第二章 文獻回顧
第二節 組織協力的相關討論
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綸，2017；邱友義，2017），對於此項措施進行了許多的討論及反思，但由於此 項措施還在發展中，故某些議題或許還尚未被觸及。而基於本文所欲回答的研究 問題，本文在接下來的章節，將會對組織協力等相關文獻來進行回顧，以便於能 更清楚地理解本文所欲討論的議題。
第二節 組織協力的相關討論
雖然各國政府都很喜歡透過協力的方式，來解決日趨複雜的公共問題，但協 力本身卻是一個相當模糊的概念，而這也造成了學術界在理論發展上的困擾。另 外，學術界常利用「輸入─過程─產出」的框架形式，去釐清及解釋協力活動之 整體運作，而本文也會採用相同的做法。基於前述，本節一開始會討論協力的定 義；接著是協力過程的互動；最後為協力框架。
壹、協力的定義
為了因應更加棘手、複雜的社會問題，「協力」已逐漸成為各國政府及非政 府部門，所採取的重要策略之一（Bryson & Crosby, 2008; Keast & Mandell, 2014;
O’Leary & Vij, 2012）。O’Flynn（2009）便指出，政府部門正處於一種「協力崇 拜」（cult of collaboration）的氛圍中，其相信透過這樣的方式，會使政府效能變 得更好。而對於這些部門共同合作的重視程度，也可從學者們所創造出的一系列 專業名詞中看出，像是「協力治理」、「協力式公共管理」（collaborative public management）、「網絡治理」及「夥伴關係」（partnerships）等（Keast & Mandell, 2014; O’Leary & Vij, 2012；陳敦源、張世杰，2010；彭渰雯等人，2018）。
這些名詞不論是在學術界或實務界都會交替使用，不過這也造成了一些問題。
O’Leary 與 Vij（2012）就認為，「合作」（cooperation）、「協調」（coordination）、
夥伴關係及協力治理等名詞概念的界線並不明確，這對於協力研究之發展，無疑 產生了一些阻礙。而O’Flynn（2009）也有類似觀點，她指出學術界和實務界對
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於「協力」皆抱持著各自的看法，但兩者卻又習慣將所有合作形式通稱為「協力」， 此舉明顯地加深了學術界和實務界的隔閡。儘管協力定義的問題已被提出，但學 術界至今對於此項議題的關注程度，似乎並不怎麼熱絡（O’Leary & Vij, 2012）。
進一步來說，無論學者對於這個議題的立場到底為何，從多數研究來看，學者們 對於協力之定義，還是依然分歧（Emerson et al., 2012; Kapucu et al., 2009; Thomson et al., 2009）。
此外，在這眾多的專業名詞中，又以「合作」、「協調」及「協力」這三個 概念，最容易讓人混淆（O’Leary & Vij, 2012），但這些概念其實在意義上，還 是有些微的差異，因此以下將簡單介紹這三個概念（Keast & Mandell, 2014: 11-13）：
（1） 合作：通常是組織基於自願，在彼此之間，所建立的一種短期、非正式關 係。在合作關係中，參與者可能會同意分享資訊，但各個組織仍保持獨立 性，而且較少建立共同的目標。
（2） 協調：此名詞意味著透過更緊密與正式之機制，將系統中不同的要件聯繫 在一起。協調具有資訊共享、共同規劃及決策等特點，而在此關係中，組 織彼此間仍具有獨立性，但會一起共同達成事先協議的目標。
（3） 協力：通常是最穩定且長期的關係，其特點是彼此之間的相互依賴程度很 高、權力與資源等也是共享。從這方面來看，協力意味著成員不能只是針 對此關係的運作方式進行修正，成員的思維和行為也必須進行重大的改變。
此外，協力不僅僅是完成共同的任務或目標而已，重要的是，完成任務或 目標的過程和制度設計，才是其所強調的。
除了上述的區別外，多數學者認為與合作、協調相比，協力更多了動態性和 不斷演進的特質（Agranoff & McGuire, 2003; Gray & Wood, 1991; Keast & Mandell, 2014; O’Leary & Vij, 2012; McGuire, 2006），而也有滿多研究常將這三個概念，
看成是一種連續體（見圖 2-6）（Keast & Mandell, 2014; O’Leary & Vij, 2012；陳
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敦源、張世杰，2010）。9
雖然學術界目前對於「協力」並沒有統一的看法，但還是需要一些說明，來 定義本文的協力範疇。此外，本文個案之協力，類似於所謂的「命令式協力」
（Rodríguez et al., 2007）；10 換言之，本文個案之協力活動，並非是在組織「自 願」（voluntary）的情況下，才發生的。基於前述，本文結合了 Agranoff 和 McGuire，
以及 Rodríguez 等人的看法，來定義本文之協力，其意義為「協力是一種動態過 程，在第三方組織的要求下，組織之間必須透過合作，來解決單一組織所無法解 決的複雜問題」（Agranoff & McGuire, 2003; Rodríguez et al., 2007）。
圖 2-6 合作、協調及協力的關係特徵
資料來源：Keast 與 Mandell（2014：14）
9值得一提的是，在 Bouckaert 等人（2010）的著作中，「協力」只是「協調」的其中一個子面向，
而這也或多或少反映了學術界對於協力定義沒有共識的事實。
10根據 Rodríguez（2007）等人之看法，命令式協力是指第三方組織，試圖在其影響的範圍內，要 求其他組織，來進行協力之相關活動。
