圖下，次分組各機關會出現哪些回應行為？. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(23) 第二章 文獻回顧 本文所要探討的議題可歸結為，在府級策略地圖下，次分組各機關的協力會 如何來進行，以及各機關對於這項績效管理制度，又會產生什麼樣的回應行為。 因此，本章主要對本文的理論基礎、相關概念之文獻，進行梳理，而在章節安排 的部分，本章第一節會回顧策略地圖與平衡計分卡的發展；第二節接續是組織協 力的框架及內涵；第三節則針對代理人理論及回應行為，來進行闡述。. 第一節 策略地圖與平衡計分卡的相關討論 治. 立. 政. 大. 本節首先會從策略地圖與平衡計分卡的概念、發展開始說起；接著會談到公. ‧ 國. 學. 部門運用此管理工具時的考量原則，以及也會一併介紹有實際執行此項管理工具 的國外案例。最後，本節還會概述關於公部門平衡計分卡的實證研究，以呈現出. ‧. 國內與國外對於此議題的研究風貌。. sit. y. Nat. al. er. io. 壹、策略地圖與平衡計分卡的概念緣起與發展. v. n. 平衡計分卡之原始架構，是 Kaplan 與 Norton 於 1992 年的《哈佛商業評論》. Ch. engchi. i n U. （Harvard Business Review）上所提出的，而他們提出這項概念之背後理由，就 是為了呼籲各企業不應該將財務面向，當成是衡量組織績效的唯一標準。事實上， 早在 Kaplan 與 Norton 提出平衡計分卡前，有學者就針對「以財務衡量組織績 效」的標準，進行了批評。例如，Johnson（1988）便指出，由於資訊與通信科技 的快速發展，企業獲利不再只是取決於成本上的控制，產品品質與顧客價值等也 都是能影響企業獲利的因素，因此在衡量企業之績效時，這些因素也必須納入考 量。同樣地，McNair、Lynch 及 Cross（1990）也提到，在「即時生產」 （just-intime）的制度出現後，製造業組織的績效衡量系統，往往會有一些問題，如產品 缺陷率高及過量生產等。原因在於，這些績效衡量系統絕大部分與組織策略的連. 7. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(24) 結性薄弱，且還特別強調對於成本的控制，而非生產流程之改善（McNair et al.,1990）。 從這些觀點來看，不難理解過往企業若想提升其績效或利潤時，大多只針對 單一面向去進行衡量，加上衡量面向往往又與組織的財務方面有很強的關聯性， 但此做法可能會不利於組織長期之發展（Hoque, 2014） 。而 Kaplan 與 Norton 所 提出的平衡計分卡，正好可彌補過往績效衡量系統的不足，並為管理者帶來一個 更廣泛的組織績效衡量視野（Kaplan & Norton, 1992）。 在對 12 家績效衡量系統傑出的公司，進行一年的研究後，Kaplan 與 Norton. 政 治 大 行績效衡量時，其同時考慮了財務與非財務之面向，其中非財務面向又可區分成 立. 建構出了平衡計分卡最早的架構（如圖 2-1） ，此架構最大的特點在於，對組織進. 「顧客」 （customer） 、 「企業內部」 （internal business）及「創新與學習」 （innovation. ‧ 國. 學. and learning）等三類，而這四個衡量面向又必須與組織的策略有所連結（Kaplan. ‧. & Norton, 1992） 。整體來說，從原始的平衡計分卡架構可看出，其為一個多面向. y. Nat. 的績效衡量工具，而組織所欲達成的目標會被分配到這四個衡量面向之下，並且. n. er. io. al. sit. 會有一系列相對應的績效指標，來對其進行衡量。. Ch. engchi. 8. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(25) 學 圖 2-1 平衡計分卡之原始架構圖 資料來源：Kaplan 與 Norton（1992：72）. Nat. sit. y. ‧. ‧ 國. 立. 政 治 大. al. er. io. 自平衡計分卡被提出之後，Kaplan 和 Norton 也將此概念持續地進行修正。. v. n. 