第二章 文獻回顧
第一節 策略地圖與平衡計分卡的相關討論
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第二章 文獻回顧
本文所要探討的議題可歸結為，在府級策略地圖下，次分組各機關的協力會 如何來進行，以及各機關對於這項績效管理制度，又會產生什麼樣的回應行為。
因此，本章主要對本文的理論基礎、相關概念之文獻，進行梳理，而在章節安排 的部分，本章第一節會回顧策略地圖與平衡計分卡的發展；第二節接續是組織協 力的框架及內涵；第三節則針對代理人理論及回應行為，來進行闡述。
第一節 策略地圖與平衡計分卡的相關討論
本節首先會從策略地圖與平衡計分卡的概念、發展開始說起；接著會談到公 部門運用此管理工具時的考量原則，以及也會一併介紹有實際執行此項管理工具 的國外案例。最後，本節還會概述關於公部門平衡計分卡的實證研究，以呈現出 國內與國外對於此議題的研究風貌。
壹、策略地圖與平衡計分卡的概念緣起與發展
平衡計分卡之原始架構，是 Kaplan 與 Norton 於 1992 年的《哈佛商業評論》
（Harvard Business Review）上所提出的，而他們提出這項概念之背後理由，就 是為了呼籲各企業不應該將財務面向，當成是衡量組織績效的唯一標準。事實上，
早在 Kaplan 與 Norton 提出平衡計分卡前，有學者就針對「以財務衡量組織績 效」的標準，進行了批評。例如，Johnson（1988）便指出，由於資訊與通信科技 的快速發展，企業獲利不再只是取決於成本上的控制，產品品質與顧客價值等也 都是能影響企業獲利的因素，因此在衡量企業之績效時，這些因素也必須納入考 量。同樣地，McNair、Lynch 及 Cross（1990）也提到，在「即時生產」 （just-in-time）的制度出現後，製造業組織的績效衡量系統，往往會有一些問題，如產品 缺陷率高及過量生產等。原因在於，這些績效衡量系統絕大部分與組織策略的連
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結性薄弱，且還特別強調對於成本的控制，而非生產流程之改善（McNair et al.,1990）。
從這些觀點來看，不難理解過往企業若想提升其績效或利潤時，大多只針對 單一面向去進行衡量，加上衡量面向往往又與組織的財務方面有很強的關聯性，
但此做法可能會不利於組織長期之發展（Hoque, 2014）。而 Kaplan 與 Norton 所 提出的平衡計分卡，正好可彌補過往績效衡量系統的不足，並為管理者帶來一個 更廣泛的組織績效衡量視野（Kaplan & Norton, 1992）。
在對 12 家績效衡量系統傑出的公司，進行一年的研究後，Kaplan 與 Norton 建構出了平衡計分卡最早的架構（如圖 2-1），此架構最大的特點在於，對組織進 行績效衡量時，其同時考慮了財務與非財務之面向，其中非財務面向又可區分成
「顧客」（customer）、「企業內部」（internal business）及「創新與學習」（innovation and learning）等三類，而這四個衡量面向又必須與組織的策略有所連結（Kaplan
& Norton, 1992）。整體來說，從原始的平衡計分卡架構可看出，其為一個多面向 的績效衡量工具，而組織所欲達成的目標會被分配到這四個衡量面向之下，並且 會有一系列相對應的績效指標，來對其進行衡量。
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圖 2-1 平衡計分卡之原始架構圖
資料來源：Kaplan 與 Norton（1992：72）
自平衡計分卡被提出之後，Kaplan 和 Norton 也將此概念持續地進行修正。
例如，1993 年他們在哈佛商業評論上所發表的文章，就再次強調平衡計分卡不 僅可作為一種衡量工具，其更是一個可使產品、流程、顧客及市場開發等關鍵領 域有突破性改善的管理系統（Kaplan & Norton, 1993: 134）。他們還指出企業在設 計平衡計分卡時，應考慮到其使命、策略、現有技術與組織文化等因素，否則平 衡計分卡很有可能無法產生該有的功效（Kaplan & Norton, 1993）。
而 1996 年，在兩人所出版的第一本書籍中，平衡計分卡之概念又有了大幅 度的改變。首先，對兩項構面的名稱進行更動，即為明顯一例（Kaplan & Norton, 1996: 9）。3 其次，與之前相比，新架構對於平衡計分卡的基礎概念，以及該如何
3將「企業內部」（internal business）重新命名為「企業內部流程」（internal business processes），以 及將「創新與學習」（innovation and learning）重新命名為「學習與成長」（learning and growth），
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有效地運用等，進行了更詳細的說明。進一步來說，除了要讓先前提到的四個構 面須處於平衡狀態外，組織過去努力所產生的「結果衡量」與「驅動未來績效之 衡量」，也必須達成平衡（Kaplan & Norton, 1996: 10）。4 另外，在四個衡量構面 底下的策略目標，彼此間的連結也要闡述清楚，如此才能發揮此管理工具之功效
（如圖 2-2）（Kaplan & Norton, 1996: 30）。換言之，組織學習與成長構面是企業 內部流程構面的驅動因素；接著，企業內部流程構面又會驅動顧客構面；最後，
顧客構面又會對財務構面產生影響，進而形成一個「前饋的控制系統」（feed-forward control system）（Nørreklit, 2000）。
圖 2-2 策略目標之關係鏈圖
資料來源：Kaplan 與 Norton（1996：31）
而經過此次的修正，平衡計分卡即變為一般大眾所熟悉之樣態。