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貳、協力過程的互動
由於公共問題的複雜化及行政疆界的模糊化，相較過往，當代政府顯得更需 要透過跨層級、跨部門之間的合作，來整合各種資源以有效地解決日趨複雜的公 共問題（張鎧如，2018：88），而這些行動者為何會選擇從事組織協力，許多理 論對此有不同的觀點。像是網絡理論的學者認為，協力的許多特徵或要素，高度 地解釋了協力形成之因素，如信任、互惠及共享規範等（Gazley, 2010; Sowa, 2009）； 資源依賴學者的看法為，協力源自於環境約束和確保資源的需求，這些因素促使 協力的發生，從而降低了不確定性和風險（Sowa, 2009: 1005）；制度理論的學者 則認為，參與協力之動機是組織為了共同回應其所面臨到的棘手問題，以及同時 滿足組織正當性之需求（Sowa, 2009: 1005）。
儘管從事協力背後的動機有這麼多種，但若仔細看的話，會發現這些動機和 協力過程的互動因素，其實界線並不明顯。具體來說，很多文獻都很強調信任、
領導及正當性在協力過程中的重要性（Ansell & Gash, 2008; Bryson et al., 2006, 2015; Thomson & Perry, 2006；張婷瑄，2018；陳敦源、張世杰，2010；曾冠球，
2007），但這和前述提到的組織協力動機（張鎧如，2018），其實也相當類似，而 這種概念、定義等不明確之情況，也是建構協力理論的一大難題（Mayer & Kenter, 2016; O’Leary & Vij, 2012; Williams, 2016）。
然而，本文不會針對此議題進行探討，相反地，本文所關注之焦點，也是協 力過程的互動因素。在這些因素中，不僅包含了機關間的合作與否，機關間如何 進行協調、分配權責等也都涵蓋在內（Bryson et al., 2006, 2015；張婷瑄，2018）， 以下首先對公部門機關間合作的因素來進行介紹（曾冠球，2007）：
（1） 責任：該研究顯示，在公部門體系中，由於行政機關的誘因機制設計不良，
以及民眾對於公部門之期待等因素，導致行政機關逐漸會有事前「劃地自 限」（如自掃門前雪），或事後「歸罪於外」（如互踢皮球）等「避害」
行為。
（2） 資源：除了一般所認為的預算、人力、物力皆屬資源外，人情其實亦包含
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在內。由於資源有限，加上行政機關在人力、經費支出等方面上，都有用 途上之限制，這時，若有任務交付下來，可能會打亂各機關原有的資源分 配邏輯，而這也是資源能影響機關之間合作的理由。
（3） 法定權責：「依法行政」乃行政機關奉行的行事準則，故每一位公務員都 有守法的義務，而多數公務員也習慣將其作為任務指派或是分配之理由。
不過，其有可能也是阻礙機關間合作之因素，原因是當不屬於特定機關的 法定權責業務時，大部分不會有機關願意來處理、承受，進而可能產生「乏 人問津」、「互踢皮球」的尷尬現象。
（4） 組織間互動史：過去累積的互動結果，將會影響到未來合作的發展路徑。
若各機關之間過去的互動良好，且相關人員也能長久留任，這對於未來互 動無疑是有正面幫助的，反之，若沒做到這點，則可能是個阻礙。
（5） 行政領導力：該研究指出，行政領導力具有釋放訊息之功能，藉此讓員工 知道哪些業務是必須被高度重視的。另外，在公部門的環境下，「自發性 合作」的情況是很少發生的，而「強勢領導」除了能解決這樣的困境外，
其也還可降低機關之間因目標分歧而有的敷衍心態。再來，行政領導力還 體現了行政首長個人的決策果斷性。
（6） 首長間信任：首長為機關的最終決策者，故重大類型的合作案，若首長之 間缺乏一定的信任程度，對於機關之間的合作，很可能是個絆腳石。總之，
良好的首長間信任能降低機關彼此的互動成本，建立「快速通關」的溝通 平台，反之，一方面還要透過繁冗的行政流程來完成任務，另一方面也可 能會影響下屬對於業務的配合與貫徹程度。
（7） 首長風格：即使前述因素都在良好的預期中，機關之間也不一定會順利進 行合作。儘管首長間私底下的交情或其他因素，有可能影響機關間的合作，
但最終的決策，還是由該機關的首長來決定。至於首長的決策則可能受到 個人風險的承受度、自我期許及專業能力等因素的影響。
（8） 協調者：從層級節制的角度來看，協調者是促進機關間合作的最後力量，
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其次，在 Thomson 與 Perry（2006），以及 Thomson 等人（2009）的研究中，
其指出協力過程其實可區分成 5 個重要的構面：
（1） 「治理」（governance）：協力是一種動態過程，在此過程中，參與者必 須共同制定運作原則及釐清各方權責等事項，如此才能有效地解決「集體 行動的問題」（collective action problems）。
（2） 「管理運作」（administration）：組織間的協力是為了共同達成某些目標 而產生的。因此，當這些目標被確定後，參與者也必須開始執行達成這些 目標的機制與行動方案（如溝通協調、層級節制等）。
（3） 「組織自主性」（organizational autonomy）：組織在協力過程中，具有「組 織自我利益」（organizational self-interest）與「集體利益」（collective interest）
兩種特性，12 如何調和這兩者間的緊張關係，是協力過程中的一大挑戰。
此外，通常組織自主性的程度越高，和其他組織的合作意願也會下降（張
此外，通常組織自主性的程度越高，和其他組織的合作意願也會下降（張