例如，1993 年他們在哈佛商業評論上所發表的文章，就再次強調平衡計分卡不. Ch. engchi. i n U. 僅可作為一種衡量工具，其更是一個可使產品、流程、顧客及市場開發等關鍵領 域有突破性改善的管理系統（Kaplan & Norton, 1993: 134） 。他們還指出企業在設 計平衡計分卡時，應考慮到其使命、策略、現有技術與組織文化等因素，否則平 衡計分卡很有可能無法產生該有的功效（Kaplan & Norton, 1993）。 而 1996 年，在兩人所出版的第一本書籍中，平衡計分卡之概念又有了大幅 度的改變。首先，對兩項構面的名稱進行更動，即為明顯一例（Kaplan & Norton, 1996: 9） 。3 其次，與之前相比，新架構對於平衡計分卡的基礎概念，以及該如何. 3. 將「企業內部」 （internal business）重新命名為「企業內部流程」 （internal business processes） ，以. 及將「創新與學習」 （innovation and learning）重新命名為「學習與成長」 （learning and growth） ，. 9. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(26) 有效地運用等，進行了更詳細的說明。進一步來說，除了要讓先前提到的四個構 面須處於平衡狀態外，組織過去努力所產生的「結果衡量」與「驅動未來績效之 衡量」，也必須達成平衡（Kaplan & Norton, 1996: 10）。4 另外，在四個衡量構面 底下的策略目標，彼此間的連結也要闡述清楚，如此才能發揮此管理工具之功效 （如圖 2-2）（Kaplan & Norton, 1996: 30）。換言之，組織學習與成長構面是企業 內部流程構面的驅動因素；接著，企業內部流程構面又會驅動顧客構面；最後， 顧客構面又會對財務構面產生影響，進而形成一個「前饋的控制系統」（feedforward control system）（Nørreklit, 2000）。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-2 策略目標之關係鏈圖 資料來源：Kaplan 與 Norton（1996：31）. 而經過此次的修正，平衡計分卡即變為一般大眾所熟悉之樣態。 4. 其中，結果衡量又被稱作「落後指標」 （lagging indicator） ，而驅動未來績效之衡量又被稱作「領. 先指標」 （leading indicator） 。前者比較客觀且容易量化，後者則比較主觀且充滿個人的判斷色彩 （Kaplan & Norton, 1996: 10） 。. 10. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(27) 其他一些重要概念，像是組織策略該如何與事業單位、員工之目標以及衡量 構面進行連結，甚至是如何運用平衡計分卡來指導與規劃組織策略等，也都是新 架構所強調的，而這些概念的提出，也使平衡計分卡從原本的績效衡量系統，逐 漸蛻變為涵蓋面向更廣泛的策略管理系統（Kaplan & Norton, 1996）。 雖然平衡計分卡為組織帶來了一個廣泛、清晰的策略執行架構，不過許多企 業在實際採用此管理工具後，卻又出現了企業各單位及員工對於組織策略並不了 （strategy 解的現象。為此，Kaplan 與 Norton（2000, 2001, 2004）遂提出「策略地圖」 map）之概念，來解決這樣的困境。事實上，策略地圖的雛形可追溯至 1996 年。. 政 治 大 此種關係更是現代平衡計分卡的重要元素之一。 立. 當時，兩位作者就強調必須讓平衡計分卡的四個構面，具有因果連結的關係，而. 在知識經濟時代下，「無形資產」（intangible assets）日益受到重視，企業單. ‧ 國. 學. 靠有形資產是不利其長期發展的，而策略地圖可說是串聯兩者之間的橋梁. ‧. （Kaplan & Norton, 2001） 。換言之，無形資產可看成是平衡計分卡中的「企業內. y. Nat. 部流程」及「學習與成長」等構面，而有形資產則可視為「顧客」和「財務」等. er. io. sit. 