4其中，結果衡量又被稱作「落後指標」（lagging indicator），而驅動未來績效之衡量又被稱作「領 先指標」（leading indicator）。前者比較客觀且容易量化，後者則比較主觀且充滿個人的判斷色彩
（Kaplan & Norton, 1996: 10）。
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其他一些重要概念，像是組織策略該如何與事業單位、員工之目標以及衡量 構面進行連結，甚至是如何運用平衡計分卡來指導與規劃組織策略等，也都是新 架構所強調的，而這些概念的提出，也使平衡計分卡從原本的績效衡量系統，逐 漸蛻變為涵蓋面向更廣泛的策略管理系統（Kaplan & Norton, 1996）。
雖然平衡計分卡為組織帶來了一個廣泛、清晰的策略執行架構，不過許多企 業在實際採用此管理工具後，卻又出現了企業各單位及員工對於組織策略並不了 解的現象。為此，Kaplan 與 Norton（2000, 2001, 2004）遂提出「策略地圖」（strategy map）之概念，來解決這樣的困境。事實上，策略地圖的雛形可追溯至 1996 年。
當時，兩位作者就強調必須讓平衡計分卡的四個構面，具有因果連結的關係，而 此種關係更是現代平衡計分卡的重要元素之一。
在知識經濟時代下，「無形資產」（intangible assets）日益受到重視，企業單 靠有形資產是不利其長期發展的，而策略地圖可說是串聯兩者之間的橋梁
（Kaplan & Norton, 2001）。換言之，無形資產可看成是平衡計分卡中的「企業內 部流程」及「學習與成長」等構面，而有形資產則可視為「顧客」和「財務」等 構面，透過策略地圖所強調的因果關係鏈，無形資產才得以轉化成有形資產
（Kaplan & Norton, 2001, 2004）。
綜上所述，不論是平衡計分卡還是策略地圖，兩者都還算是個不斷在發展的 概念，而 Kaplan 與 Norton 甚至認為近來的平衡計分卡模型提供了相當豐富、
全面性的組織視野，而且還能選擇與實務情況相符的模型一起搭配使用（Hoque, 2014: 36）。
貳、策略地圖與平衡計分卡在公部門的運用
從前一小節可知，策略地圖與平衡計分卡是從私部門發展而來的，而公部門 是否能直接運用此管理工具，就是個值得討論的問題。Kaplan 與 Norton（2010）
曾指出，公部門和非營利組織的績效很顯然無法透過財務指標去衡量，兩者的成 功必須由組織所提供服務的選民或對象來判斷，但這兩類組織的績效報告卻又偏
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重在預算、基金撥款等財務方面上。進一步來說，公部門與非營利組織是能夠實 施策略地圖與平衡計分卡的，只是架構必須做一些更動（Kaplan & Norton, 2001）。
首先，Kaplan 與 Norton（2004: 7）認為公部門與非營利組織成功的最終定 義，乃是這兩者在完成使命上的績效高低。其次，公部門與非營利組織所設定的 策略目標又常與自身廣泛的使命有關，像是減少貧窮、環境汙染問題等（Kaplan
& Norton, 2010），而在設定這些目標時，也還須謹慎地考慮到這些目標所帶來的 社會影響（Kaplan & Norton, 2004）。
另外，對私部門來說，通常付費與服務的受惠者為同一人，但在公部門的情 況卻並非如此（Kaplan & Norton, 2001）。具體來說，環保、警政等管制機關在執 行監測、罰鍰等工作時，這些機關的真正受惠者為一般大眾，並非其「直接」提 供服務之對象（Kaplan & Norton, 2001）。5 因此，不難理解使命、服務對象以及 社會影響對於公部門而言，具有重要地位。這也表明，公部門若要採用策略地圖 與平衡計分卡，就必須重新將原始架構進行修正，亦即將使命置於最高層，而顧 客構面和社會影響效應則是接續使命下一層之位置，以代替原本的財務構面（見 圖 2-3）。然而，此架構還能依據各機關的性質，以及所處環境等因素，再做進一 步的調整（Kaplan & Norton, 2001）。
5除了一般大眾和納稅人外，對於公部門而言，立法機關通常也是其重要之顧客，因此也要將其 納入顧客構面的範疇中（Kaplan & Norton, 2001）。
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圖 2-3 公部門平衡計分卡之基本架構
資料來源：修改自 Kaplan 與 Norton（2001：136）
同樣地，Niven（2008）也指出，在公部門的策略地圖中，原始架構的因果邏 輯順序也要進行更動，亦即將財務構面從原本最高層的位置，換到此關係鏈的最 底層（見圖 2-4）。我國學者對於公部門實施此管理工具亦持類似觀點，像是吳安 妮（2003）認為公部門會將焦點擺在其崇高的使命及顧客構面上，財務構面並非 公部門所要追求的最終目標，其通常只是基本要求而已，因此公部門在採取這項 措施時，需要對架構進行修改與調適。
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圖 2-4 公部門平衡計分卡之構面關係鏈圖
資料來源：修改自 Niven（2008：37）
從上述可知，公部門要實施策略地圖與平衡計分卡，會對的原始架構進行調 整。不過，學者們的建議僅為一種規範，在實務上，各政府部門仍可按照自己所 強調的施政重點，甚至是該機關所界定的策略議題及目標，來建構其策略地圖的 架構與內容（胡龍騰等人，2016：20）。舉例來說，Irwin（2002）以擔任英國「小
從上述可知，公部門要實施策略地圖與平衡計分卡，會對的原始架構進行調 整。不過，學者們的建議僅為一種規範，在實務上，各政府部門仍可按照自己所 強調的施政重點，甚至是該機關所界定的策略議題及目標，來建構其策略地圖的 架構與內容（胡龍騰等人，2016：20）。舉例來說，Irwin（2002）以擔任英國「小