構面，透過策略地圖所強調的因果關係鏈，無形資產才得以轉化成有形資產 （Kaplan & Norton, 2001, 2004）。. al. n. v i n 綜上所述，不論是平衡計分卡還是策略地圖，兩者都還算是個不斷在發展的 Ch engchi U. 概念，而 Kaplan 與 Norton 甚至認為近來的平衡計分卡模型提供了相當豐富、 全面性的組織視野，而且還能選擇與實務情況相符的模型一起搭配使用（Hoque, 2014: 36）。. 貳、策略地圖與平衡計分卡在公部門的運用 從前一小節可知，策略地圖與平衡計分卡是從私部門發展而來的，而公部門 是否能直接運用此管理工具，就是個值得討論的問題。Kaplan 與 Norton（2010） 曾指出，公部門和非營利組織的績效很顯然無法透過財務指標去衡量，兩者的成 功必須由組織所提供服務的選民或對象來判斷，但這兩類組織的績效報告卻又偏. 11. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(28) 重在預算、基金撥款等財務方面上。進一步來說，公部門與非營利組織是能夠實 。 施策略地圖與平衡計分卡的，只是架構必須做一些更動（Kaplan & Norton, 2001） 首先，Kaplan 與 Norton（2004: 7）認為公部門與非營利組織成功的最終定 義，乃是這兩者在完成使命上的績效高低。其次，公部門與非營利組織所設定的 策略目標又常與自身廣泛的使命有關，像是減少貧窮、環境汙染問題等（Kaplan & Norton, 2010） ，而在設定這些目標時，也還須謹慎地考慮到這些目標所帶來的 社會影響（Kaplan & Norton, 2004）。 另外，對私部門來說，通常付費與服務的受惠者為同一人，但在公部門的情. 政 治 大 行監測、罰鍰等工作時，這些機關的真正受惠者為一般大眾，並非其「直接」提 立. 況卻並非如此（Kaplan & Norton, 2001） 。具體來說，環保、警政等管制機關在執. 供服務之對象（Kaplan & Norton, 2001）。5 因此，不難理解使命、服務對象以及. ‧ 國. 學. 社會影響對於公部門而言，具有重要地位。這也表明，公部門若要採用策略地圖. ‧. 與平衡計分卡，就必須重新將原始架構進行修正，亦即將使命置於最高層，而顧. y. Nat. 客構面和社會影響效應則是接續使命下一層之位置，以代替原本的財務構面（見. er. io. sit. 圖 2-3） 。然而，此架構還能依據各機關的性質，以及所處環境等因素，再做進一 步的調整（Kaplan & Norton, 2001）。. n. al. 5. Ch. engchi. i n U. v. 除了一般大眾和納稅人外，對於公部門而言，立法機關通常也是其重要之顧客，因此也要將其. 納入顧客構面的範疇中（Kaplan & Norton, 2001） 。. 12. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(29) 立. 政 治 大. ‧ 國. 學 圖 2-3 公部門平衡計分卡之基本架構. ‧. 資料來源：修改自 Kaplan 與 Norton（2001：136）. sit. y. Nat. al. er. io. 同樣地，Niven（2008）也指出，在公部門的策略地圖中，原始架構的因果邏. v. n. 輯順序也要進行更動，亦即將財務構面從原本最高層的位置，換到此關係鏈的最. Ch. engchi. i n U. 底層（見圖 2-4） 。我國學者對於公部門實施此管理工具亦持類似觀點，像是吳安 妮（2003）認為公部門會將焦點擺在其崇高的使命及顧客構面上，財務構面並非 公部門所要追求的最終目標，其通常只是基本要求而已，因此公部門在採取這項 措施時，需要對架構進行修改與調適。. 13. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(30) 學. 圖 2-4 公部門平衡計分卡之構面關係鏈圖 資料來源：修改自 Niven（2008：37）. ‧. ‧ 國. 立. 政 治 大. y. Nat. sit. 從上述可知，公部門要實施策略地圖與平衡計分卡，會對的原始架構進行調. n. al. er. io. 整。不過，學者們的建議僅為一種規範，在實務上，各政府部門仍可按照自己所. i n U. v. 強調的施政重點，甚至是該機關所界定的策略議題及目標，來建構其策略地圖的. Ch. engchi. 架構與內容（胡龍騰等人，2016：20） 。舉例來說，Irwin（2002）以擔任英國「小 型企業服務處」 （Small Business Service, SBS）執行長的經驗，介紹該機關的策略 地圖。如同 Niven（2008）之觀點，該機關的策略地圖，主要是將財務構面放在 策略地圖的最下面，這也符合公部門不以利潤極大化為最終目標的特性，而其餘 的構面則維持不動，但名稱卻有調整（Irwin, 2002）。6. 「學習與成長」變為「改善績效」 （improving our performance） ； 「內部流程」變為「顧客需求之. 6. 釐清」（understanding our customers）；最後「顧客構面」則轉變為「顧客需求之實踐」（fulfilling customer needs）。. 14. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(31) 另一個例子是西班牙 Granada 市的體育局。由於該機關相當重視預算運用、 籌款等事項，如管理及新建運動場地等，因此其策略地圖較不同於一般公部門所 採用的形式。該機關策略地圖的財務構面及顧客構面皆位於最上方，表明了這兩 者具有同樣重要之地位，其餘的兩構面則是在整個策略地圖的最下方，作為該機 關長期策略發展的基礎（Bolívar, Hernández, & Rodríguez, 2010）（見圖 2-5）。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-5 Granada 市政府體育局策略地圖之簡易架構 資料來源：修改自 Bolívar 等人（2010：129）. 總之，從這些經驗來看，可以清楚地知道並沒有一個統一的公部門策略地圖 架構。公部門在完成策略議題與目標的界定後，就可依照每個行政機關之特性， 適性地建構自身的策略地圖，就像前面提到的例子一樣。然而，重要的是，在公 部門策略地圖中，唯一不變的原則就是要滿足利害關係人的價值，並且將其作為. 15. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(32) 政府施政的終極目標（胡龍騰等人，2016：24）。. 參、公部門策略地圖與平衡計分卡的實證研究 公部門運用策略地圖與平衡計分卡，所進行的實證研究，國外文獻比我國來 得更為豐富，且所切入之觀點也比較多變。一部分的原因是，西方國家對於績效 管理能否在公部門當中確實被執行，投入了相當多的努力，如制訂相關法案等。 除了政府立法外，公部門為了要提升自身績效，也會開始利用大量的私部門管理 工具。Kaplan 與 Norton（1996）曾提及，為了回應柯林頓政府所提出的要求─. 政 治 大 government） ，一些聯邦政府轄下的機關與一些地方政府，都開始創建並執行自身 立. 「全國績效評鑑」 （National Performance Review, NPR）與「政府再造」 （reinventing. 機關的平衡計分卡。. ‧ 國. 學. 儘管我國過去對於此議題也有過討論；然而，多數文獻都將焦點放在政府部. ‧. 門平衡計分卡設計的規範層面上，且對於策略地圖之概念也較少提及（邱友義，. y. Nat. 2017） 。舉例來說，我國過去對於公部門平衡計分卡之研究，像是施婉婷（2007）. er. io. sit. 以新竹市環境保護局為個案，並對該機關各處室的業務領導者進行了訪談，對基 層員工則是透過問卷，藉以探詢兩者對於平衡計分卡之建構，所注重的層面為何。. al. n. v i n 該研究表明，主管與基層員工皆較忽略 以及「學習與成長」等構面， C h 「內部流程」 engchi U. 兩者較重視「財務」構面的績效指標，理由是財務構面的績效指標往往與爭取預 算有關，這是推動政策的一個重要因素，若經費不足，可能會導致政策難以推動， 進而連帶影響顧客構面之達成（施婉婷，2007）。 邱秋煌（2009）則是以問卷調查的方式，對花蓮港務警察局來進行研究，研 究發現該機關所使用的一些績效指標，可直接運用於平衡計分卡的建構上，研究 者並認為該機關已具有平衡計分卡之雛型，但其績效指標大都反映在「學習與成 長」的構面上，「顧客」構面的指標是較為欠缺的。同時，本文還提到，若要發 展該機關之平衡計分卡，一些相關事項之配合是必須的，如長官的支持與推動、 全員的溝通與參與等（邱秋煌，2009）。基此，不難發現以上羅列的這些研究大. 16. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(33) 都還停留在平衡計分卡的模擬階段，這對於公部門在規劃與執行此管理工具時， 實際上會遭遇什麼樣的難題，所提供的助益實在是有限。 相較之下，國外對於此議題，就有許多豐富的討論。例如，透過文獻分析和 訪談，Askim（2004）對挪威 Larvik 市政府底下實施平衡計分卡的機關展開了研 究，7 研究發現平衡計分卡會促使機關產生學習的行為，例如機關會對績效指標 定期地評估，以及對大眾提供自身績效的回饋報告等。另外，儘管這些機關對於 平衡計分卡的實施方式不盡相同，但這些機關在學習的結果上，卻是很相似的 （Askim, 2004）。. 政 治 大 研究結果為這些機關對於平衡計分卡實施所帶來之貢獻，是高度肯定的。因為研 立. Hoque 與 Adams（2011）則是對澳洲 51 個政府機關展開了大規模的調查，. 究者認為各項政策計畫或方案，皆有增進不少效率與效能。然而，研究者同時也. ‧ 國. 學. 發現這些機關引進此措施的背後動機，並非只是為了提升組織內部的決策品質，. ‧. 滿足外部利害關係人之期望與需求，可能才是真正的主因（Hoque & Adams, 2011） 。. y. Nat. 在 Bracci、Maran 與 Inglis（2017）的研究中，他們利用 Otley 的績效管理. er. io. sit. 框架，8 加上利用訪談，檢視了義大利兩個地方政府的平衡計分卡發展過程，其 發現兩者在每個發展階段中，如決定組織的策略方向、設定目標等，皆會受到內、. al. n. v i n 外部利害關係人需求之影響，而如何調和組織各策略目標及利害關係人的需求， Ch engchi U 是平衡計分卡實施成功的重要關鍵（Bracci et al., 2017）。. 總而言之，若從策略地圖與平衡計分卡，在公部門實際運作的角度進行切入， 我國相關研究真的是寥寥無幾。然而，自臺北市政府全面性地引入此管理工具後， 過往對於這方面研究不足的情況，或許會獲得改善。儘管目前有少數文獻（林昱. 7. 實施平衡計分卡的機關有 4 個，分別是：技術部、工作暨就業部、文化暨體育部及 Byskogen 小. 學。 8. 兩位作者主要是以 Otley（1999）所提出之架構，對個案進行了分析。而此框架有五個重要的問. 題或順序階段，分別是形成策略、策略該搭配之活動與過程、設定績效目標、獎懲制度及資訊反 饋。詳細內容可以參閲 Otley（1999）之研究。. 17. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(34) 綸，2017；邱友義，2017），對於此項措施進行了許多的討論及反思，但由於此 項措施還在發展中，故某些議題或許還尚未被觸及。而基於本文所欲回答的研究 問題，本文在接下來的章節，將會對組織協力等相關文獻來進行回顧，以便於能 更清楚地理解本文所欲討論的議題。. 第二節 組織協力的相關討論 雖然各國政府都很喜歡透過協力的方式，來解決日趨複雜的公共問題，但協 力本身卻是一個相當模糊的概念，而這也造成了學術界在理論發展上的困擾。另. 政 治 大 整體運作，而本文也會採用相同的做法。基於前述，本節一開始會討論協力的定 立 外，學術界常利用「輸入─過程─產出」的框架形式，去釐清及解釋協力活動之. ‧. ‧ 國. 學. 義；接著是協力過程的互動；最後為協力框架。. 壹、協力的定義. sit. y. Nat. 為了因應更加棘手、複雜的社會問題，「協力」已逐漸成為各國政府及非政. n. al. er. io. 府部門，所採取的重要策略之一（Bryson & Crosby, 2008; Keast & Mandell, 2014;. v. O’Leary & Vij, 2012）。O’Flynn（2009）便指出，政府部門正處於一種「協力崇. Ch. engchi. i n U. 拜」（cult of collaboration）的氛圍中，其相信透過這樣的方式，會使政府效能變 得更好。而對於這些部門共同合作的重視程度，也可從學者們所創造出的一系列 專業名詞中看出，像是「協力治理」、「協力式公共管理」（collaborative public management）、「網絡治理」及「夥伴關係」（partnerships）等（Keast & Mandell, 2014; O’Leary & Vij, 2012；陳敦源、張世杰，2010；彭渰雯等人，2018）。 這些名詞不論是在學術界或實務界都會交替使用，不過這也造成了一些問題。 O’Leary 與 Vij（2012）就認為，「合作」 （cooperation）、「協調」 （coordination）、 夥伴關係及協力治理等名詞概念的界線並不明確，這對於協力研究之發展，無疑 產生了一些阻礙。而 O’Flynn（2009）也有類似觀點，她指出學術界和實務界對. 18. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(35) 於「協力」皆抱持著各自的看法，但兩者卻又習慣將所有合作形式通稱為「協力」 ， 此舉明顯地加深了學術界和實務界的隔閡。儘管協力定義的問題已被提出，但學 術界至今對於此項議題的關注程度，似乎並不怎麼熱絡（O’Leary & Vij, 2012）。 進一步來說，無論學者對於這個議題的立場到底為何，從多數研究來看，學者們 對於協力之定義，還是依然分歧（Emerson et al., 2012; Kapucu et al., 2009; Thomson et al., 2009）。 此外，在這眾多的專業名詞中，又以「合作」、「協調」及「協力」這三個 概念，最容易讓人混淆（O’Leary & Vij, 2012），但這些概念其實在意義上，還. 政 治 大. 是有些微的差異，因此以下將簡單介紹這三個概念（Keast & Mandell, 2014: 1113）：. 立. （1） 合作：通常是組織基於自願，在彼此之間，所建立的一種短期、非正式關. ‧ 國. 學. 係。在合作關係中，參與者可能會同意分享資訊，但各個組織仍保持獨立. ‧. 性，而且較少建立共同的目標。. y. Nat. （2） 協調：此名詞意味著透過更緊密與正式之機制，將系統中不同的要件聯繫. er. io. sit. 在一起。協調具有資訊共享、共同規劃及決策等特點，而在此關係中，組 織彼此間仍具有獨立性，但會一起共同達成事先協議的目標。. al. n. v i n （3） 協力：通常是最穩定且長期的關係，其特點是彼此之間的相互依賴程度很 Ch engchi U. 高、權力與資源等也是共享。從這方面來看，協力意味著成員不能只是針 對此關係的運作方式進行修正，成員的思維和行為也必須進行重大的改變。 此外，協力不僅僅是完成共同的任務或目標而已，重要的是，完成任務或 目標的過程和制度設計，才是其所強調的。. 除了上述的區別外，多數學者認為與合作、協調相比，協力更多了動態性和 不斷演進的特質（Agranoff & McGuire, 2003; Gray & Wood, 1991; Keast & Mandell, 2014; O’Leary & Vij, 2012; McGuire, 2006），而也有滿多研究常將這三個概念， 看成是一種連續體（見圖 2-6）（Keast & Mandell, 2014; O’Leary & Vij, 2012；陳. 19. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(36) 敦源、張世杰，2010）。9 雖然學術界目前對於「協力」並沒有統一的看法，但還是需要一些說明，來 定義本文的協力範疇。此外，本文個案之協力，類似於所謂的「命令式協力」 （Rodríguez et al., 2007）；10 換言之，本文個案之協力活動，並非是在組織「自 願」 （voluntary）的情況下，才發生的。基於前述，本文結合了 Agranoff 和 McGuire， 以及 Rodríguez 等人的看法，來定義本文之協力，其意義為「協力是一種動態過 程，在第三方組織的要求下，組織之間必須透過合作，來解決單一組織所無法解 決的複雜問題」（Agranoff & McGuire, 2003; Rodríguez et al., 2007）。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-6 合作、協調及協力的關係特徵 資料來源：Keast 與 Mandell（2014：14）. 9. 值得一提的是，在 Bouckaert 等人（2010）的著作中， 「協力」只是「協調」的其中一個子面向，. 而這也或多或少反映了學術界對於協力定義沒有共識的事實。 10. 根據 Rodríguez（2007）等人之看法，命令式協力是指第三方組織，試圖在其影響的範圍內，要. 求其他組織，來進行協力之相關活動。. 20. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(37) 貳、協力過程的互動 由於公共問題的複雜化及行政疆界的模糊化，相較過往，當代政府顯得更需 要透過跨層級、跨部門之間的合作，來整合各種資源以有效地解決日趨複雜的公 共問題（張鎧如，2018：88），而這些行動者為何會選擇從事組織協力，許多理 論對此有不同的觀點。像是網絡理論的學者認為，協力的許多特徵或要素，高度 地解釋了協力形成之因素，如信任、互惠及共享規範等（Gazley, 2010; Sowa, 2009） ； 資源依賴學者的看法為，協力源自於環境約束和確保資源的需求，這些因素促使 協力的發生，從而降低了不確定性和風險（Sowa, 2009: 1005）；制度理論的學者. 政 治 大 滿足組織正當性之需求（Sowa, 2009: 1005）。 立. 則認為，參與協力之動機是組織為了共同回應其所面臨到的棘手問題，以及同時. 儘管從事協力背後的動機有這麼多種，但若仔細看的話，會發現這些動機和. ‧ 國. 學. 協力過程的互動因素，其實界線並不明顯。具體來說，很多文獻都很強調信任、. ‧. 領導及正當性在協力過程中的重要性（Ansell & Gash, 2008; Bryson et al., 2006,. y. Nat. 2015; Thomson & Perry, 2006；張婷瑄，2018；陳敦源、張世杰，2010；曾冠球，. er. io. sit. 2007） ，但這和前述提到的組織協力動機（張鎧如，2018） ，其實也相當類似，而 這種概念、定義等不明確之情況，也是建構協力理論的一大難題（Mayer & Kenter,. n. al. Ch. 2016; O’Leary & Vij, 2012; Williams, 2016）。. engchi. i n U. v. 然而，本文不會針對此議題進行探討，相反地，本文所關注之焦點，也是協 力過程的互動因素。在這些因素中，不僅包含了機關間的合作與否，機關間如何 進行協調、分配權責等也都涵蓋在內（Bryson et al., 2006, 2015；張婷瑄，2018） ， 以下首先對公部門機關間合作的因素來進行介紹（曾冠球，2007）： （1） 責任：該研究顯示，在公部門體系中，由於行政機關的誘因機制設計不良， 以及民眾對於公部門之期待等因素，導致行政機關逐漸會有事前「劃地自 限」（如自掃門前雪），或事後「歸罪於外」（如互踢皮球）等「避害」 行為。 （2） 資源：除了一般所認為的預算、人力、物力皆屬資源外，人情其實亦包含. 21. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(38) 在內。由於資源有限，加上行政機關在人力、經費支出等方面上，都有用 途上之限制，這時，若有任務交付下來，可能會打亂各機關原有的資源分 配邏輯，而這也是資源能影響機關之間合作的理由。 （3） 法定權責：「依法行政」乃行政機關奉行的行事準則，故每一位公務員都 有守法的義務，而多數公務員也習慣將其作為任務指派或是分配之理由。 不過，其有可能也是阻礙機關間合作之因素，原因是當不屬於特定機關的 法定權責業務時，大部分不會有機關願意來處理、承受，進而可能產生「乏 人問津」、「互踢皮球」的尷尬現象。. 政 治 大 若各機關之間過去的互動良好，且相關人員也能長久留任，這對於未來互 立. （4） 組織間互動史：過去累積的互動結果，將會影響到未來合作的發展路徑。. 動無疑是有正面幫助的，反之，若沒做到這點，則可能是個阻礙。. ‧ 國. 學. （5） 行政領導力：該研究指出，行政領導力具有釋放訊息之功能，藉此讓員工. ‧. 知道哪些業務是必須被高度重視的。另外，在公部門的環境下，「自發性. y. Nat. 合作」的情況是很少發生的，而「強勢領導」除了能解決這樣的困境外，. 體現了行政首長個人的決策果斷性。. al. er. io. sit. 其也還可降低機關之間因目標分歧而有的敷衍心態。再來，行政領導力還. n. v i n （6） 首長間信任：首長為機關的最終決策者，故重大類型的合作案，若首長之 Ch engchi U. 間缺乏一定的信任程度，對於機關之間的合作，很可能是個絆腳石。總之， 良好的首長間信任能降低機關彼此的互動成本，建立「快速通關」的溝通 平台，反之，一方面還要透過繁冗的行政流程來完成任務，另一方面也可 能會影響下屬對於業務的配合與貫徹程度。. （7） 首長風格：即使前述因素都在良好的預期中，機關之間也不一定會順利進 行合作。儘管首長間私底下的交情或其他因素，有可能影響機關間的合作， 但最終的決策，還是由該機關的首長來決定。至於首長的決策則可能受到 個人風險的承受度、自我期許及專業能力等因素的影響。 （8） 協調者：從層級節制的角度來看，協調者是促進機關間合作的最後力量，. 22. DOI:10.6814/NCCU201900724.
(39) 通常這些人都是府級的長官（如副市長、秘書長等），11 而協調機制多仰 賴權威來發揮功用，但並非所有協調者皆有意願或能力，來處理問題。舉 例來說，當遇到價值衝突難以取捨的案子時（如重分配決策），協調者可 能採取「拖延戰術」的策略，或者是協調者本身的溝通能力不佳、授權不 足等，也都可能影響機關間的合作。 （9） 人際網絡：機關間合作是一種多層次的互動模式，在這個情況下，除了首 長間信任外，機關間的承辦人員或中階主管等，也可能對於組織協力產生 影響。由於機關間合作的互動主體，是不同單位的組織成員，而彼此之間. 政 治 大 其次，在 Thomson 與 Perry（2006） ，以及 Thomson 等人（2009）的研究中， 立 若有良好私人情誼、人際關係之加持，將能促使合作關係更順利地進行。. 其指出協力過程其實可區分成 5 個重要的構面：. ‧ 國. 學. （1） 「治理」（governance）：協力是一種動態過程，在此過程中，參與者必. y. Nat. 行動的問題」（collective action problems）。. ‧. 須共同制定運作原則及釐清各方權責等事項，如此才能有效地解決「集體. er. io. sit. （2） 「管理運作」（administration）：組織間的協力是為了共同達成某些目標 而產生的。因此，當這些目標被確定後，參與者也必須開始執行達成這些. al. n. v i n 目標的機制與行動方案（如溝通協調、層級節制等）。 Ch engchi U. （3） 「組織自主性」（organizational autonomy）：組織在協力過程中，具有「組 織自我利益」 （organizational self-interest）與「集體利益」 （collective interest） 兩種特性，12 如何調和這兩者間的緊張關係，是協力過程中的一大挑戰。 此外，通常組織自主性的程度越高，和其他組織的合作意願也會下降（張. 11. 通常層級是一項關鍵因素，層級愈高代表愈有份量，也象徵著協調者的權威和資源配置能力（曾. 冠球，2007：279） 。 12. 組織自我利益是指達成組織自身的使命，並特別強調自身的特性、權威。而集體利益則是達成. 共同的協力目標，並且會顧及到在協力運作中，各利害關係人之間的課責關係（Thomson & Perry, 2006; Thomson et al., 2009） 。. 23. DOI:10.6814/NCCU201900724.
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